李 　 沖，　劉 世 麗，　蘇 永 建

(1.大連理工大學(xué) 高等教育研究院，遼寧 大連 116024；2.大連理工大學(xué) 發(fā)展規(guī)劃與綜合改革辦公室，遼寧 大連 116024)

一、引　言

優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、提升組織運行效能是建設(shè)中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的核心問題。20世紀(jì)90年代以來，高校內(nèi)部治理一直是學(xué)術(shù)界研究的熱點。以治理維度作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)術(shù)界主要有一元論、二元論和多元論3種觀點。伯頓·克拉克(B. Clark)是一元治理結(jié)構(gòu)論的典型代表。他從整體視角出發(fā)，把高等教育各個層次的決策機(jī)構(gòu)與群體都?xì)w屬于學(xué)術(shù)權(quán)力的范疇[1]。一元治理結(jié)構(gòu)論表明大學(xué)組織區(qū)別于其他組織的根本屬性方面是一種有益的視角，但卻無法有效識別大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的多維屬性。然而，伯頓·克拉克也承認(rèn)，在學(xué)術(shù)系統(tǒng)中，存在行政文化與教師、學(xué)生文化相分離的治理結(jié)構(gòu)特征，這為多元治理結(jié)構(gòu)論留下了空間。多數(shù)學(xué)者對高校內(nèi)部治理持二元結(jié)構(gòu)論的觀點。科爾森(J. Corson)最早關(guān)注并提出了大學(xué)中存在科層權(quán)力結(jié)構(gòu)與專業(yè)權(quán)力結(jié)構(gòu)的觀點[2]。在我國，二元結(jié)構(gòu)論者將高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)劃分為行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力兩個維度，并指出行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力失衡是我國大學(xué)內(nèi)部治理的核心問題[3-6]。多元治理結(jié)構(gòu)論者主要是基于利益相關(guān)者理論，從高等教育參與者的角度，在二元治理結(jié)構(gòu)論的基礎(chǔ)上對高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的維度進(jìn)一步細(xì)分，其中，三元治理結(jié)構(gòu)論是最為典型的代表。在中國，三元治理結(jié)構(gòu)論者結(jié)合中國國情，將二元治理結(jié)構(gòu)論中的行政權(quán)力分解為黨委權(quán)力和行政權(quán)力，指出我國高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)主要呈現(xiàn)為黨委權(quán)力、行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力3個維度[7-8]。概言之，以往的研究著眼于從治理權(quán)力及其結(jié)果的表征上來識別高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的靜態(tài)特征，勾畫出了大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的理想類型，對于認(rèn)識和分析大學(xué)內(nèi)部治理效能具有基礎(chǔ)性的意義，但其不足之處在于忽略了治理狀態(tài)的現(xiàn)實考查。在具體情境中，高校內(nèi)部治理活動既有“分”又有“合”，呈現(xiàn)出聚合抑或整合的復(fù)雜形態(tài)。研究亟需關(guān)注的問題是，現(xiàn)實中高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的實然表達(dá)是什么？不同維度之間的關(guān)系如何？本研究以教育部直屬的75所高校為調(diào)查對象，依據(jù)2015年新修訂的《中華人民共和國高等教育法》(簡稱《高等教育法》)，從體現(xiàn)黨委權(quán)力的黨委領(lǐng)導(dǎo)、體現(xiàn)行政權(quán)力的校長負(fù)責(zé)、體現(xiàn)學(xué)術(shù)權(quán)力的學(xué)術(shù)委員會職能，以及體現(xiàn)民主權(quán)利的教代會監(jiān)督職能4個方面進(jìn)行問卷調(diào)查，分析當(dāng)前我國高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與關(guān)系的基本狀態(tài)和存在的問題，探討影響治理效能發(fā)揮的體制性因素與機(jī)制性障礙。

二、研究設(shè)計

綜合考慮數(shù)據(jù)的可獲得性及調(diào)查研究的可操作性，本研究選取教育部直屬75所高校為對象進(jìn)行調(diào)查研究，旨在通過實證數(shù)據(jù)呈現(xiàn)我國高校內(nèi)部治理的結(jié)構(gòu)和關(guān)系狀態(tài)，發(fā)現(xiàn)和分析影響治理效能發(fā)揮的問題。在樣本選擇和數(shù)據(jù)搜集上主要考慮了以下原則：

