陶慧芬 江傳曾 唐利娟

隨著20世紀醫(yī)學技術的興起和發(fā)展，殘疾被定義為個人的“生理或精神缺陷”，需要通過醫(yī)學治療和康復措施予以矯治。由于兩次世界大戰(zhàn)造成大量人員傷殘，西方發(fā)達國家和地區(qū)的殘疾康復服務體系得以迅速建立和發(fā)展，當時服務對象仍主要限于傷殘軍人和產業(yè)事故工人。福利制度確立后，作為公民基本權利，所有殘疾人均可以接受康復服務。目前，不論在發(fā)達國家還是在發(fā)展中國家，康復均是殘疾人工作基本內容。

改革開放尤其是中國殘聯(lián)成立以來，經過30多年的發(fā)展，我國殘疾人康復事業(yè)走過了從無到有、從小到大、從點到面的發(fā)展歷程，已初步形成了中國特色的殘疾人康復道路。黨的十九大提出：發(fā)展殘疾人事業(yè)，加強殘疾康復服務，對新時代殘疾康復事業(yè)提出了更高要求。分析研究中國特色殘疾人康復事業(yè)發(fā)展道路，對于做好新時代殘疾人康復工作具有重要意義。在此背景下，有必要對我國殘疾人康復事業(yè)的發(fā)展歷程、制度特征及其面臨的挑戰(zhàn)與機遇做一梳理，并提出未來發(fā)展的重點方向。

1.中國特色殘疾人康復事業(yè)發(fā)展道路回顧

殘疾人康復可以說是新時期中國殘疾人事業(yè)的敲門磚，正如鄧樸方所言，“所謂做殘疾人工作，開始也沒想到，就是想建個康復中心，讓中國人能有一個康復的機會”[1]?？傮w來看，中國殘疾人康復事業(yè)道路走過了從項目推動到制度建設、從注重康復到康復與殘疾預防并重的歷程。

1.1 從項目推動到制度建設

從康復事業(yè)發(fā)展歷程來看，一方面根據我國經濟發(fā)展和醫(yī)療服務資源實際，以項目推動為抓手不斷發(fā)展，同時針對項目推動的不確定和自由裁量性，不斷完善制度化建設，使得康復服務逐步上升為殘疾人的一項基本權利。

1.1.1 項目推動：從單項康復到全面康復。中國殘疾人康復工作起步于20世紀80年代。1986年，中國殘疾人康復協(xié)會成立，國際上新的康復理念和康復技術開始進入中國。1987年國務院組織開展第一次全國殘疾人狀況抽樣調查，數據表明中國有5164萬殘疾人，大多數殘疾人沒有得到必要的康復醫(yī)療。1988年，殘疾人事業(yè)“五年工作綱要”（1988—1992年）確定白內障復明手術、兒麻矯治手術和聾兒聽力語言訓練作為三項搶救性康復工程在全國推動，這是我國針對殘疾人的第一個專項康復項目，并由中央財政給予支持。同時康復的基礎性工作起步，社區(qū)康復逐步展開。此后，每個5年規(guī)劃都根據殘疾人的康復需求增加康復項目，陸續(xù)實施了殘疾兒童搶救性康復、貧困殘疾人輔助器具適配、防盲治盲、防聾治聾等重點康復項目，形成了如“白內障復明”“啟聰行動”“社區(qū)培育”“七彩夢”等具有廣泛社會效益的康復項目“品牌”。 “十三五”規(guī)劃（2016年—2020年）開始提出實施精準康復，為殘疾人提供基本康復服務。經過實施7個“五年規(guī)劃”（歷次規(guī)劃殘疾人康復項目及實施效果見表1），康復服務對象逐漸覆蓋所有殘疾類別全生命周期的殘疾人，殘疾人康復服務覆蓋率達到65%，4000多萬殘疾人通過實施康復項目受益。

