龐 文 張蜀緣

前言

社會保障是工業(yè)革命和福利制度化的產(chǎn)物，殘疾人社會保障制度是現(xiàn)代社會保障體系的重要組成部分，是維護殘疾人生存權(quán)和發(fā)展權(quán)、促進社會公平的基本制度安排。從廣義的角度理解，殘疾人社會保障制度是國家以各種法律法規(guī)的形式，通過國民收入再分配，保障殘疾人基本生活權(quán)益的社會安全制度。殘疾人社會保障制度的基本范疇包括社會保險、社會救助與社會福利、托養(yǎng)服務(wù)等，其核心為社會保險，外延還包括殘疾人的康復、教育、就業(yè)、無障礙環(huán)境等制度內(nèi)容。

殘疾人的社會保障狀況是反映一個國家福利水平和文明程度的重要標志。改革開放40年來，我國經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展和利益格局發(fā)生了深刻變遷，殘疾人社會保障制度也取得了歷史性進展。尤其如黨的十九大報告所言，近五年來我國民生改善更為明顯，基本建立起覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。正如法國社會學家雷蒙·阿隆所說：“歷史總是為生活服務(wù)的，它提供范例，評價過去，或者把目前這個時刻安放到生成—演變中去?！睂埣踩松鐣Ｕ现贫鹊难葑儦v史加以分析，可以總結(jié)制度發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，深化對殘疾人社會保障本質(zhì)的認識，也可以為新時代殘疾人社會保障制度的進一步完善提供借鑒。本文基于制度系統(tǒng)論的邏輯，從殘疾人社會保障制度的價值理念、制度目標、規(guī)則體系、運作機制等方面，分析1978年以來中國殘疾人社會保障制度所經(jīng)歷的若干重大轉(zhuǎn)變。

1.制度理念：從人道主義到權(quán)利本位

1.1 基于人道主義的殘疾人社會保障事業(yè)（1978—2007）

人道主義起源于15世紀歐洲的文藝復興運動，其核心理念是以人為中心，關(guān)懷人、尊重人，強調(diào)人性平等、人的價值和人的幸福，主張人類之間應互助、關(guān)愛，尤其是國家和社會應承擔起扶助弱者的責任。到17、18世紀，人道主義成為西方國家社會保障和福利實踐的核心理念，甚至成為檢驗統(tǒng)治階級和政府政治合法性的武器。我國以往語境中雖無人道主義一詞，但諸如大同思想、仁政思想等傳統(tǒng)文化和針對老幼殘疾、貧窮疾病等弱勢群體的救助實踐都和西方的人道主義相似相通。

1978年后，我國進入了經(jīng)濟社會發(fā)展的新時期，在價值觀層面也正式確認了人道主義是社會主義社會的基礎(chǔ)思想。20世紀80年代，鄧樸方發(fā)表了一系列講話，指出“人道主義是伴隨著西方社會發(fā)展而產(chǎn)生的進步思想，我們應該批判地繼承”“在中國形成人道主義思想基礎(chǔ)，不是一天兩天的事情，而是要在整個社會不斷進步的前提下逐步形成”。他認為，人道主義是殘疾人的朋友，是殘疾人的精神支柱，是我國殘疾人事業(yè)的一面旗幟[1]。黨和國家領(lǐng)導人王震、喬石、彭真、胡喬木等均就人道主義發(fā)表過講話，指出倡導和實行人道主義，不僅是個人的行為，更是各級政府和全社會的責任[2]。20世紀90年代，黨中央第三代領(lǐng)導集體更加重視人道主義與殘疾人保障事業(yè)，江澤民在1997年為《自強之歌》一書所作的序言中指出，人道主義是處理人與人之間關(guān)系的一個道德規(guī)范，對殘疾人這個特殊而困難的群體給予特別扶助，是社會文明進步的標志。2007年黨的十七大報告中，胡錦濤總書記也強調(diào)要“發(fā)揚人道主義精神，發(fā)展殘疾人事業(yè)”。

在人道主義理念指導下，大力發(fā)展殘疾人社會保障事業(yè)，給殘疾人以尊重和關(guān)愛，成為歷屆政府的重要職責。1982年的《憲法》首次規(guī)定：“國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育。”在生活保障上，不斷提高革命殘廢人員的撫恤標準，為農(nóng)村民辦殘疾教師提供生活補助，將符合條件的殘疾人納入城鄉(xiāng)最低生活保障制度，基本已實現(xiàn)應保盡保。在醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險上，政府通過補貼或減免個人繳費部分、增加保障項目、施行醫(yī)療救助等額外扶助政策確保殘疾人的權(quán)益。同時，在全國范圍內(nèi)廣泛開展各種形式的扶殘助殘活動，例如一年一度的“全國助殘日”，這不僅是對人道主義最好的詮釋，也營造了良好的關(guān)心、關(guān)愛殘疾人的社會氛圍，解決了殘疾人的一些現(xiàn)實問題，促進了殘疾人社會保障的發(fā)展。

