◎ 劉 波

人口調控是現(xiàn)代城市治理的一項基本制度。東京、倫敦、紐約、巴黎、莫斯科、首爾等國外大城市面對人口壓力問題，無一例外地采取積極主動的態(tài)度，綜合運用行政規(guī)劃、市場稅收、法律法規(guī)、拆遷改造等一系列人口調控政策和措施，合理引導人口流量和流向，實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。近年來，為緩解城市人口壓力，我國北京、上海等一些超大城市地方政府紛紛出臺政策，大力推進人口疏解工作，這些地方的常住人口增速開始放緩①。本文通過對國外大城市人口治理的經(jīng)驗梳理，為國內特大城市人口調控提供經(jīng)驗參考。

一、東京：發(fā)揮政府主導作用，以“規(guī)劃+引導”等多種調控手段綜合運用，實現(xiàn)人口與城市發(fā)展相匹配

二戰(zhàn)后，隨著東京城市戰(zhàn)后恢復與重建，人口高速增長，高密度人口區(qū)域不斷擴張。東京都、埼玉縣、神奈川和千葉縣等組成的東京都市圈，土地面積占全國總面積的3.5%，但人口卻占全國總人口的28%。面對東京人口膨脹急速加劇的局勢，東京政府自20世紀50年代開始，相繼制訂了《首都圈整備法》《近畿圈整備法》和《中部圈開發(fā)整備法》，通過政府制定的科學規(guī)劃，合理引導人口流向。1982年，東京政府制定《東京都長期規(guī)劃——以21世紀為目標》，提出“多核心型”城市結構，重點建設新宿、池袋、澀谷等副都心分散中央?yún)^(qū)等中心城市功能。1986年和1990年，分別制定《第二次東京都長期規(guī)劃》和《第三次東京都長期規(guī)劃》，副都心地區(qū)從最初的新宿、池袋、澀谷新增上野淺草、綿系町、大琦和臨海，從西向東共7個地區(qū)，這些新規(guī)劃的副都心一般擁有便捷的城際交通設施，環(huán)境優(yōu)美，較好地疏解了中心城區(qū)的人口。除發(fā)展副都心外，東京還規(guī)劃建設筑波、多摩、港北、千葉4個新城。由此，逐步形成“中心區(qū)－副都心－周邊新城－鄰縣中心”多中心多圈層的城市整體規(guī)劃格局。副都心和周邊新城建設有力提升了周邊城市品質，把東京市區(qū)的部分產(chǎn)業(yè)和政務功能分解出去，緩解中心區(qū)的人口集聚壓力②。

此外，東京都政府除通過城市區(qū)域規(guī)劃疏解人口外，在經(jīng)濟發(fā)展模式上還主動調整產(chǎn)業(yè)結構布局，逐步實現(xiàn)中心區(qū)高端化、商業(yè)化和娛樂化，減輕人口遷入壓力。產(chǎn)業(yè)結構是影響人口規(guī)模、人口素質和人口空間布局的重要因素。東京都政府制定《首都建設法》《工業(yè)控制法》等相關法律法規(guī)，在首都圈內的部分城市，對一定規(guī)模以上的工業(yè)、醫(yī)院等設施的新增項目進行控制③。該法實施后，工業(yè)設施建設和擴張受到嚴格限制，使大批勞動力密集型企業(yè)和東京原有的一些重化工業(yè)相繼遷往郊區(qū)、中小城市甚至海外，而以研究開發(fā)型工業(yè)、都市型工業(yè)為主的現(xiàn)代城市型工業(yè)開始聚集。此外，原先工業(yè)用地還被規(guī)模巨大的商業(yè)辦公用地和休閑娛樂創(chuàng)業(yè)文化產(chǎn)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)代替。資本和技術密集型產(chǎn)業(yè)代替勞動力密集型產(chǎn)業(yè)在東京高度聚集，一方面增加了地區(qū)生產(chǎn)總值和人均地區(qū)生產(chǎn)總值，另一方面也大大降低了東京城市的人口總量。