表1 歷次殘疾人事業(yè)5年規(guī)劃殘疾人康復項目及實施效果

續(xù)表

總體而言，我國殘疾康復工作起步晚、起點低、基礎薄弱。在起始階段，“貫徹從實際出發(fā)，面向殘疾人，注重實效，奠定基礎，穩(wěn)步提高的原則?！眻猿謫栴}導向，著眼于“緊迫性”，許多工作帶有搶救的性質。在發(fā)展過程中，從“應急”入手，如肢體殘疾康復，從搶救性的兒麻矯治手術入手，發(fā)展到建立假肢裝配點，推廣普及型假肢，開展社區(qū)、家庭康復訓練。通過項目帶動建設和拓展，從三項康復到全殘疾類別康復，從搶救性兒童康復到全生命周期康復，形成了多元化、多層次的康復服務模式。

1.1.2 制度建設：從臨時救濟型項目推動到制度建設?！皺嗬钡淖詈渺柟淌抢嬷贫然?。項目是推動工作的重要手段，但有很強的時效性、對象的局限性和不可持續(xù)性，制度保障才是根本性、普遍性、長久性的保障。適時總結殘疾人康復工作經驗，把經驗轉化為制度，從而保障殘疾人康復事業(yè)可持續(xù)發(fā)展，使康復服務惠及全體殘疾人。經過近30年的殘疾人康復工作實踐，從單純實施康復項目，康復服務僅能覆蓋部分殘疾人，到逐步著力推動保障殘疾人健康與康復權益的制度建設，目前已基本建立覆蓋殘疾人康復的法律政策制度體系。

（1）將殘疾人康復納入法制化的軌道，以政策保障康復工作的落實。我國1990年制定的《殘疾人保障法》用專章對殘疾人康復做出了規(guī)定，明確“國家和社會采取康復措施，幫助殘疾人恢復或者補償功能，增強其參與社會生活的能力?！?008年修訂的《殘疾人保障法》也明確“國家保障殘疾人享有康復服務的權利。各級人民政府和有關部門應當采取措施，為殘疾人康復創(chuàng)造條件，建立和完善殘疾人康復服務體系，并分階段實施重點康復項目，幫助殘疾人恢復或者補償功能，增強其參與社會生活的能力”?！稓埣踩吮Ｕ戏ā返念C布實施，將殘疾人康復納入了法制化的軌道。

殘疾人康復也納入了其他專門法律。2012年10月頒布的《中華人民共和國精神衛(wèi)生法》充分吸收了殘疾人精神康復工作的實踐經驗，將精神殘疾人康復納入了精神衛(wèi)生事業(yè)總體規(guī)劃，從而確保精神殘疾人康復工作具有法律依據。

（2）政策推動。隨著康復工作的開展，康復政策陸續(xù)制定，保障了康復工作的落實。《中共中央 國務院關于促進殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》對加強殘疾人醫(yī)療康復和殘疾預防工作提出明確要求：“保障殘疾人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務。健全殘疾人康復服務保障措施。建立健全殘疾預防體系?！?，為殘疾人康復事業(yè)發(fā)展明確了制度框架。

為適應殘疾人更高水平的康復需求，國家出臺了一系列重要政策文件。2016年10月國務院印發(fā)《關于加快發(fā)展康復輔助器具產業(yè)的若干意見》，首次以國家層面謀篇布局康復輔助器具產業(yè)，對今后一個時期我國康復輔助器具產業(yè)的發(fā)展作出全面部署。2017年1月，國務院常務會議通過《殘疾預防和殘疾人康復工作條例》，這是我國關于殘疾預防和殘疾人康復工作的第一部綜合性法規(guī)，首次以法規(guī)形式規(guī)定了殘疾預防和殘疾人康復工作的基本原則、方針和主要舉措，確立了政府主導、部門協(xié)作、社會參與的工作機制，明確了政府的職責和具體幫扶措施，特別突出了對重度殘疾人、貧困殘疾人和殘疾兒童的重點保障，是指導殘疾預防和殘疾人康復工作最權威、最全面的一部法規(guī)文件。該條例為做好殘疾預防和殘疾人康復工作提供了堅實的制度保障。