一是高校的典型性和代表性。根據(jù)國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于調(diào)整撤并部門所屬學(xué)校管理體制的實施意見》，1998年之后， 我國公辦高校主要可以分為中央部屬高校和地方省屬高校兩類。在中央部屬的115所高校中，除40所關(guān)系國家發(fā)展全局以及行業(yè)特殊性強(qiáng)的高校繼續(xù)由工信部等部委直接管理之外，其余高校全部劃歸教育部管理，數(shù)量占全部部屬高校的65%。在教育部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，這些高校在貫徹和落實中央文件精神、加強(qiáng)黨對高等學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)、深化內(nèi)部管理體制機(jī)制改革等方面一直走在全國高校的前列。在這75所高校中，除北京語言大學(xué)、國際關(guān)系學(xué)院、中央美術(shù)學(xué)院和中央戲劇學(xué)院外，其余71所高校均系國家“211工程”大學(xué)，其中的32所大學(xué)還得到了“985工程”建設(shè)經(jīng)費支持。目前，除北京語言大學(xué)和國際關(guān)系學(xué)院外，其余73所高校全部進(jìn)入了國家“雙一流”建設(shè)名單。由此可見，這75所高校作為調(diào)查樣本的典型性特征比較明顯，能夠反映出自20世紀(jì)90年代以來我國高校深化內(nèi)部治理體系改革之后管理體制機(jī)制的特征。同時，這75所高校的歷史淵源和發(fā)展水平各異，既有北大、清華等即將躋身世界一流行列的高水平研究型大學(xué)，也有一般性質(zhì)的行業(yè)型學(xué)校，這在類型、規(guī)模、層次等方面也能夠較好地反映調(diào)查所需樣本的覆蓋性要求。

二是調(diào)查的可操作性與數(shù)據(jù)的完整性。為了準(zhǔn)確、有效地采集數(shù)據(jù)，本研究采用隨機(jī)抽樣的方式，通過網(wǎng)站公布的教師聯(lián)系方式，使用發(fā)放紙質(zhì)問卷、電子問卷、電話與社交軟件問答等多種形式進(jìn)行數(shù)據(jù)搜集。問卷設(shè)計全部采用Linkert5點量表法，每個測量項目均由從 1(完全不同意)到 5(完全同意)的測度構(gòu)成。調(diào)查共分兩次進(jìn)行，首先，向目標(biāo)高校的調(diào)查對象發(fā)放紙質(zhì)和電子郵件問卷300份，在剔除重要數(shù)據(jù)缺失的無效問卷后，對所獲得的267份問卷進(jìn)行人口統(tǒng)計學(xué)分析；其次，根據(jù)第1次調(diào)查的統(tǒng)計分析情況，有針對性地使用電話和社交軟件再獲得300份問卷數(shù)據(jù)，用于添加和補(bǔ)充第一次調(diào)查未涵蓋或涵蓋不足高校的調(diào)查對象信息，借此達(dá)到調(diào)查數(shù)據(jù)的完整性；最后，在剔除第2次調(diào)查中不認(rèn)真回答的24份無效問卷后，將兩次調(diào)查所獲得的543份問卷信息合并，再次進(jìn)行人口統(tǒng)計學(xué)分析。統(tǒng)計結(jié)果顯示，調(diào)查對象的比例分布較好，代表性較強(qiáng)，達(dá)到了調(diào)查所需數(shù)據(jù)完整性的要求，具體信息如表1所示。

表1　調(diào)查對象基本信息統(tǒng)計

三、調(diào)查結(jié)果分析

對調(diào)查結(jié)果的統(tǒng)計分析顯示，我國高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與關(guān)系的總體狀況較好，但仍然有較大的提升空間。具體的統(tǒng)計分析結(jié)果如下：