基于人道主義的慈善幫扶和救濟有其必要性和社會價值，自然成為國內(nèi)外在某一階段社會保障和福利制度的主要選擇。但是，人道主義的思想及其福利實踐也有其局限性：它在客觀上會造成社會對殘疾人的“標簽化”認知，將接受福利救濟的殘疾人視為“弱者”“無能者”，默許甚至強化了人與人之間的不平等。殘疾人接受福利救濟可能會在內(nèi)心郁結(jié)出恥辱感，是一種以犧牲個人的尊嚴和人格為代價的生活保障[3]。另外，基于人道主義的扶殘助殘行為對殘疾人的自主參與、知情同意、差異化對待等方面也存在忽視或疏漏之處。人道主義思想在實踐層面反映出來的矛盾性甚至是某種程度的“異化”表明，僅從抽象的道德和人性層面對殘疾人進行幫扶并不能真正實現(xiàn)其福利，反倒會遮掩殘疾人問題的實質(zhì)和社會的不平等現(xiàn)象。殘疾人的社會保障不是政府對殘疾人的恩惠，而是政府與殘疾人在權(quán)利與義務(wù)關(guān)系上的體現(xiàn)。權(quán)利理念理應成為殘疾人社會保障制度的價值依歸。

1.2 邁向權(quán)利本位的殘疾人社會保障事業(yè)（2008—）

作為現(xiàn)代社會的基本政治觀念，公民權(quán)利意味著個人有資格要求國家和社會對他承擔責任。按照馬歇爾（T. H. Marshall）的觀點，公民權(quán)利包含法律權(quán)利、政治權(quán)利和社會權(quán)利，法律權(quán)利由保障個人自由所需的權(quán)利組成，政治權(quán)利涉及公民參與國家和地方政治事務(wù)的權(quán)利，社會權(quán)利包括公民享有國家提供的經(jīng)濟保障、教育、基本的生活和文明條件等權(quán)利[4]。三類權(quán)利與人的自由、平等和幸福關(guān)系密切，尤其是社會權(quán)利，它直接對應公民的福利保障和有尊嚴的生活，是公民權(quán)利的最終實現(xiàn)。可以說，權(quán)利理念使得福利保障有了本質(zhì)的飛躍，它與人道主義的根本區(qū)別在于，它摒棄了把福利視為同情和慈善救濟的偏見，從法律、政治和社會平等的立場肯定了福利作為公民基本權(quán)利的合法性與合理性。當然，強調(diào)權(quán)利不意味著完全否定人道主義，權(quán)利以人道主義為道德根據(jù)，是人道主義進一步深化發(fā)展的產(chǎn)物。作為一名公民，殘疾人在喪失勞動能力、生活困難的情況下，自然有權(quán)利要求國家和社會滿足其基本的生活需要，權(quán)利理論成為殘疾人社會保障的理論基礎(chǔ)和價值支撐。

權(quán)利需要法律和制度予以保障，以權(quán)利為本的殘疾人社會保障必然要走向規(guī)范化、法制化。從這一意義上說，2008年是以權(quán)利為本的殘疾人社會保障事業(yè)的發(fā)展元年。其標志性事件有三：第一，2008年3月28日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于促進殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》發(fā)布，這是黨中央、國務(wù)院在新時期做出的促進殘疾人事業(yè)發(fā)展的重大部署，凸顯了保障殘疾人的生命健康權(quán)、生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的權(quán)利主線，對殘疾人的醫(yī)療康復、殘疾預防、生活救助、社會保險、福利服務(wù)以及教育、就業(yè)、無障礙等方面的發(fā)展作了全面規(guī)定，成為促進新時期殘疾人事業(yè)發(fā)展的行動指南。第二，4月24日，新修訂的《中華人民共和國殘疾人保障法》公布，并于同年7月1日施行。新《殘疾人保障法》相較于1990年的版本有諸多進步之處，尤其是舊版的第六章“福利”，新版改為“社會保障”，強調(diào)國家保障殘疾人享有各項社會保障的權(quán)利，而不僅僅是以前規(guī)定的給予救濟、補助。這是立法層面對殘疾人社會保障權(quán)利的確認和完善。第三，全國人大常委會于6月26日正式批準我國加入《殘疾人權(quán)利公約》，同年8月31日《公約》正式生效。《公約》對殘障的重新界定，對殘疾人主體性的確認，對殘疾人權(quán)利的高度關(guān)注和細致保護，深刻影響了我國殘疾人社會保障事業(yè)的發(fā)展，正如一些學者在2017年中歐殘疾人人權(quán)研討會上所說：加入《殘疾人權(quán)利公約》標志著各國對待殘疾人的態(tài)度和方法發(fā)生了“示范性轉(zhuǎn)變”，意味著我國需要更多的制度保障與更大的包容性[5]。

近年來，基于權(quán)利理念的殘疾人社會保障制度體系愈加完善，涉及殘疾人的托養(yǎng)服務(wù)、養(yǎng)老保險、教育就業(yè)、殘疾預防和康復、無障礙環(huán)境等各個方面。從2009年開始，我國已連續(xù)制定三個《國家人權(quán)行動計劃》，都將保障殘疾人權(quán)利列入可持續(xù)發(fā)展議程中。2012年黨的十八大報告未提人道主義，而是提出要建立以權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利，尤其強調(diào)要健全殘疾人社會保障和服務(wù)體系，切實保障殘疾人權(quán)益。十八屆三中全會提出要建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度。2017年黨的十九大報告繼續(xù)強調(diào)要充分保障人民平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利，加強社會保障體系建設(shè)，發(fā)展殘疾人事業(yè)。可見，殘疾人社會保障已步入了權(quán)利本位的發(fā)展路徑，由人道關(guān)懷轉(zhuǎn)變?yōu)檎蜕鐣ζ湄熑蔚某兄Z與擔當。