除對工業(yè)等產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟進行疏解外，2016年以來，東京地方政府積極協(xié)調日本中央政府，共同制定決策目標，即在各地方創(chuàng)造可接納10萬人次的就業(yè)崗位，將那些從地方涌入“東京圈”的人口數(shù)量減少6萬人，同時將從“東京圈”輸出到地方的人口數(shù)量增加4萬人，以實現(xiàn)東京“2020年以前實現(xiàn)人口輸入與輸出的均衡化”目標。為此，東京重點減少市內大學的新建或增設方案應運而生。日本政府采取有力措施，通過了以抑制東京23區(qū)大學新建或增設為核心舉措的“緊急根本性對策”。該項政策圍繞抑制東京大學新建或增設，要求文部科學省抑制大學新建、開展學生定編的有效管理，指出“可以探討將分?；蚴墙甜B(yǎng)學部和相關課程設于地方”，通過支援地方大學來防止人口向東京輸入④。東京政府這種改變人口流動現(xiàn)狀以及人們“東京至上”觀念的措施，在一定程度上緩解了人口繼續(xù)向東京集聚的勢頭。

二、倫敦：打造新城，實現(xiàn)“就業(yè)人口與居住職能”同步平衡疏解

20世紀70年代以來，英國逐步進入后工業(yè)化時期。這一時期，大倫敦地區(qū)人口和產(chǎn)業(yè)雙重擴散過程中人口與產(chǎn)業(yè)過度遷移和不同步遷移而出現(xiàn)了后核心區(qū)和內城危機問題。也就是說，內城因資源（自然資源、交通資源等）枯竭、人口和產(chǎn)業(yè)向周邊地帶過快轉移，而出現(xiàn)城市中心區(qū)空洞化。特別是倫敦大都市圈中心城市的中心區(qū)逐漸喪失吸引力，并開始衰落⑤。此外，隨著人口和城市功能不斷調整，城市人口分區(qū)問題加劇。西方很多大城市都存在人口社會分區(qū)現(xiàn)象，比如美國城市的黑人社區(qū)和白人社區(qū)，法國的非洲裔居住區(qū)和傳統(tǒng)法國人社區(qū)等，這會造成很多社會矛盾。同樣，倫敦也存在著這樣的問題。倫敦有倫敦東區(qū)和倫敦西區(qū)，東區(qū)和西區(qū)貧富差距大。2007年7月，英國最大的社會政策研究慈善組織之一約瑟夫·朗特里基金會發(fā)布研究報告稱，倫敦目前的貧富懸殊情況是40年來最嚴重的。倫敦西區(qū)是富人的地方，以時尚昂貴的住宅區(qū)聞名世界。與西區(qū)形成鮮明對比的倫敦東區(qū)則是傳統(tǒng)的工人階級聚居區(qū)，失業(yè)率高，貧困、土地荒蕪，引發(fā)治安惡化等種種社會問題。伴隨著城市人口老齡化程度提高，倫敦在人口調控上還面臨著調控成本增加的問題，即人口年齡結構調控的負擔系數(shù)加大。因為老齡人口的增加不單單體現(xiàn)在老年人的福利、健康保健等問題上，而且還會影響總體的人口調控環(huán)境。比如老年人口增加，不可避免導致人口總量特別是勞動年齡人口數(shù)下降，因而倫敦政府面臨著是否從外部遷移人口解決勞動力匱乏問題，這將會影響到人口調控政策。以上這些都是倫敦在過去和當下人口調控過程中所面臨的一些問題。

早在1937年，英國政府為解決倫敦人口過于密集問題成立了以疏散倫敦中心地區(qū)工業(yè)和人口的“巴羅專門委員會”。二戰(zhàn)后，大量退伍軍人返鄉(xiāng)，倫敦城市人口驟增。為合理疏解倫敦市區(qū)的人口和產(chǎn)業(yè)，英國工黨政府頒布《新城法》，正式投入新城建設。新城由政府委派新城開發(fā)公司統(tǒng)一建設，征購土地，綜合開發(fā)。新城從最初的8個逐漸擴大到33個，部分新城建設選用公私合營模式，將市場機制引入新城規(guī)劃與建設，提升城市建設效率與活力⑥。2010年之后，倫敦又開始新建“特色新城”，與20世紀40年代的新城不同的是，“特色新城”注重生活質量的提升，設計精美、環(huán)境適宜，主要面向倫敦市區(qū)的中產(chǎn)階級。例如特色新城“米爾頓·凱恩斯”主要接納來自倫敦市中心的居民，現(xiàn)已成為英國中產(chǎn)階級居民比例最高的城市。