調(diào)查結(jié)果顯示，我國高校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的運行狀況比較理想。61.1%的被調(diào)查者認(rèn)為狀態(tài)“很好”，38.2%的被調(diào)查者認(rèn)為狀態(tài)“中等”，只有0.7%的被調(diào)查者做出了“不好”的回答。不過，影響治理效能的一些機(jī)制性障礙也普遍存在。如圖1所示，問題主要表現(xiàn)在權(quán)力集中、監(jiān)督、規(guī)則程序、分工協(xié)調(diào)、黨政關(guān)系和“四風(fēng)”等幾個方面。20.1%的被調(diào)查者認(rèn)為，黨委和行政權(quán)力比較集中，尤其是黨委書記的權(quán)力過大。15.3%的被調(diào)查者認(rèn)為，高校內(nèi)部對黨委和行政權(quán)力的監(jiān)督環(huán)節(jié)比較薄弱。14.3%的被調(diào)查者認(rèn)為，校長及行政部門介入學(xué)術(shù)事項過多，存在權(quán)力越位問題。28.6%的被調(diào)查者認(rèn)為，黨委和行政系統(tǒng)內(nèi)部條塊分割比較嚴(yán)重，影響了學(xué)校發(fā)展。11.6%的被調(diào)查者認(rèn)為，黨委領(lǐng)導(dǎo)與校長負(fù)責(zé)之間有一定程度的不協(xié)調(diào)，存在內(nèi)耗問題。10.1%的被調(diào)查者認(rèn)為，黨委和行政班子內(nèi)部“四風(fēng)”問題依然存在。另外，還有一些被調(diào)查者認(rèn)為，黨委和行政班子領(lǐng)導(dǎo)學(xué)?？茖W(xué)發(fā)展的能力有待加強(qiáng)。

圖1　黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制運行狀態(tài)圖

調(diào)查結(jié)果顯示，我國高校學(xué)術(shù)委員會的運行狀況不十分理想。25.9%的被調(diào)查者認(rèn)為學(xué)術(shù)委員會及其職能運行狀態(tài)“較好”，55.8%的被調(diào)查者認(rèn)為狀態(tài)“中等”，18.3%的被調(diào)查者認(rèn)為狀態(tài)“不好”。如圖2所示，學(xué)術(shù)委員會在權(quán)力弱化、功能定位、規(guī)則程序、體制機(jī)制和條件保障等方面都不同程度地存在著一些問題。19.4%的被調(diào)查者認(rèn)為，學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的地位不對等，學(xué)術(shù)委員會的權(quán)力較弱。24.5%的被調(diào)查者認(rèn)為，學(xué)術(shù)委員會的實際功能定位與其治理結(jié)構(gòu)定位偏離，在學(xué)術(shù)事務(wù)中發(fā)揮的作用不足。21.4%的被調(diào)查者認(rèn)為，學(xué)術(shù)委員會的決策屬程序性的事后決策，實質(zhì)性的學(xué)術(shù)決策權(quán)不足。19.3%的被調(diào)查者認(rèn)為，學(xué)術(shù)委員會的組織機(jī)制不健全。15.4%的被調(diào)查者認(rèn)為，學(xué)術(shù)委員會發(fā)揮作用的保障不足，缺乏相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)和專門的工作人員。綜合起來看，我國高校學(xué)術(shù)委員會的運行情況不十分理想，問題主要集中在學(xué)術(shù)委員會的學(xué)術(shù)決策權(quán)上?？傆嬘?3.9%的被調(diào)查者認(rèn)為，學(xué)術(shù)委員會的學(xué)術(shù)決策權(quán)力不足，在學(xué)術(shù)事務(wù)中發(fā)揮的作用不夠。

圖2　學(xué)術(shù)委員會運行狀態(tài)圖

調(diào)查結(jié)果顯示，我國高校教代會制度及其職能的運行狀況十分不理想。只有15%的被調(diào)查者認(rèn)為狀態(tài)“較好”，53.6%的被調(diào)查者認(rèn)為狀態(tài)“中等”，還有31.4%的被調(diào)查者認(rèn)為狀態(tài)“不好”。如圖3所示，問題主要集中在權(quán)力弱化、功能定位、體制機(jī)制和代表性等幾個方面。18.9%的被調(diào)查者認(rèn)為，教代會代表廣大教職員工權(quán)益方面的權(quán)力弱化。29.0%的被調(diào)查者認(rèn)為，教代會在監(jiān)督學(xué)校重大改革、重大決策和重要工作方面功能定位不足，發(fā)揮的作用有限。24.1%的被調(diào)查者認(rèn)為，教代會的組織機(jī)制不健全。28.0%的被調(diào)查者認(rèn)為，教代會代表的構(gòu)成比例不合理，普通教師代表數(shù)量不足。