2.制度目標：從單純救濟與補償?shù)饺嬲兆o與發(fā)展

社會保障的目標定位是一個國家社會保障制度的核心。英國貧困與福利研究學者湯森（Townsend）曾提出社會保障的三層次目標體系：最低層次的目標是緩解貧困，通過社會救助給少數(shù)人提供福利以解決其基本生存問題；中間層次的目標是收入安全，通過社會保險給普通大眾提供收入替代以應對各種風險；最高層次的目標是社會公平，通過再分配的公共福利模式追求全體成員生活質(zhì)量的提升[6]。威倫斯基（Wilensky）和萊博克斯（Lebeaux）從“補缺型”與“制度型”的二分法視角分析了社會保障的目標，“補缺型”主張由家庭和市場提供保障，只有當家庭和市場失靈、難以保障個人生活時，國家和政府才會承擔相應的責任；“制度型”剛好相反，主張國家應建立一套完善的法規(guī)制度體系來保障個體生活[7]。據(jù)此來看，我國殘疾人社會保障制度也在經(jīng)歷從補缺型（剩余型）到制度型，從基本的生存救濟到全面的公共服務(wù)，從不平衡到快速走向公平的轉(zhuǎn)變過程。

2.1 1978—1988：政府有限救濟

1978年至1988年的10年間，我國殘疾人事業(yè)處于恢復重建階段，殘疾人社會保障從生產(chǎn)自救向政府有限救濟過渡。在農(nóng)村，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行極大促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，但也使貧富差距開始拉大，殘疾人群體的相對貧困程度加深，家庭承擔了殘疾人生存保障的主要任務(wù)，對無依無靠無勞動能力的殘疾人則實行五保供養(yǎng)，費用由村集體籌集，政府給予少量補貼。在城市，通過開辦社會福利企業(yè)，或鼓勵殘疾人自主創(chuàng)業(yè)，對殘疾人就業(yè)安置以確保其生活，國家在相關(guān)稅費征收上予以優(yōu)惠（如1980年財政部、民政部發(fā)布的《關(guān)于民政部門舉辦的福利生產(chǎn)單位交納所得稅問題的通知》，規(guī)定福利生產(chǎn)單位盲、聾、啞、殘人員占全員35%以上的，免交所得稅，占10%未達35%的，減半繳納所得稅；又如1984年財政部、稅務(wù)總局發(fā)布的《關(guān)于對殘疾人員個體開業(yè)給予免征營業(yè)稅的通知》，為殘疾人個體就業(yè)減輕了負擔），對喪失勞動能力、無經(jīng)濟收入、無法定撫養(yǎng)人的殘疾人，通過興辦社會福利院、殘疾人康復服務(wù)中心等機構(gòu)提供供養(yǎng)、康復等服務(wù)。這一階段，殘疾人的社會保險未有發(fā)展，福利供養(yǎng)和臨時性的生活救濟是殘疾人社會保障的主要方式，但正如學者提到的，當時社會救濟這一部分很弱，有限的資金無法照顧到龐大的殘疾人群體，而且社會救濟支出占GDP的比重還呈逐年下降之勢，無法起到“安全網(wǎng)”的作用[8]。

2.2 1988—2000：社會救濟與社會保險的初步發(fā)展

1988年到2000年前后，殘疾人社會保障步入法制化、規(guī)范化的軌道，社會保障的目標從單純救濟邁入向社會保險的探索。1988年中國殘疾人聯(lián)合會成立后，隨即制定了《中國殘疾人事業(yè)五年工作綱要（1988—1992）》，對殘疾人的勞動就業(yè)、特殊教育、醫(yī)療康復、法制建設(shè)等做出規(guī)劃部署。1991年《殘疾人保障法》正式施行，殘疾人的社會救濟和福利保障開始有法可依，同年殘疾人事業(yè)“八五”計劃綱要實施，其中包括殘疾人的勞動就業(yè)、待業(yè)保險、康復、扶貧等多項社會保障舉措的推行。1996年，《中國殘疾人事業(yè)“九五”計劃綱要（1996—2000）》增加了《殘疾預防》一章，并明確提出要探索殘疾人養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險制度和社會救濟辦法。自此，建立殘疾人社會保險體系成為我國殘疾人事業(yè)的工作重心。一方面，參照城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險制度等將殘疾職工納入社會保險，另一方面，根據(jù)1999年頒布的《城市居民最低生活保障條例》，將生活困難的殘疾人納入低保，給予制度化的社會救助?？梢姡瑲埣踩说纳鐣Ｕ祥_始走上社會救濟與社會保險兼顧、補缺型與制度型并進的道路。不過，此時殘疾人的社會保障只是作為城市社會保障體系的一個附屬囊括在內(nèi)，其獨特性未能體現(xiàn)，加之社會保險覆蓋面有限，只限城鎮(zhèn)職工和城市居民，對于大量的農(nóng)村和城鎮(zhèn)非從業(yè)殘疾人而言，仍然無法享受社會保障待遇。