（3）納入到國家社會保障和基本公共服務體系之中。

一是建立重度殘疾人護理補貼制度。2015年國務院出臺《關于全面建立困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度的意見》（國發(fā)〔2015〕52號），其中重度殘疾人護理補貼主要補助殘疾人因殘疾產生的額外長期照護支出，對象為殘疾等級被評定為一級、二級且需要長期照護的重度殘疾人，有條件的地方可擴大到非重度智力、精神殘疾人或其他殘疾人，逐步推動形成面向所有需要長期照護殘疾人的護理補貼制度。這是第一個重度殘疾人護理的福利制度，殘疾人福利不再與貧困掛鉤，是制度上的重大突破。

二是康復項目納入基本醫(yī)療保障支付范圍。2016年人社部、中國殘聯(lián)等部門聯(lián)合印發(fā)《關于新增部分醫(yī)療康復項目納入基本醫(yī)療保障支付范圍的通知》(人社部發(fā)〔2016〕23號），要求各地將“康復綜合評定”等20項康復項目納入醫(yī)保支付范圍，并且各地原已納入支付范圍的醫(yī)療康復項目應繼續(xù)保留。20個項目兼顧了各類康復領域、殘疾類型和康復人群。該項制度將殘疾人康復醫(yī)療納入基本醫(yī)療保障范圍，從制度上保障了殘疾人的康復費用，大大減輕了殘疾人康復醫(yī)療的壓力，使殘疾人康復醫(yī)療更可持續(xù)。北京、上海、深圳、寧波等部分地區(qū)建立貧困殘疾人康復輔助器具補貼制度。另外，一些地區(qū)將部分康復輔助器具納入基本醫(yī)療保險報銷范圍。

三是建立殘疾兒童康復救助制度。2018年5月，國務院常務會議通過《關于建立殘疾兒童康復救助制度的意見》，《意見》按照“兜底線、織密網、建機制”的要求，為殘疾兒童接受基本康復服務提供制度性保障，提出了有針對性的政策措施。這一制度主要針對我國殘疾兒童康復服務保障制度空白，將現(xiàn)有社會保障制度覆蓋不到的服務內容作為主要救助內容，并強調與基本醫(yī)療保障、臨時救助等制度進行有效銜接。

縱觀殘疾人康復事業(yè)制度建設的過程，我們發(fā)現(xiàn)，在這一過程中，既注重項目推動實事落實，又注重適時把工作實踐轉化為制度，呈現(xiàn)了從臨時性康復到制度性康復的特征，中央與省級層面同時實施。以殘疾兒童救助制度為例，在中央層面，2009 — 2011年中央財政安排專項補助資金，實施“貧困殘疾兒童搶救性康復項目”，為視力殘疾兒童、聽力言語殘疾兒童、肢體殘疾兒童、智力殘疾兒童、孤獨癥兒童提供康復訓練或輔助器具補貼。在“十二五”期間，國家實施了“殘疾兒童康復救助七彩夢行動計劃項目”，繼續(xù)為上述兒童提供康復訓練補貼。2018年5月，國務院常務會議決定建立殘疾兒童康復救助制度，對符合條件的0 — 6歲聽力、視力、言語、肢體、智力等殘疾兒童和孤獨癥兒童，包括經濟困難家庭、福利機構收養(yǎng)的殘疾兒童和殘疾孤兒等，提供手術、輔助器具配置和康復訓練等救助，救助經費納入縣級以上地方政府預算，中央財政給予適當補助，到2020年實現(xiàn)殘疾兒童應救盡救。在省級層面，以湖北省為例，2010 — 2016年湖北省持續(xù)實施0 — 6歲貧困殘疾兒童搶救性康復救助工程，一直被納入湖北省政府十件實事、省政府民生工程。2017年，湖北省實施的“0 — 6歲工程”由過去的定額定量救助轉變?yōu)槎档妆Ｕ希瑢τ锌祻托枨蟮奈孱悾ū奖虬Y、智障、腦癱、聽力障礙、孤獨癥）0 — 6歲殘疾兒童應救盡救，從而進入這一救助的制度性保障發(fā)展階段。

1.2 從康復為主到康復與預防并重

殘疾可由多種因素引發(fā)，如遺傳疾病、慢性非傳染性疾病、傷害等。殘疾可能發(fā)生在生命歷程中的任何階段，包括胚胎、出生、嬰兒、童年到成年或老年階段。康復是殘疾預防的重要組成部分，殘疾預防可分為三個層級：初級預防即最大限度降低殘損發(fā)生率；二級預防，即防止殘損轉化為殘疾；三級預防即通過包括醫(yī)療、教育和社會干預等廣泛的康復措施，降低對日常生活的負面影響。