圖3　教代會運行狀態(tài)圖

四、結(jié)論與討論

1.整合與凝聚：我國高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的實然呈現(xiàn)

治理結(jié)構(gòu)是治理權(quán)力在配置、運作、監(jiān)督過程中所形成的相對固定的主體框架，表現(xiàn)為一定的組織關(guān)系或社會關(guān)系?，F(xiàn)代組織理論認(rèn)為，組織的治理結(jié)構(gòu)主要可以分為聚合型和整合型兩種類型[9]，其中，聚合型治理結(jié)構(gòu)著重強(qiáng)調(diào)權(quán)力的分散；整合型治理結(jié)構(gòu)著重強(qiáng)調(diào)權(quán)力的集中。兩種類型治理結(jié)構(gòu)的組織方式、決策機(jī)制和運行程序不同，治理結(jié)構(gòu)的表現(xiàn)形式也不同。美國學(xué)者羅伯特·伯恩鮑姆(R. Birnbaum)曾提出學(xué)會模式、官僚模式、政黨模式和無政府模式的大學(xué)組織運行模式[10]。每一種組織運行模式，不僅代表著不同類型治理結(jié)構(gòu)運行的均衡狀態(tài)，而且也代表著組織內(nèi)部治理關(guān)系的不同形態(tài)。根據(jù)本次調(diào)查研究的結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，我國高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的特征與西方大學(xué)的差異十分顯著。如果說西方大學(xué)是分權(quán)特征明顯的聚合型治理結(jié)構(gòu)，我國高校則明顯地表現(xiàn)出“以合為主、合分結(jié)合”的整合型治理結(jié)構(gòu)。

圖4　我國高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)狀態(tài)圖

如圖4所示，我國高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的黨委權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和民主權(quán)利分別通過黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)和民主管理的方式實現(xiàn)。4個治理維度都有相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)——黨委系統(tǒng)、行政系統(tǒng)、學(xué)術(shù)委員會和教代會作為權(quán)力實現(xiàn)的保障，同時，不同維度的權(quán)力機(jī)構(gòu)并非彼此孤立，既分工負(fù)責(zé)又相互協(xié)調(diào)配合。著名管理學(xué)家詹姆斯·馬奇(J. March)曾把大學(xué)(主要是美國大學(xué))的治理結(jié)構(gòu)特征描述為是一個“有組織的無政府狀態(tài)”[11]，我國高校與之不同，可以描述為是一個“有組織的有政府狀態(tài)”。這一治理結(jié)構(gòu)符合我國的國情、符合我國高等教育發(fā)展的實際，充分體現(xiàn)了新時代中國特色社會主義高校的辦學(xué)優(yōu)勢。

事實上，治理結(jié)構(gòu)的整合與聚合只是理想類型意義上的一種抽象分類。在實際的治理過程中，過于集中或過于分散的權(quán)力都會影響組織運行的效能。集權(quán)雖然能夠增強(qiáng)執(zhí)行力，但容易導(dǎo)致權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗，增加決策的風(fēng)險性和不確定性。丹尼斯·朗(D. Wrong)曾指出，當(dāng)存在壟斷決策和發(fā)起行動的“完整權(quán)力”時，必須進(jìn)行權(quán)力的分散，從而實現(xiàn)對權(quán)力的限制，才能避免權(quán)力濫用[12]。權(quán)力過于分散同樣也不會提高組織運行的效能，缺乏凝聚力、一盤散沙狀態(tài)的組織是無效能可言的。從資源配置的角度看，我國高校將完整的治理權(quán)力分解為領(lǐng)導(dǎo)、決策、管理、執(zhí)行和監(jiān)督等部分，同時，又將這些權(quán)力分別賦予不同的主體掌握和實施。實際治理過程中，不同治理主體既相互協(xié)調(diào)和配合，又彼此制約和監(jiān)督，從而有效避免權(quán)力腐敗和權(quán)力濫用，同時還增加了治理主體的積極性、主動性和創(chuàng)造性。不過，實然的治理結(jié)構(gòu)并非完全由法律、政策等規(guī)范性力量決定，治理主體之間真正實力的形塑作用也不容忽視。通過本次調(diào)查，結(jié)合2017年教育部等五部門《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》精神，我國高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)有如下3個方面的問題亟待解決：一是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，細(xì)化黨委和校長之間的權(quán)責(zé)界限[13-15]；二是完善學(xué)術(shù)治理體系，保障學(xué)術(shù)委員會的學(xué)術(shù)決策權(quán)[16-18]；三是完善民主管理機(jī)制，強(qiáng)化教代會監(jiān)督和保障權(quán)的落實[19-21]。