2.3 2000—2011：制度化的社會保險

從2000年到2011年的十余年間，殘疾人社會保障的目標是以構(gòu)建綜合化的社會保險體系為核心，追求對全體成員的制度性保障。2001年制定的《中國殘疾人事業(yè)“十五”計劃綱要（2001—2005）》首次明確提出要將殘疾人納入社會保障體系，針對不同類型殘疾人提出了供養(yǎng)、救濟、低保、社會保險等多種分類保障方式，中國殘疾人聯(lián)合會也從當年將年度統(tǒng)計指標中的生活保障改成了社會保障。這期間，我國陸續(xù)實施新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度（2003）、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度（2007）、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度（2009），尤其在2011年正式施行《社會保險法》，搭建起了較為完備的、覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的社會保險制度體系。城鄉(xiāng)殘疾人在參加社會保險時還有諸多特殊照顧和扶助政策，如新農(nóng)保規(guī)定，二級以上重度殘疾人和享受低保的重度殘疾人，由政府為其代繳部分或全部養(yǎng)老保險費；《社會保險法》規(guī)定，喪失勞動能力的殘疾人參保時的個人繳費部分，由政府給予補貼。2006年第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，社會保險體系在我國16歲及以上殘疾人群體中的覆蓋率很低，有65.8%的殘疾人未參加任何形式的社會保險，在農(nóng)村地區(qū)這一比例更是高達70%[9]。因此，在殘疾人事業(yè)“十一五”期間，我國殘疾人社會保障的主要任務(wù)就是加大殘疾人社會保險的實施力度，擴大保險覆蓋面，提高保險給付標準。

2.4 2012至今：全面的社會保障與社會服務(wù)

2012年黨的十八大以來，殘疾人社會保障更加強調(diào)公平性與可持續(xù)性，實現(xiàn)殘疾人的全面保護與社會保障質(zhì)量的提升。十八大和《中國殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》均提出要健全殘疾人社會保障和社會服務(wù)兩個體系（簡稱“兩個體系”），提高基本公共服務(wù)水平和均等化程度。到2015年，我國“兩個體系”基本框架已經(jīng)建立，殘疾人的基本生活、醫(yī)療、康復、教育、就業(yè)等基本需求得到了制度性保障，尤其建立了困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼的“兩項補貼”，首次在國家層面出臺了殘疾人專項福利補貼制度，這項于2016年1月1日起全面實施的制度惠及2000萬人次的殘疾人。表1整理了十余年來殘疾人社會保障發(fā)展的若干指標及其數(shù)據(jù)，從中可見：被納入低保施以社會救助的城鄉(xiāng)殘疾人數(shù)有較大增幅；城鎮(zhèn)和農(nóng)村殘疾人社會養(yǎng)老保險參保率提升很快，2014年新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險統(tǒng)一合并實施后，至今已有超過79%的城鄉(xiāng)殘疾人參加養(yǎng)老保險；農(nóng)村殘疾人新農(nóng)合參保率在97%左右，這幾項數(shù)據(jù)較2006年的二抽數(shù)據(jù)已有質(zhì)的改觀；享受“兩項補貼”的殘疾人數(shù)在短短五年間增加了六倍多；2017年殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)達到了7923家，增長近7倍，共為23.1萬殘疾人提供寄宿托養(yǎng)、日間照料和綜合服務(wù)。這些指標和數(shù)據(jù)表明我國殘疾人社會保障的領(lǐng)域、范圍和程度在不斷延展、深入。

表1 2007—2017年殘疾人社會保障發(fā)展的若干指標和數(shù)據(jù)

2016年，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”加快殘疾人小康進程規(guī)劃綱要》，其總體目標就是要讓殘疾人和全國人民共同邁入全面小康社會，實現(xiàn)“平等、參與、共享、融合”。強調(diào)殘疾人社會保障既要有滿足其基本生存發(fā)展需求的普惠性制度，又要有特惠性制度給予殘疾人特別扶助和優(yōu)先保障，基于此，殘疾兒童康復救助制度、殘疾人基本型輔助器具補貼、貧困殘疾人家庭無障礙改造補貼、重度殘疾人醫(yī)療報銷制度、殘疾人支持性就業(yè)和就業(yè)補助制度等一系列特定制度或服務(wù)會在當前及今后一段時期出臺。2017年，我國接連施行了新修訂的《殘疾人教育條例》與《殘疾預防和殘疾人康復條例》，使殘疾人的民生保障體系進一步完善。可見，這一階段的殘疾人社會保障在社會救助、社會保險的基礎(chǔ)上，愈加重視通過全面的公共服務(wù)實現(xiàn)社會公平、建成小康社會的高層次目標，殘疾人事業(yè)已由過去的福利救濟工作發(fā)展為滿足殘疾人各項需求的綜合性社會事業(yè)。

3.制度體系：從缺失、分立到逐步完善、整合

與西方國家相比，我國殘疾人社會保障制度體系發(fā)展較晚，在20世紀90年代以前，相關(guān)的法律法規(guī)處于幾乎缺失的狀態(tài)。但另一方面，我國的后發(fā)優(yōu)勢和發(fā)展速度亦很明顯，1990年12月28日全國人大常委會通過了《殘疾人保障法》，這一殘疾人保障領(lǐng)域的基本法使我國殘疾人事業(yè)有了一個高規(guī)格的起點。之后各項法規(guī)政策陸續(xù)出臺，到目前已形成基本覆蓋所有殘疾人、滿足其大部分需求的較為完善的社會保障制度體系。當然，受我國綜合國力的限制、經(jīng)濟社會體制弊端及其改革的影響等，這期間也經(jīng)歷了曲折、復雜的過程，具體表現(xiàn)如下：