倫敦新城建設注重“居住與就業(yè)職能”的同步疏解，降低居民工作的時間成本，同時緩解城市交通壓力。尤為突出的是，倫敦市郊鐵路線網(wǎng)密度高、分布均勻，形成多條放射走廊，連接幾乎所有市鎮(zhèn)。中心城高密度的站點布置以及外圍新城低密度大站間距的網(wǎng)絡結構特點，適應了不同交通圈的不同交通特征和市民出行多樣化的需求。此外，新城基礎設施齊全，除有足夠的停車設施和大型商場外，還有劇院、飯館、運動場等娛樂休閑設施⑦。更為重要的是，倫敦新城綠化程度高，空氣質量好，與中心區(qū)存在噪聲、污染的環(huán)境相比具有顯著優(yōu)勢，因而吸引外來人口，有力疏解倫敦中心城區(qū)人口，優(yōu)化人口空間布局。新城的建設與發(fā)展成為治療“大城市病”的一劑良藥，在為倫敦中心區(qū)疏解人口和就業(yè)壓力的同時，又創(chuàng)造了住房需求、基礎設施需求，帶動了工業(yè)和服務業(yè)的發(fā)展。

三、紐約：注重標準把控和規(guī)范管理，以法律稅收等手段作為經(jīng)濟杠桿，通過“舊城復興”計劃，實現(xiàn)人口自發(fā)調節(jié)

紐約為美國經(jīng)濟和金融中心，也是全美最大的城市。紐約人口經(jīng)歷四個階段，1790—1910年，人口快速增長，年均增速為4.8%，從1790年的4.9萬人增長到1910年的476.7萬人；1910—1950年，增速明顯放緩，年均增速僅為1.4%，到1950年人口增長至789.2萬人； 1950—1980年，人口止增轉降，年均降幅為0.35%，到1980年人口下降至707.2萬人； 1980年以后人口又轉為平穩(wěn)增長，到2016年人口增長至853.8萬人⑧。

20世紀90年代，隨著外國移民遷入數(shù)量增加，紐約人口快速增長，其自身人口增長率超過整個紐約都市區(qū)人口增長率。紐約在疏解人口方面主要通過法律與稅收手段⑨，在城市管理過程中注重標準把控和安全防范，既保護了市民的合法權益，同時也客觀推高了生活成本。早在1901年，紐約州就出臺《1901年出租房屋法案》，該法律針對紐約市制定了嚴格的出租強制條款，包括對電燈、衛(wèi)生、通風設備和使用期的要求，還有新住房及其維修標準以及對建造不合格房屋定罪⑩。這些措施防范了城市災害風險、改善了外來人口的生活環(huán)境，客觀上也造成了中心城區(qū)曼哈頓生活成本的居高不下。在紐約，僅有31%的租客可以租到擁有陽臺、后院等戶外空間的公寓，僅有18%的租客可以租到獨立房屋。此時，紐約政府配套在新城區(qū)實行了一系列稅收和住房優(yōu)惠的措施，鼓勵一些無法承擔在中心城區(qū)昂貴生活成本的外來人口主動向郊區(qū)遷移。生活成本是人口調控的隱藏驅動力，居民選擇居住及工作地點時，充分考慮其可承擔的生活成本。紐約各區(qū)生活成本呈階梯化特征，中心城區(qū)生活成本明顯高于其他區(qū)域，加速了制造業(yè)的不斷撤離，使低收入群體自發(fā)轉移到近郊等生活成本相對低廉的地區(qū)，而以金融業(yè)、傳媒業(yè)為首的第三產(chǎn)業(yè)人口則保留在中心城區(qū)，實現(xiàn)人口結構的空間合理分配。