2.賦權(quán)與鞏固：我國高校內(nèi)部治理關(guān)系的狀態(tài)表達(dá)

治理的結(jié)構(gòu)狀態(tài)反映權(quán)力運行的整體形態(tài)；治理的關(guān)系狀態(tài)反映權(quán)力運行的表達(dá)機(jī)制。在高校內(nèi)部治理過程中，具體的治理關(guān)系可能表現(xiàn)為權(quán)力制約權(quán)力、制度制約權(quán)力、權(quán)利制約權(quán)力等多種復(fù)雜的形態(tài)。調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，我國高校內(nèi)部治理關(guān)系主要表現(xiàn)為分工負(fù)責(zé)、制度協(xié)同和權(quán)利保障3個方面。這3個方面的機(jī)制協(xié)調(diào)互補(bǔ)，系統(tǒng)性地實現(xiàn)了內(nèi)部治理運作的自覺、自為和自治。

(1)分工負(fù)責(zé)：黨委權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系

依據(jù)《高等教育法》、2010年8月中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》和2014年10月中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于堅持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的實施意見》，我國高校內(nèi)部黨委權(quán)力和行政權(quán)力關(guān)系的表達(dá)機(jī)制是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。統(tǒng)計分析顯示，58.9%的被調(diào)查者認(rèn)為，黨委在學(xué)校重大決策中充分發(fā)揮著政治領(lǐng)導(dǎo)核心的作用；61.1%的被調(diào)查者認(rèn)為，以校長為代表的行政系統(tǒng)具有獨立行使執(zhí)行黨委決定的權(quán)力，這也說明我國高校內(nèi)部黨委權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系狀態(tài)良好。不過，這一結(jié)論與調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的權(quán)力集中和分工協(xié)調(diào)問題比較突出的結(jié)論存在一定的矛盾。本文認(rèn)為，從治理結(jié)構(gòu)上看，我國高校黨委權(quán)力和行政權(quán)力不是“權(quán)力”制約“權(quán)力”的分權(quán)制衡關(guān)系，而是同一權(quán)力內(nèi)部分工負(fù)責(zé)的關(guān)系。黨委統(tǒng)一對高校進(jìn)行政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，同時支持校長全面負(fù)責(zé)教學(xué)、科研和行政管理工作。從治理的實際過程上看，黨委領(lǐng)導(dǎo)與校長負(fù)責(zé)是一個有機(jī)整體，校長既在黨委領(lǐng)導(dǎo)下行使管理職權(quán)，同時又作為黨委主要成員參與決策，治理關(guān)系的表達(dá)機(jī)制不是“分權(quán)制約”，而是同一權(quán)力內(nèi)部的“分工負(fù)責(zé)”。這一關(guān)系機(jī)制較好地解決了“分權(quán)制約”中權(quán)力掣肘、效率低下等問題，例如，在重大事項面前，我國高校黨委系統(tǒng)和行政系統(tǒng)都會自覺地與黨中央保持一致。這一特征也解釋了此次調(diào)查中，絕大多數(shù)被調(diào)查者認(rèn)為我國高校內(nèi)部治理狀態(tài)良好的原因。不過，應(yīng)當(dāng)看到，“分工負(fù)責(zé)”也同樣具有協(xié)調(diào)、配合的問題。由于認(rèn)識不到位、領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格和決策機(jī)制等因素，在許多具體問題上，黨委和行政有時很難在短時間內(nèi)達(dá)成一致，因此在表面上也會呈現(xiàn)出權(quán)力集中和分工協(xié)調(diào)等一些機(jī)制性的障礙，亟需高校在未來管理實踐中不斷完善。

