摘要：在社區(qū)治理過程中，社區(qū)權(quán)力網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多維架構(gòu)，社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、社區(qū)成員代表大會和社區(qū)協(xié)商議事會四大社區(qū)組織共同決定社區(qū)公共事務(wù)，支配社區(qū)權(quán)力。在這種多維架構(gòu)中，國家權(quán)力時有顯露，從而構(gòu)成整個社區(qū)治理進(jìn)程中的兩大結(jié)構(gòu)性力量——行政建設(shè)和自治建設(shè)，這兩種力量整合的路徑選擇是走法制化道路，建設(shè)社區(qū)民主政治，實現(xiàn)社區(qū)民主自治，走向“小政府、大社會”。

關(guān)鍵詞： 政府權(quán)力 社區(qū)權(quán)力 整合

1980年代以來，在城市社區(qū)制建設(shè)中，政府所扮演的角色，這種角色行為與社區(qū)之間產(chǎn)生了怎樣的關(guān)系，這種新的關(guān)系需要什么樣的政府功能定位。進(jìn)一步對國家結(jié)構(gòu)與社會結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系展開探討。在此，從探討政府與社區(qū)關(guān)系的角度著眼，設(shè)計中國城市社區(qū)空間的未來發(fā)展圖景，使社區(qū)內(nèi)外多元權(quán)力主體相互協(xié)調(diào)并形成合力，建立一種共強的模式，從而實現(xiàn)中國城市社區(qū)的穩(wěn)定、秩序和諧，實現(xiàn)城市社區(qū)民主自治。

1949年以來，由于革命后政治控制的需要，城市基層社會逐漸走向體制化。新中國成立初期，城市政府的中心任務(wù)就是鞏固和建設(shè)新生政權(quán)。在廢除了保甲制的情形下，新生的人民政權(quán)，特別是基層政權(quán)面臨的主要問題是如何加強同廣大居民群眾的聯(lián)系，吸收他們參加城市管理和城市建設(shè)，鎮(zhèn)壓階級敵人的反抗、防止階級敵人的破壞和搗亂，盡快恢復(fù)國民經(jīng)濟，醫(yī)治戰(zhàn)爭的創(chuàng)傷，鞏固新生的人民民主專政的國家政權(quán)等。居民委員會就是在這樣的歷史條件和背景下應(yīng)運而生的，國家政權(quán)的組織建設(shè)基本上延伸到社會的最基層。1954年12月，第一屆全國人大常委會第四次會議根據(jù)1954年憲法精神，制定并通過了《城市居民委員會組織條例》，第一次以法律形式宣布居民委員會是“群眾自治性的居民組織”，確立了我國城市基層民主政治制度的運作原則，為實現(xiàn)從傳統(tǒng)宗法社會向現(xiàn)代民主法治社會的轉(zhuǎn)型奠定了基礎(chǔ)，就是要以國家權(quán)威，在基層建設(shè)一個民主法治的市民社會。但是居委會的法律地位未能得到很好地維持，隨著國家權(quán)力在城市基層社會基本到位，政府開始在居委會所在的轄區(qū)內(nèi)開展大規(guī)模的社區(qū)空間建設(shè)，建設(shè)的物質(zhì)資源主要來自于政府行政資源的統(tǒng)一分配，人力資源主要來自于居委會動員居民義務(wù)勞動，在行政力量的支配下，人們通過社區(qū)新空間的建設(shè)以社區(qū)為單位獲得了整合。1958年，伴隨“大躍進(jìn)”和“人民公社化運動”的興起，呈現(xiàn)出“強國家，弱社會”模式，表現(xiàn)為政府越來越多地插手居委會事務(wù)，社區(qū)權(quán)力日漸萎縮，主要任務(wù)是大辦工業(yè)和商業(yè)。這一國家與社區(qū)的高度融合模式最終導(dǎo)致單位制格局的形成。文革期間，“革命居委會”的成立標(biāo)志著它被賦予了政府基層政權(quán)機關(guān)的權(quán)力，社區(qū)被改造成為國家一體化的成份而執(zhí)行國家功能。

1998年，在經(jīng)歷了十年的權(quán)力震蕩之后，居委會重新恢復(fù)。但這時中國的城市社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化：

1、單位體制的松動使得企業(yè)和單位的大部分社會職能逐步轉(zhuǎn)移到社區(qū)，“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐓^(qū)人”。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和體制的轉(zhuǎn)軌變型，單位體制逐漸松動和瓦解，越來越多的單位開始改變企業(yè)辦社會、學(xué)校辦社會、機關(guān)辦社會的狀況。越來越多的上級單位在市場經(jīng)濟形勢下，由于失卻了集中管理、占有、分配經(jīng)濟和社會資源的權(quán)力，開始對下級單位“斷奶”。