表1 紐約人口變遷情況

此外，紐約作為后工業(yè)化城市的典型代表，在分流主城區(qū)人口的同時，也相應采取產(chǎn)業(yè)調整，實施“舊城改造”計劃，吸引高端人口集聚。為保持城市穩(wěn)定的用地價值、改善內城環(huán)境和實現(xiàn)城市中心的再增值，在20世紀80年代中后期，紐約市政府與規(guī)劃、立法部門制定了一系列的法規(guī)，實施“舊城復興”計劃，將建設中等收入住宅以吸引中產(chǎn)階級到城市中心居住作為城市中心復蘇的重要戰(zhàn)略。中等收入人群遷入，低收入人群遷出，人口結構實現(xiàn)自發(fā)性的轉變。在這一階段，紐約市的紳士化范圍擴大，最初少數(shù)白人中產(chǎn)家庭選擇遷入內城貧困的黑人社區(qū)（例如哈萊姆區(qū)），而隨著越來越多的中等收入人群遷入，低收入的少數(shù)群體開始被迫遷往皇后區(qū)、布朗克斯等地，城市的房地產(chǎn)價格上揚，曼哈頓區(qū)和整個城市人口都在增長，人口結構發(fā)生轉變，中心城區(qū)人口的整體素質實現(xiàn)提升，犯罪率明顯下降。

四、巴黎：采用“登記+社保”的模式，實現(xiàn)對流動人口的有效管理

巴黎大區(qū)擁有1200 萬居民，占法國人口 18.2%，占歐盟總人口 2.4%。在將近一千年的時間里，巴黎都穩(wěn)坐“西方世界最大城市”的寶座。二戰(zhàn)后，巴黎人口增長迅猛，原先產(chǎn)業(yè)集中在城市核心區(qū)內，城區(qū)邊緣主要為住宅群的格局，所造成的不平衡問題日益突出。大量人口涌入首都巴黎，而巴黎以外的外省地區(qū)被抽空，加劇了首都與其他地區(qū)的發(fā)展不平衡。為解決這種人口發(fā)展不平衡的狀況，法國政府和巴黎地方政府共同采取統(tǒng)一巴黎與其他地區(qū)的社保政策，完善對流動人口的服務管理，來降低人口向巴黎的整體過快集聚。

法國社會保障體系屬“國家福利型”，特點是強調公民權和平等原則，內容龐大，覆蓋面廣，保障水平高，基本實現(xiàn)應保盡保。法國社會保險覆蓋面廣，不僅涵蓋全體居民，2000年1月實行的“普遍醫(yī)療補助制度”更是囊括了無固定就業(yè)和移民等社會群體；醫(yī)療保障服務相對均等，不論職業(yè)、性別、經(jīng)濟狀況，只要是樣法國社會保險等福利制度基本實現(xiàn)各地區(qū)之間的均等化，最大限度減小了發(fā)達城合法居民都能獲得基本的醫(yī)療保險?。這市人口與貧困城市人口之間的福利保險的差別。法國采取的這種社保登記模式，既能有效實現(xiàn)對流動人口的追蹤管理，又可以實現(xiàn)對那些因經(jīng)濟原因無法在巴黎生活的人口，便捷地遷出巴黎，選擇適合自己經(jīng)濟水平的城市居住。

個人利益和公共福利又與證件登記、人口信息管理相關聯(lián)，這是發(fā)達國家成功實施人口有序管理的有效手段。在法國，人口出生、死亡、遷移等登記被看作重要的人口管理內容。人口登記內容主要包括公民的姓名、出生年月日、性別、婚姻狀況、納稅情況、監(jiān)護人等。龐大的人口登記數(shù)據(jù)庫，為法國宏觀人口管理提供翔實的數(shù)據(jù)資料。在人口登記的同時，法國公民擁有一個社會保障號，實現(xiàn)人口登記與社會保障協(xié)同管理。法國每個城市的社保服務是相同的，使得居民不會因為城市之間社保水平的差異而流入某一城市，解決人口向福利條件較好的大城市聚集這一痼疾。巴黎的市民社會保險歸勞動和社會保障部社會保險事業(yè)管理中心統(tǒng)一管理，每個市民都有一個社會保險號碼和一張綠卡，在全國范圍內享受醫(yī)療保險、失業(yè)救助、住房補貼、看病就醫(yī)等一切社會福利。如果居民搬遷到另一個城市，只需通知以前的社會保險機構，將其個人資料轉到新住址所在地的相應機構即可。凡是巴黎的常住人口，包括外地移入人口和外籍人員，都可以通過銀行的賬戶自動獲得一個社會保障號?。巴黎居民會向政府部門主動提供人口的真實居住信息，以確保享受各項優(yōu)惠政策。由于社會保障號既承載著個人稅收、福利、信用等信息，也承載著人口遷移流動的信息，因此，通過“福利引導、責權統(tǒng)一”的原則，引導流動人口主動接受管理成為可能?。