(2)制度協(xié)同：行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系

依據(jù)《高等教育法》、2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》和2014年教育部出臺的《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》，我國高校內(nèi)部學(xué)術(shù)權(quán)力的實現(xiàn)形式是教授治學(xué)，實現(xiàn)方式是學(xué)術(shù)委員會在學(xué)科建設(shè)、學(xué)術(shù)評價、學(xué)術(shù)發(fā)展和學(xué)風(fēng)建設(shè)等學(xué)術(shù)事務(wù)中的決策權(quán)。調(diào)查顯示，共有43.9%的被調(diào)查者認(rèn)為，學(xué)術(shù)委員會的學(xué)術(shù)決策權(quán)力不足，在學(xué)術(shù)事務(wù)中發(fā)揮的作用不夠。這說明，學(xué)術(shù)委員會及其職能發(fā)揮的狀況并不十分理想，行政權(quán)力在我國高校學(xué)術(shù)事務(wù)中仍然發(fā)揮著主導(dǎo)作用。從治理結(jié)構(gòu)上看，我國高校學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力在結(jié)構(gòu)層面上處于對等的地位，屬于“權(quán)力”制約“權(quán)力”的制衡關(guān)系，突顯了學(xué)術(shù)權(quán)力的獨立性和重要性。但是從治理過程上看，高校具有學(xué)術(shù)組織的特性，使得學(xué)術(shù)事務(wù)與行政事務(wù)很難完全分開，學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力之間存在天然的交叉性，高校學(xué)術(shù)委員會缺乏脫離行政系統(tǒng)完全“獨立”開展工作的條件。這也解釋了本次調(diào)查中，大多數(shù)專任教師一方面認(rèn)為我國高校內(nèi)部治理狀態(tài)良好，另一方面又對行政權(quán)力過多干預(yù)和介入學(xué)術(shù)事務(wù)表達(dá)不認(rèn)可的原因。梳理相關(guān)政策、文件可以發(fā)現(xiàn)，我國早在1956年，原國家教委頒布的《中華人民共和國高等學(xué)校章程草案》中就有“學(xué)術(shù)委員會”的提法和規(guī)定。不過，與黨委權(quán)力和行政權(quán)力不同，學(xué)術(shù)決策權(quán)屬于高校內(nèi)部事務(wù)，如何處理行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系屬于高校辦學(xué)自主權(quán)的范疇，國家沒有也不會過多地干預(yù)學(xué)術(shù)權(quán)力的配置問題。例如，教育部《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》和2017年教育部等五部門下發(fā)的《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》中都要求，高校應(yīng)當(dāng)規(guī)范和加強(qiáng)學(xué)術(shù)委員會建設(shè)，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，保障學(xué)術(shù)委員會在教學(xué)、科研等學(xué)術(shù)事務(wù)中有效發(fā)揮作用。從這一表述可以看出，黨和國家已經(jīng)把學(xué)術(shù)委員會建設(shè)的任務(wù)賦權(quán)給了高校。今后，高校應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步認(rèn)識到學(xué)術(shù)權(quán)力實現(xiàn)的自為性，嚴(yán)格依照教育部《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》提出的學(xué)術(shù)委員會組成原則、負(fù)責(zé)人產(chǎn)生機(jī)制、運行規(guī)則與監(jiān)督機(jī)制等指導(dǎo)性意見，完善學(xué)術(shù)委員會各項規(guī)章制度建設(shè)，更好地保障學(xué)術(shù)委員會學(xué)術(shù)決策權(quán)的實現(xiàn)。