我國在大力推進醫(yī)學康復的同時，也同時開展殘疾預防，從關注搶救性康復，到康復預防并重。1988年制定的《中國殘疾人事業(yè)五年工作綱要》就提出“積極開展預防殘疾工作，提高我國人口質量”，此后的歷次殘疾人事業(yè)發(fā)展規(guī)劃都將預防殘疾納入其中。2008年《中共中央 國務院關于促進殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》提出“加強殘疾人醫(yī)療康復和殘疾預防工作”，把殘疾預防和醫(yī)療康復放在同等的位置，并將“建立健全殘疾預防體系”單列一條，為加強殘疾預防工作提供了方針。在實踐層面積極推進殘疾預防工作，開展了特需人群補碘、智力殘疾預防、精神病防治等殘疾預防項目，取得了一定成效。中國殘聯(lián)聯(lián)合國家衛(wèi)計委、人社部、環(huán)保部等部門和有關科研機構，研究制定國家殘疾預防行動計劃，即《國家殘疾預防行動計劃（2016 — 2020年）》，于2016年由國務院辦公廳印發(fā)，是我國殘疾預防領域的首個國家級政策文件，對加強殘疾預防，有效減少、控制殘疾的發(fā)生、發(fā)展做出了部署，殘疾預防真正成為國家戰(zhàn)略。行動計劃從有效控制出生缺陷和發(fā)育障礙致殘、疾病致殘、減少傷害致殘等方面制定了行動方案。行動計劃還明確了各有關部門的職責，強化了行動計劃的執(zhí)行性。

在理念上推動全社會建立殘疾預防意識。1996年，國家衛(wèi)生部、國家教育部、團中央、中國殘聯(lián)等12個部委聯(lián)合確定每年6月6日為“全國愛眼日”；1999年，衛(wèi)生部、教育部、民政部等10部委局共同確定每年的3月3日為“全國愛耳日”；2017年6月，國務院正式批準將每年8月25日設立為“殘疾預防日”；此外還有“精神衛(wèi)生日”“自閉癥日”等。通過這些節(jié)日，開展群眾性宣傳教育活動，逐步增強全社會“預防殘疾，增進健康”觀念，預防和減少殘疾的發(fā)生。

1.3 從粗放型康復到精準型康復

在殘疾人康復事業(yè)開創(chuàng)時期，我國正處于從溫飽向小康過渡的時期。人口多、底子薄，國家的主要任務是發(fā)展生產力，康復力量薄弱，只能通過集中資金和力量滿足殘疾人具有“雪中送炭”性質的康復需求，因此康復工作堅持經濟易行并且效果較好的原則，重點集中在受益面廣且具有緊迫性的搶救性康復（如“三項康復”“0 —6歲殘疾兒童搶救性康復”）。有些項目便于大規(guī)模組織病源集中救治，如白內障、兒麻救治，有些項目可以在社區(qū)開展就近就便，形成簡單易行的社區(qū)康復模式。殘疾人輔助器具配置工作也經歷了從購買簡單型、基本型和普遍發(fā)放到適配服務的過程?！鞍宋濉逼陂g所開展的低視力助視器，“九五”、“十五”實施殘疾人用品用具供應服務，“十一五”時期開展殘疾人輔助器具供應服務，其特點是提供基本型輔具。在適配服務難以提供的情況下，通過發(fā)放簡單和通用型輔助器具，大大提高了殘疾人的生活質量。“十二五”時期提出適配的理念，輔具配備向個性化發(fā)展，滿足更多殘疾人的生活需要，提高了舒適性和生活質量。

從新世紀開始，我國進入全面建設小康社會時期，隨著廣大人民群眾生活水平的提高和科學技術的進步，殘疾人對康復的需求與日俱增。《中國殘疾人事業(yè)“十五”計劃綱要》（2001年—2005年）提出到2015年基本實現(xiàn)“人人享有康復服務”的目標，對康復的質量效益提出更高要求。新時代中國特色社會主義階段以來，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，提出了精準康復服務的理念。精準康復意味著精準評估、個性化服務、精細化管理，康復服務從粗放型向個性化轉變。