五、莫斯科：動態(tài)調整城市人口密度，通過中心城區(qū)拆遷改造，實現(xiàn)市區(qū)人口向郊區(qū)擴散

20世紀90年代蘇聯(lián)解體后，莫斯科經(jīng)濟經(jīng)歷短暫振興，外來人口迅速增加，人口密度擴增成為莫斯科嚴重的社會問題。在莫斯科1000平方公里的土地上居住著860萬人，每平方公里居住8600人。莫斯科政府適時制定《第三個城市總體規(guī)劃》，決定依靠城市內部資源整合，動態(tài)調整人口密度。莫斯科政府拆除市區(qū)的破舊房屋、廢舊倉庫和效益低下的企業(yè)。通過拆遷，降低城市人口的密度，使人口布局逐步趨向合理。

2000年以后，莫斯科在保護古城風貌、建造CBD的同時，對中心城區(qū)加快了改造，以解決長期人口密集而形成的“熱島效應”“環(huán)境污染”和“城市噪聲”。改造工作以拆除使用半個多世紀之久的“赫魯曉夫住房”為重點。在赫魯曉夫時期，莫斯科興建了大批工業(yè)化住房，以每年建造12.5萬平方米的速度建設五層樓作為民居。到20世紀80年代，質量較差的“赫氏住宅”引發(fā)莫斯科市民不滿?。當時政府就打算動手拆除這些建筑，但由于缺乏資金支持，計劃被擱置。2000年之后，為減輕中心城區(qū)的人口壓力與資源承載力，避免市中心區(qū)功能達到極限，2002年開始，中心城區(qū)實施大規(guī)模拆遷工作。根據(jù)拆遷計劃，莫斯科政府征詢居民意見安置拆遷戶，把拆遷居民安置到中心區(qū)的邊緣居住，使中心區(qū)人口向中心邊緣地帶疏散。莫斯科政府計劃到2020年完成對所有危舊房屋的拆除工作。2016年，莫斯科市政府實施新的拆遷改造計劃，第一階段拆遷總面積達2500萬平方米，涉及住戶160萬人。為順利實施計劃，不僅要新建多個住宅小區(qū)，還要配套建設綠地公園、交通和市政設施等，整個項目預計花費3.5萬億盧布。舊城改造和“赫氏住宅”的改造在一定程度上起到了推動人口向城外流動的作用，使中心區(qū)以及城區(qū)人口有所減少。

在拆遷改造的同時，莫斯科擬定將大環(huán)內部分人口遷至新城。莫斯科擴容的設想在2011年由時任俄羅斯總統(tǒng)梅德韋杰夫與莫斯科市長索比亞寧提出，同年7月份得到莫斯科市議會的批準，年底時莫斯科市與莫斯科州達成最終協(xié)議，計劃將該州16萬公頃的土地并入莫斯科市。根據(jù)此項規(guī)劃，莫斯科市政府計劃將莫斯科大環(huán)內現(xiàn)有的超過1200萬人口遷移部分至新區(qū)。按照莫斯科市和莫斯科州政府的設想，莫斯科市擴大后，新城區(qū)可為200萬莫斯科市民提供住房，并提供100多萬個專業(yè)技術就業(yè)崗位?。

六、首爾：“疏”“堵”結合，細化城市功能地帶，通過搬遷中心城區(qū)行政機構，引導人口梯度疏解

從20世紀50年代中后期至2000年前后的近50年間，首爾作為韓國第一大城市呈現(xiàn)急速發(fā)展的態(tài)勢，人口爆炸式增長，從1960年的244.5萬人猛增到峰值年1992年的1061.2萬人。首爾的面積僅占全國面積的0.6%，卻集中了全國近20%左右的人口，22%的經(jīng)濟總量和近40%的公共機構，引發(fā)各種大城市病問題?。