(3)權(quán)利保障：民主權(quán)利的管理和監(jiān)督作用

依據(jù)《高等教育法》和2012年教育部重新修訂頒布的《學(xué)校教職工代表大會規(guī)定》，我國高校內(nèi)部實現(xiàn)民主管理與監(jiān)督權(quán)力的組織機(jī)構(gòu)是教代會，權(quán)利實現(xiàn)的方式是教職工在涉及學(xué)校發(fā)展和自身利益問題上聽取建議、討論通過和審議通過的權(quán)力。調(diào)查顯示，共有52.0%的被調(diào)查者認(rèn)為，教代會的權(quán)力過弱，作用發(fā)揮不足。這說明教代會在高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中屬于比較薄弱的組織，高校沒有落實好黨和國家對教代會的各項相關(guān)規(guī)定。我國《工會法》《勞動法》《教育法》《高等教育法》《教師法》中都有對教代會職能的具體表述，《學(xué)校教職工代表大會規(guī)定 》更是明確地提出教代會具有“聽取學(xué)校章程制定、發(fā)展規(guī)劃、年度各項工作等重大改革和重要工作的報告，并提出意見和建議”的權(quán)利。從治理結(jié)構(gòu)上看，教代會在我國高校內(nèi)部屬于權(quán)利部門，其職責(zé)主要是監(jiān)督行政權(quán)力運行，維護(hù)廣大教職工的合法權(quán)益。從治理的實際情況看，當(dāng)前我國高校教代會還不是一個強(qiáng)有力的權(quán)力監(jiān)督者。本次調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，雖然大多數(shù)調(diào)查者均認(rèn)為教代會的權(quán)力缺位，而且程度比較嚴(yán)重，但是對教代會的關(guān)注程度遠(yuǎn)低于對黨委權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)注。教代會作為我國高校內(nèi)部實現(xiàn)民主管理的基本形式，其監(jiān)督學(xué)校重大改革、重大決策和重要工作的職能不可或缺，需要引起高校和學(xué)界的重視。

五、啟示和建議

通過對教育部直屬75所高校的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，我國高校內(nèi)部“以合為主、合分結(jié)合”的整合型治理結(jié)構(gòu)比較理想，充分體現(xiàn)了中國特色社會主義高校的辦學(xué)特色及優(yōu)勢，但是，在治理關(guān)系的具體表達(dá)機(jī)制上還存在著一些問題，這說明我國高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的“頂層設(shè)計”比較完善，制約高校組織運行效能的主要原因是治理關(guān)系上的機(jī)制性障礙。提高我國高校組織運行效能，如下幾個方面的問題亟需理論界和高校進(jìn)一步深入的研究和探索。

1.進(jìn)一步加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制

黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制是建設(shè)中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的根本保證。從理論上說，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是整合型治理結(jié)構(gòu)的基本要求；從實踐上看，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是我國高校的組織優(yōu)勢。黨的十九大報告指出，“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是黨的領(lǐng)導(dǎo)，最大優(yōu)勢也是黨的領(lǐng)導(dǎo)，正反兩方面的歷史經(jīng)驗都表明，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制符合我國的歷史、文化和國情，符合我國高校管理實際[22]。我國高校需要認(rèn)識到，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)是高校永葆生機(jī)和活力的源泉。只有加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能保證我國高校的社會主義辦學(xué)方向。只有加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能保證高等教育為人民服務(wù)，為中國共產(chǎn)黨治國理政服務(wù)，為鞏固和發(fā)展中國特色社會主義制度服務(wù)，為改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)[23]。針對調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的具體問題，例如權(quán)力監(jiān)督缺乏以及黨委、行政系統(tǒng)內(nèi)部分權(quán)有余而協(xié)調(diào)不足等問題，高校需要進(jìn)一步加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅定、嚴(yán)格地執(zhí)行《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等文件要求，結(jié)合高校實際情況，制定和實施黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制實施細(xì)則。此外，高校還應(yīng)當(dāng)把紀(jì)委黨內(nèi)監(jiān)督、群眾監(jiān)督和多元問責(zé)結(jié)合起來，匯聚各方力量，防止權(quán)力失范和權(quán)力腐敗，切實提高黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的權(quán)力運行效率。

2.明晰學(xué)術(shù)權(quán)力的范圍和邊界，切實保障學(xué)術(shù)委員會的學(xué)術(shù)決策權(quán)