3.1 從原則性、籠統(tǒng)性到具體化和精細化保障

20世紀八九十年代，我國殘疾人事業(yè)剛剛起步，囿于社會發(fā)展和認識的局限性，包括《殘疾人保障法》在內(nèi)的法律法規(guī)過于宏觀，宣示性、倡導性語言較多，條款的原則性、籠統(tǒng)性明顯，缺乏相關(guān)的配套政策和具體實施辦法，操作性不強。如《殘疾人保障法》中鼓勵殘疾人就業(yè)的一些規(guī)定帶有計劃經(jīng)濟的色彩，有關(guān)福利的內(nèi)容簡單而籠統(tǒng)，對無障礙環(huán)境沒有給予重視，僅有一條倡導性的規(guī)定，等等；又如1994年頒布的《殘疾人教育條例》對當時已在國際上廣受認可的融合教育、個別化教育等理念未加貫徹，對各級各類學校招收殘疾人的考試辦法和標準缺少規(guī)定，對殘疾人教育經(jīng)費籌措僅有定性規(guī)定，既沒有明確的比例要求又沒有具體法律責任的約束等[10]。

時至今日，殘疾人社會保障的各類法規(guī)已有明顯發(fā)展，《殘疾人保障法》在2008年重新修訂，其下有關(guān)康復、教育、勞動就業(yè)、社會保障、無障礙環(huán)境等相應篇章已有諸多具體法規(guī)和政策加以接續(xù)。如殘疾人康復方面有《殘疾預防和殘疾人康復條例》（2017）、《國家殘疾預防行動計劃（2016—2020年）》（2016）、《殘疾人康復體育關(guān)愛家庭計劃（試行）》（2015）等法規(guī)和措施；殘疾人教育方面有新修訂的《殘疾人教育條例》（2017）、《殘疾人參加普通高等學校招生全國統(tǒng)一考試管理規(guī)定（暫行）》（2015）、兩期《特殊教育提升計劃》（2014、2017）、《關(guān)于進一步加快特殊教育事業(yè)發(fā)展的意見》（2009）、《特殊教育學校暫行規(guī)程》（1998）等眾多法規(guī)政策。此外，對于殘疾人的就業(yè)和職業(yè)技能培訓、殘疾人的社會保險、貧困和重度殘疾人的社會救助等方方面面均有法規(guī)予以保障，殘疾人社會保障制度愈加精細，更具可操作性。

3.2 從缺乏特需、特供政策到普惠與特惠相結(jié)合

我國改革開放之初的“補缺型”福利主要針對少數(shù)生活困難的殘疾人，其救助也是低水平的，其他大多數(shù)殘疾人的一般需求和特殊需求無法得到滿足。后來，殘疾人福利保障要惠及所有殘疾人員成為一種社會共識，殘疾人的社會保障從“補缺型”向“普惠型”轉(zhuǎn)變。進一步，基于對殘疾人雙重身份的認識，即他們作為國家公民享有和健康人群同等的權(quán)利和福利待遇，同時作為區(qū)別于健全人群的特殊身份或者弱勢人群需要得到特殊的照顧，我國發(fā)展出了“普惠+特惠”的殘疾人社會保障模式。這一模式將殘疾人普遍性福利與特殊性福利相結(jié)合，將一般性制度安排與專項制度安排相結(jié)合，構(gòu)建起以需求為導向、兼顧差別與平等的殘疾人社會保障體系。“普惠型”制度如社會保險、住房福利政策、社會救助等，為滿足所有殘疾人的基本需求提供制度化的保障；“特惠型”制度如就業(yè)扶持、醫(yī)療康復、托養(yǎng)服務(wù)、兩項補貼、無障礙補貼、社會融合政策等，為滿足殘疾人各方面的生存、發(fā)展需要，促進其多樣化的社會參與提供特殊扶助與安排。

3.3 從城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

長期以來，我國實行以戶籍制度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會管理體制，這也導致了殘疾人社會保障體系存在明顯的城鄉(xiāng)有別現(xiàn)象。例如，對困難殘疾人具有重要意義的最低生活保障制度最早始于1993年的上海，隨后1999年在全國范圍內(nèi)推行，但都只限于城市居民，農(nóng)村的最低生活保障制度直到2007年才正式建立。我國75%的殘疾人生活在農(nóng)村，相較于城市而言，農(nóng)村殘疾人社會保障面狹窄、分散而零碎，公共服務(wù)體系和社會支持體系更為欠缺，生存境況更加嚴峻。進入新世紀后，我國提出了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的政策取向，但城鄉(xiāng)分割的傳統(tǒng)社會管理模式具有強大的慣性，并與未徹底改革的行政體制相互強化，使得新型適度普惠型福利政策仍具有城鄉(xiāng)二元化的路徑依賴特征[11]。黨的十八大以后，縮小城鄉(xiāng)差距、推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)成為深化改革的重要內(nèi)容，殘疾人社會保障制度開始走上城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的道路。

2014年，我國決定合并新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。2015年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面建立困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度的意見》，其中已尋覓不到城鄉(xiāng)分立的蹤影，只要是符合規(guī)定的困難殘疾人和重度殘疾人，不分戶籍，均可自愿申請，審核通過后按各省規(guī)定的標準發(fā)放補貼。2016年，國家整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療兩項制度，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險，國務(wù)院發(fā)布的《“十三五”加快殘疾人小康進程規(guī)劃綱要》也明確提出要統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)殘疾人的小康進程，確保城鄉(xiāng)殘疾人普遍享有基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，在住房保障方面，城鎮(zhèn)殘疾人享有優(yōu)先輪候、優(yōu)先選房等政策，農(nóng)村殘疾人享有危房改造、資金補助等政策。黨的十九大對新時代社會保障體系的建設(shè)也一再強調(diào)要覆蓋全民、全國統(tǒng)一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。可見，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、公平對待已成為我國當前殘疾人保障政策的重要原則和發(fā)展方向。當然，殘疾人社會保障的城鄉(xiāng)均衡還遠未實現(xiàn)，后續(xù)還要不斷改革，加大政策實施力度。