20世紀70年代初，首爾政府在周邊地區(qū)設置綠化地帶作為開發(fā)限制區(qū)，控制人口過度膨脹。1982年韓國政府制定《首都圈整備計劃法》，對首都圈的功能進行細化，劃定首都三個地帶：擁擠限制地帶，即未來發(fā)展以分散人口和工業(yè)為主的地帶，面積約占首都圈的18%；增長管理地帶，即除了大型的工廠外其他機構都可以在此建立、發(fā)展的地帶，也是為將來人口過度集中實施分散或者整治的地帶，面積約占首都圈的50%；自然保護地帶，發(fā)展受到嚴格限制，保護首都圈水源的區(qū)域，面積約占首都圈的32%?。首爾通過細化地帶功能，收緊用地審查、審批，限制城市建設無限膨脹，減少人口集聚，達到總量控制人口規(guī)模的目的。

此外，行政機構的搬遷也是首爾疏散人口的重要策略。行政機構搬遷早在1973年就已開始。大田屯山行政新城搬遷計劃是比較成功的一次，包括統(tǒng)計廳和政府記錄保管所等11個行政機構的4000多名公務員搬離都市圈。2003年，為緩解首爾人口壓力，韓國國會通過《新行政首都特別法》，決定將韓國行政首都從首爾遷往韓國中部地區(qū)。2004年8月，韓國政府宣布建立新行政首都“世宗特別自治市”，并于2007年開工建都；而韓國主要國家機關和立法機關在2012年至2020年陸續(xù)遷往新行政首都。到2030年將世宗市建成人口50萬的行政中心復合城市，屆時，世宗市將成為韓國平衡國土經(jīng)濟發(fā)展，承接新首都功能的自足發(fā)展、綠色、創(chuàng)新、和諧宜居的行政中心城市。首爾行政機構的搬遷，不僅可以帶動就業(yè)人口的遷移，也會通過功能疏解帶動中心城區(qū)人口向這些新城的遷移與聚集。據(jù)2017年12月首爾政府發(fā)布的《2016年度首爾統(tǒng)計年報》結果顯示，2015年首爾市人口共1020.4萬人，同比減少了9.3萬。首爾市人口自2010年（1057.5萬人）以來持續(xù)減少，6年間跌幅為3.5%，約37.1萬人。

七、國外大城市人口調控經(jīng)驗對我國特大城市人口治理的啟示

特大城市人口調控是一項系統(tǒng)、復雜的人口管理服務工作，本質上是為了優(yōu)化特大城市人口空間分布，實現(xiàn)特大城市健康發(fā)展?。從城市定位和發(fā)展規(guī)模來看，北京、上海等國內特大城市與東京、紐約和倫敦等國際大城市在人口發(fā)展方面有相似性。東京、紐約和倫敦等國際大城市人口調控的措施對國內城市具有一定的啟示借鑒意義。

首先，根據(jù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展的整體規(guī)劃需要，完善城市人口治理政策，引導人口規(guī)模合理發(fā)展。東京和倫敦都市圈在人口發(fā)展過程中堅持了始終如一的基本指導思想，在東京城市規(guī)劃和人口調控過程中，政府運用法律手段予以支持起到了重要作用。東京按照《東京都長期規(guī)劃——以21世紀為目標》《第二次東京都長期規(guī)劃》《第三次東京都長期規(guī)劃》等規(guī)劃方案，把東京市區(qū)的部分產(chǎn)業(yè)和政務功能分解出去，緩解中心區(qū)的人口壓力；同時，制定《首都建設法》《工業(yè)控制法》等相關法律法規(guī)，對一定規(guī)模以上的工業(yè)、大學、醫(yī)院等設施的新增項目進行控制。同樣，我國政府也應當綜合規(guī)劃，用法律和行政手段進行宏觀調控。各部門的規(guī)劃盡量做到“多規(guī)合一”，在人口治理方面要堅持規(guī)劃的剛性約束力和實施規(guī)劃的持續(xù)性。我國人口管理部門應建立有效的溝通機制，使政府相關部門盡早制定相關政策以應對人口波動帶來的影響。