1.4 機構建設和社區(qū)康復并重

1.4.1 機構建設從無到有，漸成體系。我國康復機構建設起步較晚，走過了一條從無到有的路，形成公辦、民辦、公辦民營、民辦公助等多種形式并存的格局。形成了以省級康復機構為資源指導中心、市州級康復機構為骨干、縣級康復機構為基礎、社區(qū)（村）康復站為窗口的四級殘疾人康復服務體系,不斷擴大殘疾人享有康復服務的覆蓋面,滿足殘疾人的不同康復需求。在這一過程中，中國殘聯(lián)根據國家相關政策法規(guī)，制定了《殘疾人康復機構建設標準》（建標165 —2013）和《殘聯(lián)系統(tǒng)康復機構建設規(guī)范（試行）》等文件，用以規(guī)范殘聯(lián)系統(tǒng)康復機構的建設與管理，促進康復機構健康發(fā)展。

在抓機構建設的同時，注重康復人才培養(yǎng)。中國殘聯(lián)出臺了《全國殘聯(lián)系統(tǒng)康復人才培養(yǎng)規(guī)劃（2005—2015年）》《中國殘疾人事業(yè)中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2011 — 2020年）》，對殘疾人康復人才工作進行了總體規(guī)劃，為今后一段時期的康復人才建設工作確立了目標?！笆濉逼陂g，開展殘聯(lián)系統(tǒng)康復專業(yè)人才實名制培訓，建立康復人才實名制數據庫，對從業(yè)人員實行輪訓制。經過不同階段有重點有步驟的發(fā)展，殘疾人康復人才工作從最初的工作培訓，到現(xiàn)在分專業(yè)、分層級，既有基層工作人員（社區(qū)康復協(xié)調員）輪訓，又有學科帶頭人的培養(yǎng)。人才培育工作越來越得到重視，越來越專業(yè)化。

1.4.2 社區(qū)康復穩(wěn)步推進。社區(qū)康復（簡稱CBR），由世界衛(wèi)生組織在1976 年提出，主要是利用本社區(qū)的資源，因地制宜地開展社區(qū)和家庭的康復，這是一種新的、有效的、經濟的康復途徑。2004年，世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國教科文組織、國際勞工組織把社區(qū)康復定義為受傷病人及殘疾人康復、機會均等、減少貧困和融入社會的一種社區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略。我國從康復需求的多樣性出發(fā)，1986年開始引入社區(qū)康復，以社區(qū)為基礎，家庭為依托，為有需求的殘疾人普遍建立康復服務檔案，提供康復評估、訓練、心理疏導、護理、生活照料、輔具適配、咨詢、指導和轉介服務。我國社區(qū)康復發(fā)展經歷了3個階段：試點階段、全面推廣階段和融入社區(qū)衛(wèi)生服務階段。20世紀80年代后期開始在吉林、內蒙古、山東和廣東開展試點，建立了62個縣級社區(qū)康復示范項目；1996—2005年為全面推廣階段，在中國殘聯(lián)的技術指導和管理下，縣、區(qū)普遍建立康復服務指導站，社區(qū)康復站、家長學校大量建立；從2006年“十一五”發(fā)展綱要起，進入第三階段，將殘疾人康復服務納入社區(qū)建設和基層衛(wèi)生服務，社區(qū)康復進入社區(qū)工作融合發(fā)展階段。“十三五”時期，將社區(qū)康復納入基本公共服務目錄清單，殘疾人康復覆蓋率迅速提高至65%，社區(qū)康復發(fā)揮了重要作用。