3.4 從救助個體到保障家庭

我國殘疾人總數(shù)為8502萬人，受殘疾人影響的家庭人口無疑是個更為龐大的受困群體。很多沒有就業(yè)，也沒有收入的殘疾人的生活主要由家庭其他成員負擔，如果沒有相應支持和社會保障，一人致殘全家致貧的現(xiàn)象極易發(fā)生。對殘疾兒童家庭而言，如果沒有切實的扶助政策，其生活會非常艱難，甚至出現(xiàn)有的家庭不堪重負拋棄殘疾兒童的情況。因此，殘疾人與其家庭有著非常密切、復雜的關(guān)系，殘疾人社會保障應由以往的單一個體救助，轉(zhuǎn)向兼顧殘疾人個體及其家庭的整體保障。正如《殘疾人權(quán)利公約》指出的：家庭是自然和基本的社會組合單元，有權(quán)獲得社會和國家的保護，殘疾人及其家庭成員應獲得必要的保護和援助，使家庭能夠為殘疾人充分和平等地享有其權(quán)利做出貢獻。

檢索我國歷次殘疾人事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，可以發(fā)現(xiàn)，“十五”以前針對殘疾人家庭的扶助政策很少，從2006年“十一五”開始，家庭保障政策日漸突出，主要集中在家庭社會救助、農(nóng)村貧困殘疾人家庭危房改造等方面。《“十三五”加快殘疾人小康進程規(guī)劃綱要》則將家庭保障提升到了全新的高度，全文中“家庭”一詞共出現(xiàn)49次，涉及：將符合條件的殘疾人家庭及時納入最低生活保障范圍，對貧困殘疾人家庭無障礙改造及水、電、氣等基本生活支出予以補貼，貧困殘疾人家庭住房福利，對收養(yǎng)殘疾兒童的家庭給予更多政策優(yōu)惠支持，促進城鄉(xiāng)殘疾人及其家庭就業(yè)增收，文化、體育等公共服務(wù)進家庭，殘疾人家庭支持服務(wù)等殘疾人社會保障的各個方面。此外，《殘疾預防和殘疾人康復條例》、《貧困殘疾人脫貧攻堅行動計劃（2016—2020年）》等法規(guī)政策中也特別強調(diào)了殘疾人家庭的作用以及針對家庭的綜合保障措施。

綜上，我們將殘疾人社會保障的相關(guān)法律法規(guī)加以梳理，制成表2。從中可見，改革開放以來，我國殘疾人社會保障制度體系從無到有，日益完善，縱向上有不同層級的法規(guī)，橫向上包含一般法規(guī)、專項法規(guī)和其他相關(guān)法規(guī)，表明殘疾人社會保障事業(yè)受重視的程度不斷提高，獨立性逐漸增強，保障水平顯著提升。當然，我國殘疾人社會保障事業(yè)仍處于發(fā)展階段，制度體系仍有諸多欠缺，在殘疾人福利、反殘疾歧視等方面仍需加快立法，在法律宣傳、法律援助等方面還需加大力度，以此實現(xiàn)殘疾人的共享發(fā)展和全面小康。

表2 我國殘疾人社會保障制度體系概覽

續(xù)表

4. 制度實施：從政府統(tǒng)攬到政社合作

4.1 政府統(tǒng)攬

制度實施與我國經(jīng)濟體制和社會管理模式密切相關(guān)，改革開放之后，我國逐步從計劃經(jīng)濟體制改革為市場經(jīng)濟體制，社會管理模式也隨之發(fā)生了質(zhì)的變化。1988年中國殘聯(lián)成立之前，我國仍是以計劃經(jīng)濟為主，在殘疾人社會保障制度實施上表現(xiàn)為政府統(tǒng)攬，利用行政手段將有限的資源用于殘疾人福利事業(yè)。當時的民政部門負責救濟、照顧困難殘疾人和福利企業(yè)管理等事務(wù)，勞動人事部門負責殘疾人的就業(yè)安置工作，教育部門負責特殊教育的推行，但這種單純依靠政府配置福利資源的方式不能滿足廣大殘疾人群的需求，政府也無法完全包攬殘疾人的社會保障事業(yè)。當時的社會組織發(fā)育極為有限，雖然有諸如盲人聾啞人協(xié)會、盲人福利會、聾人福利會、中國殘疾人福利基金會等組織，但在業(yè)務(wù)上都接受民政部門的指導，協(xié)助政府部門開展殘疾人救濟、福利等工作，自身的社會政策職能發(fā)揮不顯著。