學(xué)術(shù)性是高校區(qū)別于其他社會組織的關(guān)鍵特質(zhì)。在高校中，學(xué)術(shù)委員會的地位和運行狀態(tài)是現(xiàn)代大學(xué)制度的核心樣態(tài)。從權(quán)力來源的角度看，學(xué)術(shù)權(quán)力源于學(xué)術(shù)共同體內(nèi)部探求知識和真理的共識，行政權(quán)力源于國家或上級管理機(jī)構(gòu)的授權(quán)。在這一點上，我國高校的學(xué)術(shù)權(quán)力與西方高校并無差異。從國際范圍看，世界一流大學(xué)內(nèi)部行政力量和學(xué)術(shù)力量間的匹配關(guān)系都比較合理。雖然當(dāng)前我國高校學(xué)術(shù)委員會的地位和作用有所加強(qiáng)，但權(quán)力運行現(xiàn)狀與理想狀態(tài)的差距仍然較大。根據(jù)前文所述，解決這一機(jī)制性障礙的主要手段應(yīng)當(dāng)是加強(qiáng)制度建設(shè)，當(dāng)務(wù)之急是要明晰學(xué)術(shù)權(quán)力的范圍和邊界，解決行政權(quán)力“越位”的問題。從2015 年教育部核準(zhǔn)并公布的 114所高校章程中可以看出，我國中央部署高校已經(jīng)對學(xué)術(shù)委員會的職責(zé)、功能與組織機(jī)構(gòu)等進(jìn)行了具體規(guī)定[24]。今后，高校應(yīng)當(dāng)以此為契機(jī)，進(jìn)一步健全以學(xué)術(shù)委員會為核心的學(xué)術(shù)管理體系與組織架構(gòu)，建立行政權(quán)力僭越學(xué)術(shù)權(quán)力的識別機(jī)制和處置程序，切實保障學(xué)術(shù)委員會統(tǒng)籌行使學(xué)術(shù)事務(wù)的決策、審議、評定和咨詢等職權(quán)，維護(hù)學(xué)術(shù)權(quán)力在學(xué)術(shù)事務(wù)中的獨立性。同時，廣大高校教師，特別是教授群體也需要認(rèn)識到，“教授治學(xué)”在高校中是一種自為的權(quán)力，不能單純地“等、靠、要”，更應(yīng)當(dāng)積極地行動起來，依靠自身的努力，主動地去解決學(xué)術(shù)權(quán)力隱含或者是附屬于行政權(quán)力的現(xiàn)狀。

3.創(chuàng)新民主權(quán)利的組織機(jī)制，充分落實教代會管理與監(jiān)督的職能

教代會是保障和維護(hù)廣大教職工合法權(quán)益的組織機(jī)構(gòu)，同時也是整合型治理結(jié)構(gòu)中規(guī)避權(quán)力濫用的一個重要機(jī)制。從世界一流大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上看，以“權(quán)利”監(jiān)督“權(quán)力”和以“權(quán)力”制約“權(quán)力”相得益彰，不可偏廢。教代會的民主管理與監(jiān)督職能能否切實運作起來，很大程度上依賴于教代會組織機(jī)制的完善程度。今后，我國高校黨委應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步重視和支持教代會工作，要把推進(jìn)教代會工作與加強(qiáng)學(xué)校黨的建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)、教職工隊伍建設(shè)和學(xué)校管理結(jié)合起來，確保教代會制度和職權(quán)的落實。校長要從行政權(quán)力運行合法化的高度充分認(rèn)識教代會民主監(jiān)督職能的重要性，應(yīng)當(dāng)定期向教代會報告工作，接受教代會監(jiān)督，落實教代會職權(quán)范圍內(nèi)做出的決定、決議，完善學(xué)校重要工作聽取教代會意見的程序。高校工會要承擔(dān)起教代會工作機(jī)構(gòu)的職責(zé)，建立高校黨政部門與教代會各專門委員會之間的對口聯(lián)系制度，健全溝通環(huán)節(jié)，確保信息溝通渠道通暢，信息反饋及時。同時，還要引導(dǎo)教代會代表提高權(quán)力監(jiān)督意識，改變民主監(jiān)督職能單方面服務(wù)于行政權(quán)力的局面，參照地方人大、政協(xié)的參政議政方式，切實增強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督質(zhì)量。