鄒廣彥

一、土地儲備機制不完善

1.“報銷制度”對成本約束力有限?，F(xiàn)階段，天津市土地整理儲備成本核算仍然采取的是一種“報銷制度”，即在土地整理工作過程中所投入的整理資金由土地儲備機構自籌，待完成全部土地整理工作后，土地儲備機構將所投入的土地整理成本向國土部門申報審查，待地塊實施出讓后，該部分資金作為土地出讓金的一部分，由財政部門實施返還。這樣的核算機制對土地儲備機構和各區(qū)政府的約束力不強，不利于調(diào)動土地儲備機構控制成本的積極性。

2.補償標準缺乏統(tǒng)一指導，管理上存在缺失。在土地整理成本中，比重最大的是補償費用，根據(jù)《天津市土地整理儲備管理辦法》，土地儲備機構應委托有資質(zhì)的房地產(chǎn)評估機構，按照土地用途、地上建筑物狀況、土地現(xiàn)狀利用條件等進行土地和房地產(chǎn)價格評估，根據(jù)評估結(jié)果，土地儲備機構與被整理土地使用權人協(xié)商確定補償標準。補償價格的高低一方面以評估值作為參考，但更多的是取決于土地儲備機構的談判能力和土地市場的供求關系，政府缺乏統(tǒng)一指導。此外，全市土地儲備機構數(shù)量也在不斷擴充，數(shù)量最多的時期，僅承擔實際土地整理項目的機構就多達30余家，各個土地儲備機構為實現(xiàn)各自經(jīng)營目標，不免形成競爭，一個土地收購補償案例能夠帶動一個區(qū)域補償標準的提高，進而逐步影響全市的補償標準。受以上因素影響，天津市自2003年大規(guī)模開展土地整理工作以來，全市土地補償均價由20萬元/畝逐漸提高至500萬元/畝，增長比例達25倍，目前個別優(yōu)質(zhì)地段的補償標準已突破1000萬元/畝，不斷提高的補償費用，擠壓了土地出讓收入帶來的政府收益。土地整理工作本是一項土地市場和資源的調(diào)控手段，而政府在最重要的補償標準的管理上存在缺失。

3.資金渠道單一、總量不足。在過去的十余年中，土地整理工作的資金來源主要是向銀行等金融機構獲取貸款，融資渠道單一。2016年初，由財政部等四部委聯(lián)合印發(fā)的《關于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜[2016]4號）中規(guī)定，自2016年1月1日起各地土地儲備機構不得再向銀行業(yè)金融機構舉借土地儲備貸款。按照該文件規(guī)定，天津市也從當年開始發(fā)行土地儲備專項債券，但總量上無法滿足土地整理工作的實際需求。

二、土地儲備機構內(nèi)部存在的問題

1.忽視成本預算管理。根據(jù)《財政部國土資源部關于印發(fā)＜土地儲備資金財務管理辦法＞的通知》的有關規(guī)定，“土地儲備機構應當于每年第三季度參照本年土地儲備計劃，按宗地或項目編制下一年度土地儲備資金收支項目預算草案，經(jīng)主管部門審核后，報同級財政部門審定?！蓖恋貎錂C構將土地儲備資金收支項目預算簡單的理解為向市財政局申請土地整理資金的渠道，甚至在個別項目上提出“簡化手續(xù)”的申請，要求不進行成本預算審核，待完成土地整理工作后直接進行決算審核。這都體現(xiàn)了土地儲備機構對成本預算的認識不足，而且往往這些土地儲備機構在取得上述土地儲備資金后，也不會按照上報的成本預算和資金計劃安排進行支出，成本決算與預算差距較大，成本預算沒有起到真正的控制作用。