其次，人口以行政調控為主轉為經(jīng)濟調控為主，形成以通過產(chǎn)業(yè)結構調整和市場之手來疏解人口的調控新格局。人口問題本質上是經(jīng)濟問題，人口調控戰(zhàn)略必須實施重大轉變，加強經(jīng)濟手段對流動人口的引導。城市在發(fā)展過程中，尤其是到工業(yè)化完成的中后期階段，大城市與周邊城市會形成物流、人流、資金流等網(wǎng)狀的功能匹配關系。市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，使經(jīng)濟措施調控人口發(fā)展成為社會發(fā)展的必然要求，應當逐步由過去以行政制約為主的直接控制向以利益導向為主的間接調控轉變?。比如，紐約各區(qū)生活成本呈階梯化特征，中心城區(qū)生活成本明顯高于其他區(qū)域，加速了制造業(yè)的不斷撤離，使低收入群體自發(fā)轉移到近郊等生活成本相對低廉的地區(qū)，而以金融業(yè)、傳媒業(yè)為首的第三產(chǎn)業(yè)人口則保留在中心城區(qū)，實現(xiàn)人口結構的空間合理分配。就具體措施而言，可以積極發(fā)揮市場價格機制的作用，引導現(xiàn)有城市人口向近郊區(qū)、遠郊區(qū)等衛(wèi)星城遷移。要勇于嘗試突破現(xiàn)有行政區(qū)劃的一些局限，舍得將部分優(yōu)質產(chǎn)業(yè)和資源疏解出去，通過市場之手的力量，拉動相關人口在城市周邊形成相應的城市功能區(qū)劃。通過有意識地改變城市總體及市內不同地方的生活與發(fā)展成本，逐步減少政府在水、電、氣、熱、交通、教育、文化、環(huán)保等方面的補貼，影響不同層次的人群在選擇例如北京、上海這樣超大規(guī)模城市作為居住與發(fā)展地的成本與收益預期，就可以在一定程度上達到限制城市人口增長、引導城市人口合理流動的目的。

再次，優(yōu)化人口空間分布，促進城鄉(xiāng)及區(qū)域協(xié)調發(fā)展，發(fā)展“職住平衡”的新型衛(wèi)星城。倫敦人口調控凸顯城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重要性。倫敦在城市化早期的時候，保護和發(fā)展農業(yè)，提高農民的收入水平，完善農民的各種保障制度，用城市化帶動農民生活的現(xiàn)代化，從而減少農民進入城市。倫敦在郊區(qū)發(fā)展過程中，注重城鄉(xiāng)的協(xié)同發(fā)展，一方面，加強郊區(qū)的基礎設施建設，通過城郊鐵路促進郊區(qū)的便捷式發(fā)展；另一方面，倫敦新城綠化程度高，空氣質量好，與中心區(qū)存在噪聲、污染的環(huán)境相比具有顯著優(yōu)勢，因而吸引外來人口，有力疏解倫敦中心城區(qū)人口，優(yōu)化人口空間布局。我國特大城市目前中心城區(qū)已經(jīng)飽和，建設與發(fā)展郊區(qū)城市成為治療“大城市病”的一劑良藥。要采取有效措施優(yōu)化人口的空間分布，并促進職住平衡。嚴格控制中心城區(qū)人口增長，推進新增人口向新城集聚，并積極在新城布局相應產(chǎn)業(yè)，包括向新城特別是重點新城疏解中心城部分功能及部分優(yōu)質公共服務資源。

第四，完善外來流動人口的調控和服務，走城市包容性發(fā)展道路。一方面，外來流動人口為我國城市經(jīng)濟發(fā)展和城市建設做出了巨大貢獻，因此，在對待外來流動人口時，要強化為外來流動人口服務的意識，始終堅持管理與服務并舉，以服務為先導，寓管理于服務之中。另一方面，根據(jù)城市發(fā)展要求和創(chuàng)新趨勢，制定合理政策，引導和鼓勵一定范圍和一定程度的人口流動。無論是紐約還是倫敦、巴黎，這些國外大城市，都具有較大的包容性，為流動人口提供較好的服務、完善的社保等措施。尤其是法國巴黎采用“登記+社保”的模式，實現(xiàn)對流動人口的有效管理。目前，我國正處于城市化快速發(fā)展時期，只有解決好流動人口在教育、醫(yī)療、戶籍等方面的基本公共服務均等化問題，超大城市才能在人口、資源與利益的不斷調整中達到一個平衡點。要努力創(chuàng)造公開、公平、公正、有序的發(fā)展環(huán)境，提高高效、優(yōu)質、便捷的全方位服務，使外來流動人口成為真正意義上的“新城市人”。要想實現(xiàn)城市人口與經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，必須加強對流動人口尤其是農民工的管理。