2.中國殘疾人康復事業(yè)發(fā)展的挑戰(zhàn)與機遇

2.1 挑戰(zhàn)：新舊矛盾并存

2.1.1 康復服務資源不足，康復服務質量不高。2017年全國殘疾人基本服務狀況和需求動態(tài)更新調查數據顯示，殘疾人康復服務覆蓋率只有65%，殘疾人家庭醫(yī)生簽約率為20.1%。依然存在“殘疾人康復需求加大與康復服務能力不足的矛盾，殘疾人規(guī)模增大與康復資源匱乏的矛盾”[2]。殘疾人服務專業(yè)化、類別化、個性化服務水平不高。以輔助器具服務為例，針對貧困殘疾人基本輔助器具服務以免費配發(fā)為主，輔助器具個性化適配服務比例相當低。康復機構服務能力不足，長期以來，基層康復機構的康復服務人員主要通過短期培訓上崗，缺乏具有綜合技能的專門人才，60%的縣級醫(yī)院和縣級康復機構不具備早期康復服務能力，主要問題也與缺乏專業(yè)技術人才有關。

2.1.2 康復服務在政策整合、機構空間布局、人才培養(yǎng)等方面問題依然存在。康復服務政策在資源整合方面不夠，特別是在基層，衛(wèi)生、民政、殘聯(lián)資源缺乏有效整合、綜合利用?？祻蜋C構的空間布局也缺乏科學的規(guī)劃，中西部地區(qū)康復機構缺乏，而在東部市、區(qū)同城重復建設機構的現(xiàn)象非常普遍?？祻腿瞬艠O其短缺，主要表現(xiàn)在缺乏人才系統(tǒng)培養(yǎng)體系，包括高端人才、領軍人物、學科帶頭人、新領域（輔具、預防、社區(qū)、職業(yè)康復）復合型人才。同時，基礎性人才和基層專業(yè)技術人員更是極度匱乏，由于工作條件、技術職稱等問題，現(xiàn)有的人才隊伍也流動性大?！霸趯?43個縣的縣級殘疾人服務設施運營管理方面的主要制約因素調查中，反映最普遍的是“缺乏專業(yè)人才，隊伍不穩(wěn)定。”[3]以社區(qū)衛(wèi)生服務中心為例，康復本來是其“六位一體”功能之一，但是由于缺少能夠開展康復訓練和服務的全科醫(yī)生，再加上基層公共衛(wèi)生服務體系中并沒有明確社區(qū)康復的具體服務目錄，導致只有極少數社區(qū)衛(wèi)生服務中心真正能夠發(fā)揮功能，開展康復訓練和服務。

2.1.3 人口老齡化導致康復需求大幅增長。老齡化與殘疾密切關聯(lián)，老齡化意味著加大殘疾風險。根據第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調查，2015年我國低齡老年人口（60～69歲）占56.1%，中齡老年人口（70～79歲）占30.0%，高齡老年人口（80歲及以上）占13.9%。老年人健康狀況不容樂觀，失能、半失能老年人口數量較大，全國失能、半失能老年人大致有4063萬人，占老年人口的18.3%。失能老年人口數量龐大，無疑是對我國殘疾人康復提出的巨大挑戰(zhàn)。人口快速老齡化對殘疾人康復服務有迫切的需要。

2.2 機遇：殘疾人康復被納入健康中國戰(zhàn)略和國家基本公共服務

國家的政治意愿決定政策設置的導向，也決定一個國家將有限的資源投放于何處。十八大以來，黨和國家對殘疾人康復事業(yè)做出了重大部署和制度安排。

2.2.1 殘疾人康復被納入“健康中國”國家戰(zhàn)略。2016年8月，習近平總書記在全國衛(wèi)生與健康大會講話中強調：“健康是促進人的全面發(fā)展的必然要求，是經濟社會發(fā)展的基礎條件，是民族昌盛和國家富強的重要標志，也是廣大人民群眾的共同追求。要重視重點人群健康，努力實現(xiàn)殘疾人‘人人享有康復服務’的目標?！盵4]2016年中共中央、國務院所印發(fā)的《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》中對維護殘疾人健康專設一節(jié)，提出“將殘疾人康復納入基本公共服務，實施精準康復，為城鄉(xiāng)貧困殘疾人、重度殘疾人提供基本康復服務。完善醫(yī)療機構無障礙設施，改善殘疾人醫(yī)療服務。進一步完善康復服務體系，加強殘疾人康復和托養(yǎng)設施建設，建立醫(yī)療機構與殘疾人專業(yè)康復機構雙向轉診機制，推動基層醫(yī)療衛(wèi)生機構優(yōu)先為殘疾人提供基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生和健康管理等簽約服務。制定實施國家殘疾預防行動計劃，增強全社會殘疾預防意識，開展全人群、全生命周期殘疾預防，有效控制殘疾的發(fā)生和發(fā)展。”從國家治理的層面，對殘疾人康復的認識達到一個新高度，殘疾人康復的制度框架更加系統(tǒng)完備。