4.2 政府+殘聯(lián)二元管理

1988年，具有社會團體性質(zhì)的中國殘疾人聯(lián)合會成立，開啟了我國殘疾人事業(yè)的新格局。中國殘聯(lián)具有代表殘疾人共同利益、為殘疾人服務(wù)、管理和發(fā)展殘疾人事業(yè)三重職能，通過這一正式機構(gòu)，國家給予殘疾人大量的資金支持和政策保護。同時，政府還大力支持和推廣殘聯(lián)在各地的分級組織，各省、市殘聯(lián)相繼從民政部門獨立出來，承擔了原屬民政部門的殘疾人福利救濟工作，并擴展成為覆蓋康復、社會保障、就業(yè)、扶貧、教育、宣傳文化、維權(quán)等眾多領(lǐng)域的綜合性社會事業(yè)，使得殘疾人社會保障制度實施的組織架構(gòu)、工作體系得以健全。但是，殘聯(lián)自成立之初就具有濃厚的官辦背景，雖為人民團體，卻是參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位；雖是亦官亦民，實則官強民弱。殘聯(lián)的內(nèi)生依附性使其在體制設(shè)置上與行政機構(gòu)高度類似，在運作機制上全權(quán)式地幾乎將殘疾人所有事物包攬下來，在財政上過度依賴政府撥款，造成其獨立性、自治性受到削弱，行政化、官僚化傾向明顯[12]。另外，這一時期我國開始有限度地開放社會領(lǐng)域，一部分民間組織得以培育成長，但受制于政策上“歸口登記，雙重管理”的約束，社會領(lǐng)域的發(fā)展程度遠低于經(jīng)濟領(lǐng)域的市場化程度?；鶎託埣踩私M織、社會服務(wù)機構(gòu)等發(fā)展不充分，使得殘疾人社會保障等工作仍主要依賴縣、鄉(xiāng)民政、街道等部門推行。是故，這一時期以政府和殘聯(lián)雙輪驅(qū)動殘疾人社會保障事業(yè)，政府全能主義依舊明顯，但社會力量已有所發(fā)展。

4.3 政社合作多元治理

進入新世紀以來，黨和政府逐漸認識到社會建設(shè)、社會管理的重要性，強調(diào)社會治理主體的多元化，重視社會組織、社會工作等在參與管理、提供服務(wù)、與民溝通等善治格局中的作用，為此不斷深化改革，構(gòu)建新型政社關(guān)系。2013年，十二屆全國人大一次會議改革“雙重登記管理體制”，規(guī)定對公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等社會組織實行直接登記；同年發(fā)布了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導意見》，對政府向社會組織購買服務(wù)做出系統(tǒng)安排和全面部署，填補了我國政府購買服務(wù)政策領(lǐng)域的空白；2014年發(fā)布《關(guān)于促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導意見》，進一步鼓勵和支持社會組織開展慈善活動，與政府的社會救助形成合力；同年還出臺了《關(guān)于支持助殘社會組織發(fā)展的指導意見》，首次就助殘社會組織的孵化培育、資金支持、購買服務(wù)等作出規(guī)定；2016年發(fā)布《關(guān)于支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織的意見》，擴展了社會組織的發(fā)展領(lǐng)域；2017年發(fā)布《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，強調(diào)政府主導與社區(qū)、社會組織、社會工作“三社聯(lián)動”協(xié)同推進的工作方案?？梢?，實現(xiàn)政社分開，促進社會組織發(fā)展是政府創(chuàng)新社會治理體制的重要內(nèi)容，在此背景下，社會組織的成長空間得以釋放。截至2016年底，全國共有社會服務(wù)機構(gòu)和設(shè)施174.5萬個，為殘疾人提供服務(wù)的機構(gòu)1.5萬余個，其中助殘社會組織達2393個，社會工作服務(wù)機構(gòu)達到6600余家[13]。圍繞公共服務(wù)供給，政府與社會的新型合作機制已然成型，這也必然深刻影響殘疾人社會保障事業(yè)的發(fā)展。

目前，我國殘疾人事業(yè)正在朝政府主導、社會參與、殘疾人組織充分發(fā)揮作用的工作機制邁進。政府負責宏觀計劃、政策制定、組織孵化、購買服務(wù)、評估監(jiān)督等職責。殘聯(lián)通過規(guī)范職能、簡化機構(gòu)等突出其非政府性、服務(wù)性和專業(yè)性，承擔好政府委托或授權(quán)的社會保障和社會服務(wù)事項。助殘社會組織依托自身特色和優(yōu)勢承接政府購買項目，為殘疾人提供多樣化、個性化服務(wù)。社區(qū)、社會工作機構(gòu)、志愿者組織也更加積極地開展各種公益性、專業(yè)性的殘疾人救助幫扶。多元主體聯(lián)動互補，搭建起了多層次、網(wǎng)絡(luò)式的殘疾人服務(wù)體系，形成了加快殘疾人小康進程的合力。

5. 制度發(fā)展：總結(jié)與建議

回顧改革開放40年來殘疾人社會保障制度的發(fā)展，成就顯著。在制度理念上認識到應以殘疾人為本，以維護殘疾人的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)為根本宗旨；在制度目標上從基本的生存救濟發(fā)展到社會保險制度的大范圍覆蓋，再到公共服務(wù)水平和質(zhì)量的快速躍升，體現(xiàn)了殘疾人事業(yè)重點保障、優(yōu)先發(fā)展的基本原則；在制度內(nèi)容體系上從無到有，從零散到整合，形成了普惠與特惠相結(jié)合，并邁向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新型社會保障發(fā)展道路；在制度實施上，政府、殘聯(lián)、社會組織等多元善治的格局已經(jīng)形成，殘疾人社會保障的未來樂觀可期。