2.融資成本高、使用效率低。財務費用在土地整理成本總額中的比重僅次于補償費用，根據(jù)對數(shù)十個土地整理項目成本數(shù)據(jù)情況的統(tǒng)計分析，合理的財務費用比重應控制在10%以內(nèi)，但目前已有多個地塊財務費用比重甚至達到了40%，造成財務成本增加的原因主要有兩方面：首先，融資成本高。土地儲備機構多為區(qū)政府或國土房管部門下屬事業(yè)單位，沒有可抵押的資產(chǎn)，并且無法滿足銀行提出的資本金配比要求，土地儲備機構在銀行面前議價能力有限，最終只能被動接受銀行提出的貸款利率。目前部分土地儲備機構向商業(yè)銀行、信托公司等金融機構甚至向某些合作企業(yè)取得高利率貸款融資，其貸款利率水平超過人民銀行同期貸款基準利率30%至100%；其次，使用效率低。土地儲備機構對整理進度和資金使用沒有形成合理安排，盲目申請貸款，融資進度與整理進度不匹配，造成資金閑置，增加財務費用。

三、成本管控建議

1.精簡土地儲備機構，穩(wěn)定補償標準。將整理范圍重疊的土地儲備機構進行整合，原則上各行政區(qū)內(nèi)只保留一家土地儲備機構，有助于維持一定區(qū)域范圍內(nèi)補償價格平穩(wěn)。對于不符合規(guī)定要求的城投類土地儲備機構直接取消其整理資質(zhì)，不再批復土地整理項目實施計劃。對于其尚未完成的土地整理項目，由國土部門組織開展已投入成本的核算工作，對項目進行統(tǒng)籌安排，盡量全部平移至土地儲備機構名錄內(nèi)的單位，對于部分無法平移的項目，要明確具體完成時限、確定成本總額，國土部門加強監(jiān)督完成土地整理，盡快實施供地。

2.加強政府對補償價格的統(tǒng)一指導，研究出臺補償價格定價機制。改變過去完全依靠評估結(jié)果進行協(xié)商的方式，由政府按照區(qū)域位置、用地性質(zhì)等條件設定補償基準價格，同時，考慮失地人的實際困難等因素，設定調(diào)整系數(shù)，土地儲備機構統(tǒng)一按照該定價模型與被補償人協(xié)商補償金額。遇特殊項目，補償標準超出上述定價范圍的，報市政府批準后，方可實施。以此方法來降低土地儲備機構的自主定價權利，發(fā)揮政府對土地價格的調(diào)控職能。

3.加大力度降低財務成本。首先，土地儲備機構積極配合財政部門，盡快將土地整理儲備存量貸款替換為地方政府土儲專項債券資金，降低利率水平；其次，合理確定信貸規(guī)模，做好資金使用安排。各土地儲備機構結(jié)合土地收儲安排，對不同階段的資金投入進行科學的測算，結(jié)合地塊收儲進度有計劃的取得融資并合理安排支出，提高資金流動性，避免形成資金閑置或長期占壓。最后，國土房管部門、財政部門應簡化現(xiàn)有審批手續(xù)，加快返還土地整理成本，縮短資金占用時間，減少財務費用。

4.強化土地儲備機構預算管理。一是，提高土地儲備機構對預算的重視程度，加強預算管理。在項目實施前進行詳細調(diào)查、摸清情況，充分結(jié)合政策導向和城市總體利用規(guī)劃，提高預算編制質(zhì)量；取得立項批復后，制定詳細的工作計劃，將批復的項目總預算進行分解，明確各階段工作目標及各部門工作職責；土地整理過程中，加強對預算執(zhí)行情況的監(jiān)督、考核和分析工作，并根據(jù)實際情況及時調(diào)整下一階段工作和資金安排，通過全面預算管理提高成本管控質(zhì)量。二是，管理部門加強過程監(jiān)管。國土部門、財政部門定期委派具有良好聲譽、執(zhí)業(yè)質(zhì)量高的中介機構對項目進行審計，及時發(fā)現(xiàn)問題，做好監(jiān)督和指導。

5.探索土地整理工作新模式。由“報銷制”改為“包干制”，以此激勵區(qū)政府成本節(jié)約動力，即在前期科學測算的基礎上，確定項目成本總額，由區(qū)政府及區(qū)屬土地儲備機構自主實施土地整理工作，費用包干，出讓前市級有關部門不再對成本進行決算審核，如項目超支，市級財政不予彌補；如有結(jié)余，作為土地收益基金，由區(qū)財政自主支配。