2.2.2 政策頂層設計和制度安排提供更多保障。黨的十九大報告提出“發(fā)展殘疾人事業(yè)、加強殘疾康復服務”[5]。這是黨的最高決策第一次明確強調“加強殘疾康復服務”，為新時代殘疾人康復事業(yè)明確了方向和行動指南。在政策頂層設計和制度安排上：《“十三五”加快殘疾人小康進程規(guī)劃綱要》對殘疾人康復工作做出全面的部署；國務院頒布實施《殘疾預防和殘疾人康復條例》，進一步鞏固殘疾預防與康復工作的法律地位；《國家殘疾預防行動計劃》《關于加快發(fā)展康復輔助器具產業(yè)的若干意見》等國務院文件促進康復服務的發(fā)展；相關部門制定政策將醫(yī)療康復項目納入基本醫(yī)療保險支付范圍，進一步加強重度殘疾人醫(yī)療服務及保障等。更為重要的是，殘疾預防和康復已被列入國家基本公共服務目錄，如國務院《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》明確提出殘疾人基本康復服務覆蓋率達80%以上的要求。在扶貧方面，《貧困殘疾人脫貧攻堅行動計劃》將滿足殘疾人基本康復服務需求，作為精準扶貧、精準脫貧的核心舉措和任務。在醫(yī)療改革方面，殘疾人作為重點人群，被全面納入《“十三五”衛(wèi)生與健康規(guī)劃》《“十三五”醫(yī)改規(guī)劃》《關于推進家庭醫(yī)生簽約服務的指導意見》《關于實施健康扶貧工程的指導意見》。這些頂層設計和制度安排均為殘疾人康復發(fā)展提供了更為穩(wěn)定的資源保障，成為發(fā)展殘疾人康復的難得機遇。

3.殘疾人康復事業(yè)發(fā)展的重點方向

綜合我國殘疾人康復事業(yè)發(fā)展的基本現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與機遇，未來可從以下幾個重點方面入手，進一步促進殘疾人康復事業(yè)的發(fā)展。

3.1 精準康復服務

精準康復服務關鍵要對象精準、措施精準、效果明顯，為殘疾人提供適合個性需求的精準康復服務，精準康復的重點是提高康復質量。在科技發(fā)展與我們生活關系日益密切的今天，要高度注重科技化、信息化的應用，如人工智能、3D制造等技術在康復領域的運用。精準康復服務要依據“健康中國2030”和脫貧攻堅戰(zhàn)略部署，聚焦殘疾人康復需求，強化基本康復保障，實施精準康復服務，提升殘疾人生存和發(fā)展能力。要堅持政府主導、部門聯(lián)動，需求導向、精準服務，綜合施策、形成機制，著力構建與經濟社會發(fā)展相協(xié)調，與殘疾人康復需求相適應的多元化康復服務體系、多層次康復保障制度。在精準康復服務中，需要區(qū)分政府和殘聯(lián)的職責。精準康復服務是政府基本公共服務的職責，殘聯(lián)須定位為推動者、協(xié)調者和組織者，充分運用動態(tài)更新大數據，在推動政府出臺方案，協(xié)調督促各部門提供條件、提供保障、履行責任，組織識別有康復需求的殘疾人，并將其轉介至相應的機構，做好橋梁和紐帶的職責。

3.2 輔具產業(yè)