2、重心下移，功能擴大，事務(wù)集聚。計劃經(jīng)濟時代政府和企事業(yè)單位承攬的大量城市管理職能，大量社會事務(wù)重心下移，向社區(qū)集聚，社區(qū)成為新的載體。

3、“無單位歸屬人員”日益增多。大量的個體戶，私營企業(yè)主、待業(yè)人員和失業(yè)人員加入到“無單位歸屬人員”中來，對這些居民的行為控制、思想教育、社會保障和行政管理只能依靠社區(qū)組織。

4、隨著人口的老齡化，離退休老年人口成為有單位但單位已難以管理的人員，其中有相當(dāng)一部分的原單位已不存在。

5、外來人口的導(dǎo)入和激增。隨著大規(guī)模的市政基礎(chǔ)建設(shè)和城市改造以及城市第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，吸引了大批外來民工。人口的劇增不可避免地導(dǎo)致城市的治安、衛(wèi)生、環(huán)境等方面的問題出現(xiàn)。

經(jīng)濟改革所形成的“非單位型”社會，正在改變著傳統(tǒng)的國家管理的微觀基礎(chǔ)。這就使國家無法通過由國家直接控制的單位將社會成員整合到國家宏觀體系中來，對社會結(jié)構(gòu)加以國家化。因此，需要政府進(jìn)行改革，培育社區(qū)，通過社區(qū)將自主但分散的社會成員組織起來，整合、動員社會資源，對傳統(tǒng)的單位制社會加以重新構(gòu)造。由此產(chǎn)生1990年代來以來社區(qū)制導(dǎo)向的城市社區(qū)建設(shè)，這一社區(qū)制建設(shè)不但促進(jìn)了社區(qū)組織和權(quán)力的重組，而且還導(dǎo)致社區(qū)權(quán)力的分化。整合后的政府組織、黨、社區(qū)轄區(qū)單位、社區(qū)內(nèi)組織構(gòu)成新的多維權(quán)力結(jié)構(gòu)。

在新的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中，政府組織起著引導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，同社區(qū)組織一起處于社區(qū)公共事務(wù)治理的中心樞紐位置。這種作用主要表現(xiàn)為：

1、建設(shè)社區(qū)。管理公共事務(wù)，解決公共問題，這是政府最基本的職能之一，但無論是從當(dāng)代中國正在進(jìn)行的以機構(gòu)改革，還是從當(dāng)代世界范圍內(nèi)公共管理社會的基本發(fā)展趨勢來看，城市基層管理任務(wù)的加大顯然不能依靠不斷地擴大政府機構(gòu)去解決，而且，由于歷史的歷原因，城市社區(qū)不可能在較短的時間內(nèi)接納和履行好全部的社會職能。所以，在社區(qū)之外其他力量不足以或難以顧及社區(qū)制建設(shè)的情況下，掌握最充分資源的政府無論是從自身改革還是從整個經(jīng)濟和社會改革來看，都必須積極創(chuàng)造條件并引導(dǎo)城市社區(qū)制建設(shè)。

2、強化社區(qū)服務(wù)。在建設(shè)社區(qū)的過程中，培育社區(qū)成員的歸屬性和認(rèn)同感，引導(dǎo)社區(qū)成員自覺參與社區(qū)制建設(shè)，這就需要強化社區(qū)服務(wù)，了解社區(qū)成員的需求信息并提供有效服務(wù)，滿足社區(qū)成員不斷擴大和日益豐富的需要，使社區(qū)成員在能夠充分享受社區(qū)服務(wù)提供的種種“好處”后自愿歸屬和認(rèn)同于社區(qū)，參與社區(qū)制建設(shè)。

3、鼓勵社區(qū)參與。社區(qū)制建設(shè)就是通過培育社區(qū)，以社區(qū)為平臺，通過提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，整合社區(qū)各種利益并有效反映和表達(dá)社區(qū)成員的意見和要求，加強社區(qū)成員的溝通，以此激發(fā)社區(qū)成員的參與熱情，開發(fā)和利用社區(qū)各種資源。

4、重建社區(qū)組織。要充分開發(fā)和利用社區(qū)資源，鼓勵社區(qū)參與，就必須重新構(gòu)建社區(qū)組織，重新界定社區(qū)成員主體，為社區(qū)不同的主體，如自然人、民間組織、法人團體開辟不同的參與渠道。

5、加強社區(qū)規(guī)劃。在城市社區(qū)治理過程中，政府進(jìn)行合理的社區(qū)規(guī)劃首先是制定法律，用法律保障和規(guī)范社區(qū)治理活動，實現(xiàn)有序的政治參與；其次是制定政策，通過科學(xué)的政策為社區(qū)治理創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境，促使社區(qū)組織的有序發(fā)展；再次是加強培訓(xùn)，使基層政府和社區(qū)成員迅速有效的適應(yīng)社區(qū)制建設(shè)這一新的發(fā)展要求和制度環(huán)境。