第五，健全跨區(qū)域合作機制，加快大城市的都市圈建設，大力提高周邊城市的人口吸納能力，達到區(qū)域內人口的相對平衡。英國政府為了應對倫敦人口過于集中帶來的交通擁堵、生態(tài)環(huán)境惡化、失業(yè)增加等問題，于19世紀70年代開始，采用城市群布局的方式在地域上組成一個相互關聯(lián)、相互依賴的倫敦—伯明翰—利物浦—曼徹斯特城市群。該都市圈以倫敦—利物浦為軸線，包括大倫敦地區(qū)、伯明翰、謝菲爾德、利物浦、曼徹斯特等大城市和眾多的小城鎮(zhèn)；這一地區(qū)是產(chǎn)業(yè)革命后英國主要的生產(chǎn)基地和經(jīng)濟核心區(qū)，總面積約4.5萬平方公里，人口3650萬。倫敦都市圈相對于單個城市來說，確實聚焦了城市的各種功能，擴大了城市的容納能力，人口在大區(qū)域內得到合理布局。同樣，在國家相關政策支持下，應當加快我國大城市的都市圈建設，優(yōu)化區(qū)域資源配置，加強京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護、城鄉(xiāng)建設、基礎設施布局等方面的協(xié)作配合，推動大區(qū)域規(guī)劃與議事協(xié)調機構的建設，形成各具特色、功能互補、布局合理的區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作體系，形成人口流入大城市的緩沖區(qū)。

最后，東京、紐約和倫敦等國際大城市人口調控的經(jīng)驗表明，要以發(fā)展的眼光看待城市的人口容量問題，把城市改造和政府機構搬遷作為動態(tài)治理人口密集的方法??？v觀世界各大都市人口的集中變遷過程，不難看出大城市人口聚集不僅僅是由于大都市的快速發(fā)展所致，還由于全國范圍內的區(qū)域發(fā)展不平衡所引致。那些經(jīng)濟、社會等資源豐富的區(qū)域吸引落后地區(qū)的人口聚集。莫斯科就是一個典型的隨著時代的發(fā)展，很好地處理人口治理的變動性和長遠性關系的城市。莫斯科政府根據(jù)人口變動的規(guī)律，適時制定城市總體規(guī)劃，決定依靠城市內部資源整合，動態(tài)調整人口密度。所以，北京、上海等國內大城市在尋找解決人口問題的對策時，還應該站在促進區(qū)域平衡發(fā)展的高度，解決中心城區(qū)與都市圈其他城市之間區(qū)域發(fā)展不平衡問題，滿足都市圈內大部分居民日益增長的物質文化需求，改變需求不匹配狀況，提高副中心等城市的發(fā)展水平，增加其對人口的吸引力。

注釋：

①2017年,北京市常住人口出現(xiàn)了17年來的首次負增長,共減少2.2萬人;上海市2017年末常住人口繼續(xù)負增長,總人口2418.33萬人,比上年末減少1.37萬人。

②陳佳鵬,黃匡時.特大城市的人口調控:東京經(jīng)驗及其啟發(fā).中國人口·資源與環(huán)境,2014(8).

③李彤,楊雙.東京都市圈人口調控的經(jīng)驗及對北京的啟示.商,2016(26).

④李冬梅.日本擬調控大學新建以應對東京人口增長.世界教育信息,2017(8).

⑤王桂新,王麗.國外大城市人口發(fā)展特征及其對上海市的啟示.中國人口科學,2005年增刊.

⑥謝鵬.倫敦新城規(guī)劃建設的經(jīng)驗教訓和對北京的啟示.經(jīng)濟地理,2010(1).

⑦張詩雨.發(fā)達國家城市人口治理經(jīng)驗.中國發(fā)展觀察,2016(2).

⑧數(shù)據(jù)來源：根據(jù)美國人口調查局，中國指數(shù)研究院整理而成。

⑨Duranton G. Urban Evolutions: The Fast, the Slow, and the Still. American Economic Review, 2007,97(1):197-221.

⑩尹德挺.人口有序管理的國際經(jīng)驗與中國實踐——基于流動人口服務管理的視角.人口與經(jīng)濟,2012(2).

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