輔助器具是指為殘疾人、老年人、傷病人提供日常生活輔助的專門用品和器具。目前，全球市場輔助器具已達近7萬種，一些發(fā)達國家的產業(yè)規(guī)模已經占到GDP的1%至2%。從當前需求和市場前景看，中國的輔助器具產業(yè)潛力巨大。中國有殘疾人8500萬，老齡人口超過2億人。但目前我國輔助器具產業(yè)發(fā)展十分滯后。調查顯示，我國殘疾人輔助器具適配率尚不足30%，此外，輔助器具服務水平低；生產企業(yè)規(guī)模小能力弱；產品質量和市場競爭力差，研發(fā)轉化水平低等現(xiàn)象還普遍存在。未來我國將是世界上輔助器具需求最大、增長最快的國家。按照實際需求測算，未來總生產規(guī)?？梢赃_到6億件，總產值在1萬億元人民幣左右。這一行業(yè)將為我國經濟結構調整和供給側結構性改革提供發(fā)展空間。2016年國務院印發(fā)了《關于加快發(fā)展康復輔助器具產業(yè)的若干意見》，將輔具生產及服務納入《中國制造2025》行動綱領和國家基本公共服務體系，關鍵是盡快落實這些政策措施，以此促進輔具產業(yè)加快發(fā)展。

3.3 殘疾預防

調查顯示，后天致殘在我國殘疾人致殘因素中占主要部分。世界衛(wèi)生組織指出，利用現(xiàn)有技術可以使至少50%的殘疾得以控制或者使其延遲發(fā)生。目前，我國有8500多萬殘疾人，采取適當的殘疾預防，可有效降低殘疾發(fā)生率及殘疾程度，這無論是對個人、家庭還是國家均具有重要意義。要從技術層面、政策機制層面和資金投入層面積極落實《國家殘疾預防行動計劃》的各項預防措施，提高殘疾預防的成效。殘疾預防要整體推進，不能僅局限于殘聯(lián)體系，還需要與醫(yī)療、教育、安全生產、職業(yè)病防治等多領域相互配合、共同推進。要強調技術預防與觀念預防并行。不僅要將預防工作在各領域內前移，也要讓更多人樹立預防殘疾的意識。從人的整個生命歷程來看，殘疾風險分布于人生各個階段，嬰幼兒時的先天性殘疾、學齡階段的傳染病致殘、工作過程中的創(chuàng)傷性致殘、老齡時期的退化性疾病致殘等，因此應當樹立“終生預防殘疾”的理念。

3.4 康復人才建設

“康復是一項科技含量很高、涉及多學科的復雜工作，需要復合型人才，既要有醫(yī)學知識，又要有心理學、聲學、力學、機械、微電子、人體工程學等科技知識，還要有美學修養(yǎng)”[6]我國8500萬殘疾人中有康復需求的人數超過5000多萬，而康復人才極度匱乏。目前全國僅有70多所本、專科院校開設了康復專業(yè)，還沒有建立完善的康復學科體系。每年培養(yǎng)出來的專業(yè)人才不到8000人，其中70%是專科學歷，遠遠難以滿足未來科學康復的需求。未來一個時期，要加強多學科、多層次的康復人才隊伍建設，以促進完善的康復科學體系在中國發(fā)展，包括提升殘疾人的職業(yè)能力、提高殘疾人的社會適應能力和社會融入能力。建成集康復教學、科研、醫(yī)療于一體的高水平的、國家級的中國康復大學，是康復人才培養(yǎng)的迫切要求。應該對中西部地區(qū)康復人才培養(yǎng)給予更多支持。要科學設置康復學科技術職稱職種，以保障康復人才的權益。

3.5 區(qū)域協(xié)調發(fā)展

由于區(qū)域經濟發(fā)展不平衡，社會發(fā)展水平各異，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的社會主要矛盾在殘疾人康復事業(yè)發(fā)展中體現(xiàn)得更為鮮明，從國家層面出臺制度政策，具體到各地實施時，“最后一公里”問題客觀存在，東、中、西發(fā)展水平不平衡，內部結構亦不平衡。國情決定了發(fā)展殘疾人康復既要遵循頂層設計，還要加快各地“量力而行，盡力而為”的實踐引導，突破重點，鼓勵各地制定適合本地實際的發(fā)展方式。要按照康復需求，科學制定康復機構平臺的空間布局，支持西部地區(qū)加快康復機構建設。在人才、技術、資金投入方面也要加大對中西部的投入。