當然，我們也應清醒地看到，殘疾人社會保障制度仍存在諸多不足和問題：如殘疾人平等權(quán)利觀和政策主體性還未完全確立，殘疾人社會保障水平和能力與殘疾人需求之間差距較大，部分保障項目仍有缺失，兒童與老年殘疾人的特惠保障還有不足，農(nóng)村殘疾人社會保障和公共服務(wù)的短板明顯?？傊瑲埣踩巳找嬖鲩L的美好生活需要與不平衡不充分的社會保障之間仍有矛盾，新時代殘疾人事業(yè)仍然任重道遠。結(jié)合本文所述，未來殘疾人社會保障制度建設(shè)應重點關(guān)注以下四個方面。

5.1 進一步樹立權(quán)利導向的殘疾人社會保障理念。盡管殘疾人的尊嚴、價值逐步為社會所認識，但仍有部分公眾和一些地方部門把殘疾看作是個人不幸，將殘疾人的保障僅僅視為道義上的救濟救助問題，沒有認識到接受社會保障是殘疾人的法定權(quán)利，提供相關(guān)的公共服務(wù)是政府的義務(wù)。在今后的殘疾人社會保障制度建設(shè)中，要牢固樹立殘疾人的權(quán)利主體觀念，不斷提高其生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的保障水平。同時，要充分認識到殘疾人不僅是社會保障的客體，更是平等權(quán)利的主體和自我生活的掌控者，要充分尊重殘疾人的知情權(quán)、參與權(quán)和選擇權(quán)。在制度建設(shè)中應充分尊重他們的意愿，促進殘疾人的政策參與。殘疾人社會保障項目的設(shè)置應在以往自上而下的流程中增加民意吸納、政社互動、反饋調(diào)整等更多包容性環(huán)節(jié)。

5.2 進一步完善殘疾人社會保障制度，不斷提高社會保障和福利水平。雖然我國殘疾人社會保障的初級目標即社會救助和社會保險已基本實現(xiàn)，但目前全國仍有380多萬建檔立卡貧困殘疾人尚未脫貧，急需研究精準的扶貧對策和救助措施。以最低生活保障制度為核心的殘疾人救助應更注重差別化對待，在以家庭為識別標準的基礎(chǔ)上落實針對殘疾人單人立戶的低保政策。未來殘疾人社會保障制度的最終目標是實現(xiàn)殘疾人的平等、參與、共享、融合，使殘疾人收入水平明顯提高、生活質(zhì)量明顯改善、融合發(fā)展持續(xù)推進，共享小康進程。為此，今后社會保障的重點應關(guān)注社會福利，健全各項福利津貼和福利服務(wù)。已有的“兩項補貼”可擴大覆蓋面并適當提高標準，同時還可增加其他福利項目，如高齡殘疾人補貼、殘疾兒童津貼等。在殘疾人康復、教育、就業(yè)、托養(yǎng)、無障礙等福利服務(wù)上，還需不斷擴展服務(wù)范圍、增加受益對象、加強服務(wù)的規(guī)范化和專業(yè)化。

5.3 進一步加快農(nóng)村殘疾人社會保障體系建設(shè)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。2016年全國殘疾人人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)顯示，我國四分之三以上的持證殘疾人生活在農(nóng)村，中國殘聯(lián)理事長魯勇也曾說：“在農(nóng)業(yè)戶口殘疾人中，貧困人口所占比例接近一半?！毖芯匡@示，農(nóng)村殘疾人的低保金、救助金相對城市差距較大，醫(yī)療、康復設(shè)施基本處于缺失狀態(tài)，就業(yè)保障和教育保障流于形式，社會保障不足[14]?？梢姡蠖鄶?shù)殘疾人生活在農(nóng)村，其中又有相當比例的貧困人口，農(nóng)村殘疾人的社會保障需求更為迫切，應成為今后制度建設(shè)的關(guān)注重點。要加大投入，確保農(nóng)村殘疾人及其家庭的保障水平向城市靠近，在低保、救助方面制定更科學、合理的對象瞄準機制和監(jiān)管政策；因地制宜建設(shè)面向殘疾人的康復醫(yī)療機構(gòu)，提供更多無償公益性服務(wù)；基于社會投資理論側(cè)重農(nóng)村殘疾人的教育福利、技能培訓和就業(yè)支持，促進其潛能開發(fā)和自主生活。

5.4 進一步優(yōu)化政社合作機制，促進助殘社會組織和社會服務(wù)的健康發(fā)展。在新型政社合作治理架構(gòu)下，助殘社會組織、社會工作服務(wù)機構(gòu)等成為福利服務(wù)輸送的重要環(huán)節(jié)，是殘疾人社會保障制度得以落實的關(guān)鍵載體，它們在主動服務(wù)、鏈接資源、化解風險、調(diào)處關(guān)系等方面發(fā)揮著不可替代的作用。不過，社會化助殘服務(wù)畢竟剛開始發(fā)展，還存在政策法規(guī)不完善、政府購買服務(wù)缺乏長遠和系統(tǒng)規(guī)劃、部分助殘機構(gòu)力量薄弱、服務(wù)形式單一、專業(yè)性有待提升、農(nóng)村助殘服務(wù)組織發(fā)展滯后等問題。今后的任務(wù)，是要通過立法和政策建立助殘社會組織發(fā)展的綜合支持機制，加大政府購買服務(wù)力度，通過項目設(shè)計、建立分站、對口幫扶等多種形式推進農(nóng)村助殘組織的發(fā)展和福利服務(wù)的開展，加強政府對社會組織的規(guī)范化、動態(tài)化監(jiān)管，提升助殘社會組織和社工機構(gòu)的服務(wù)能力，優(yōu)化其內(nèi)部管理，使其在殘疾人社會保障和服務(wù)中更好地發(fā)揮作用。