政府培育和引導(dǎo)社區(qū)的同時，也必須“自我革命?！币皇窍路艡?quán)力，在傳統(tǒng)體制下，治理社區(qū)的權(quán)力集中于政府及“準(zhǔn)政府”組織，權(quán)力配置呈單極化。政府培育社區(qū)和社區(qū)組織，就需要將原屬于自己的權(quán)力下放一部分給社區(qū)，使社區(qū)在本區(qū)域范圍成為治理主體。二是轉(zhuǎn)變職能。政府一方面要下放權(quán)力，另一方面要轉(zhuǎn)變職能，重建權(quán)威基礎(chǔ)。政府的職能要從管理主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)主導(dǎo)型，將政府的工作重心下移，以提供有效的公共產(chǎn)品服務(wù)社區(qū)，并在這一過程中建構(gòu)社區(qū)，引導(dǎo)社區(qū)發(fā)展。三是改變領(lǐng)導(dǎo)方式，政府不再以行政命令的方式對社區(qū)組織發(fā)號施令，而要依照法律支持和科學(xué)指導(dǎo)依法管理自己的事情。

通過上述的分析，從我國社區(qū)治理中組織與權(quán)力運作的實踐看，政府與社區(qū)構(gòu)成整個社區(qū)治理過程中的兩大不可或缺的結(jié)構(gòu)性力量，其表現(xiàn)為三重關(guān)系：一是政府對于社區(qū)的責(zé)任關(guān)系；二是政府對社區(qū)的引導(dǎo)和幫助；三是政府對社區(qū)發(fā)展的支持。這種三重關(guān)系提倡社區(qū)組織與政府合作，共同治理城市。當(dāng)然社區(qū)組織與政府管理的合作關(guān)系是在權(quán)力分化，社區(qū)成為依法自治主體的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。要實現(xiàn)社區(qū)組織與政府管理的有機合作，必須重新構(gòu)造政府與社區(qū)的關(guān)系：

其一，權(quán)力邊界清楚，結(jié)構(gòu)分化，當(dāng)社區(qū)權(quán)力主體多元時，必須劃定各自的權(quán)限。否則，要么是復(fù)歸于權(quán)力配置的單極性，要么出現(xiàn)權(quán)力主體的沖突化。對于政府來說，要避免行政擴張，利用超越社會之上的行政權(quán)力侵害和隨意干預(yù)社區(qū)權(quán)力。對于社區(qū)來說，也不能將政府管理擋在社區(qū)之外，因為社區(qū)的職能范圍和權(quán)力是有限的，依據(jù)憲法和《中國人民共和國居民委員會組織法》的規(guī)定，社區(qū)主要是管理其自治范圍內(nèi)的事務(wù)。

其二，分工職責(zé)明確，功能分化。在社區(qū)治理過程中，政府與社區(qū)應(yīng)形成一種“伙伴關(guān)系”，政府和社區(qū)屬于不同性質(zhì)的組織，擁有不同的職能及相應(yīng)的管理手段，所發(fā)揮的作用也不同，因此應(yīng)該根據(jù)各自組織性質(zhì)進(jìn)行明確的分工，同時又進(jìn)行有機合作。政府超越社會之上，擁有國家強制力和行政組織資源，主要是管理社區(qū)難以管理好的公共事務(wù)，社區(qū)組織存在于社會之中，能及時了解社區(qū)成員的需求和具體利益并依靠民主動員和開發(fā)社區(qū)內(nèi)資源，主要是向政府反映和表達(dá)社區(qū)成員的意見。

其三，協(xié)同治理，關(guān)系模糊化。由于城市社區(qū)既是自治體，又是行政管理對象，這就決定政府管理的事務(wù)和社區(qū)自治事務(wù)可能同時發(fā)生，并需要政府和社區(qū)共同處理。所以，在分工明晰化的同時，政府管理與社區(qū)治理的關(guān)系又具有模糊化的特點，即有的事務(wù)主要由政府承擔(dān)，有的事務(wù)主要由社區(qū)承擔(dān)，有的則由二者共同承擔(dān)。

其四，良性互動，過程法治化。政府與社區(qū)的合作管理是相互交合的過程。基礎(chǔ)是穩(wěn)定、明確、共同認(rèn)可的法治規(guī)范，即制度性合作?！耙环矫?，社會中分散的利益按照功能分化的原則組織起來，有序地參與到政策形成的過程中去；另一方面，從這種制度化參與機制中，國家權(quán)力獲得了穩(wěn)定的支持來源（合法性）和控制權(quán)。” 只有政府依法行政，社區(qū)依法治理，才能實現(xiàn)“善治”。

作者簡介：劉嫻靜，男， 北京信息科技大學(xué)公共管理與傳媒學(xué)院教師，研究方向：公共管理與社區(qū)治理