趙 泉 民

“親”“清”新型政商關系構建是以習近平同志為核心的黨中央在中國特色社會主義建設進入新時代后提出的新命題，同時也是經濟發(fā)展在新的歷史方位上對政商關系的一次清晰廓清和精準定位。然而，社會對于“親”“清”新型政商關系內涵，以及如何構建這種新型政商關系等方面尚存諸多疑慮或認知上的錯位。尤其是一些干部至今仍存在著矯枉過正及自保自衛(wèi)心理，抱著“多一事不如少一事”、“不怕不親只怕不清”意識，談商色變，致使政商關系正在經歷著從先前“親而不清”的過度密切到現在“清而不親”相對疏遠的一種“畸變”。基于此，筆者對此問題做一剖析，希望有助于提高人們對于“親”“清”新型政商關系的認識。

一、新時代 “親”“清”新型政商關系構建的根本所在

政商關系作為一種全球性最普遍的合作關系，是一個國家或地區(qū)經濟活動中政府和市場、權力和資本相互關系的綜合反映，其本質是隱匿在 “看得見的手”和“看不見的手”兩者身后的權力與資本之間的博弈。眾多研究表明，社會資源的有效配置，不可能絕對僅依靠市場與政府的任何一方，而是兩者之間有機耦合或理性匹配?！笆袌雠c政府間的選擇是復雜的，……因為這不是純粹在市場與政府間的選擇，而經常是在這兩者的不同組合間的選擇，以及資源配置的各種方式的不同程度上的選擇。”①[美]查爾斯·沃爾夫：《市場或政府——權衡兩種不完善的選擇》，謝旭譯，北京：中國發(fā)展出版社，1994年版，第132頁。也就是說，政府與企業(yè)作為經濟活動中的兩個行為主體，它們之間關系狀態(tài)，不僅直接決定著經濟運行的軌跡、質量和效率，而且還會在總體上影響到社會公平正義的實現與否。故而，新時代政商關系必然就成為加快完善中國特色社會主義市場經濟體制乃至于治理體系現代化中，一個不可回避且須給予恰當回答的議題。

首先，構建“親”“清”新型政商關系，是新時代凈化政治生態(tài)和從嚴治黨的內在要求。改革開放以來，中國經濟增長最大特點就在于政府在經濟發(fā)展過程中扮演著“主導者”角色，形成了所謂的“政府主導型市場經濟”模式：各級政府及官員在政治晉升和財政激勵的支配下，盡一切之能事通過行政手段控制和影響經濟（幾乎所有關鍵性的生產要素直接或間接地被掌握在地方政府手中，即關鍵性生產要素控制權），以實現大規(guī)模投資，扶持企業(yè)，參與地方產業(yè)資本發(fā)展，追求資本利益最大化，提高所轄區(qū)域的經濟發(fā)展水平，使得中國經濟持續(xù)了近四十年的高速增長②參見周黎安：《轉型中的地方政府：官員激勵與治理》，上海：格致出版社，2008年版，第214-224、297-306頁。。然而，這種“地方政府公司化”③“地方政府公司化”這一概念，最早為美國斯坦福大學政治系教授戴慕珍（Jean C. Oi）提出。其內涵是指，改革開放以來，在中國經濟發(fā)展過程中，一方面地方政府具有了公司的許多特征，官員們像一個董事會成員那樣去行動，GDP是公司化政府的營業(yè)額，財政收入則是其利潤；另一方面地方政府與企業(yè)密切合作。一個地方政府協(xié)調轄區(qū)內各個經濟事業(yè)單位，更像是一個從事多種經營的實業(yè)公司。因此，“公司化”成為地方政府的重要特征，其集中表現為地方政府以追求經濟增長，特別是財政收入為最高動力。也有論者將此稱為“發(fā)展型政府”，即政府主導和引領經濟的發(fā)展。GDP和財政收入增長成為政府活動的核心，而政府的公共服務責任則退居其次。取向在帶來經濟高速增長之“利”的同時，其“弊端”或缺憾（所謂的“激勵扭曲”）也隨著經濟規(guī)模壯大而越發(fā)凸現：為在“政治錦標賽”中勝出的地方官員，憑其強大的行政執(zhí)行力和控制力，對轄區(qū)經濟的“過度介入”，使之成為經濟活動中關鍵性生產要素的超強“支配者”，遂帶來愈演愈烈的經濟高速增長的“負外部性”④參見周黎安：《轉型中的地方政府：官員激勵與治理》，上海：格致出版社，2008年版，第214-224、297-306頁。。最為突出的表現就是政府對經濟領域的過多“侵入”與高度關注，致使其與資本、企業(yè)家（無論是外來的還是本土的）結成緊密關系，進而導致政府—市場—民營企業(yè)三者之間的關系錯位及部分官員的權力尋租、公器私用和“權力變現”現象的頻現。由此，以“不給錢不辦事，給了錢亂辦事”為取向的基層吃拿卡要、權錢交易隨之成為經濟市場化進程中一種帶有普遍性的“制度性現象”。尤其是轉型期規(guī)則和約束機制的不健全，加之政府職能改革不到位和權力界定不清晰，為政府和官員權力尋租開啟了便利之門：公權力異化成為個別官員謀取私利的工具所導致的“權力資本化”，即掌握和代表公共權力的政府或官員個人通過非法手段將自己手中掌握的權力資本化和私有化。與此相隨，一些企業(yè)家們最起勁的，則不是把精力放于生產和技術進步，而是通過賄賂官員從中尋求特殊政策的保護或特許經營權，因為政府掌握了充分而絕對的資源分配權力，只有獲取政府庇護，才能贏得安全的利益保障。此種狀態(tài)久沿之下，必然會形成“利益鏈”乃至于固化成為論者所言的“汲取性制度”，最終導致國家政權的失?、賲⒁奫美]德隆·阿西莫格魯、[美]詹姆斯·A·羅賓遜：《國家為什么會失敗》，李增剛譯，長沙：湖南科學技術出版社，2015年版。所謂“汲取性制度”，從政治上說，是人民或者廣大公眾沒有決策權或表決權，沒有選擇當權者或統(tǒng)治者的權利，當權者、統(tǒng)治者要么是世襲的，要么是通過革命由軍閥或軍人擔任的，精英人物或者既得利益者在制度的選擇或政策制定中起決定作用，結果所選擇的制度或制定的政策成為一部分人攫取另一部分人的工具；從經濟上說，所有經濟制度、政策由當權者、統(tǒng)治者或精英人物制定，他們通過各種壟斷權、專賣權、市場控制等掠奪生產者，使得生產者只能得到所生產產品的一少部分甚至得不到，結果是生產性激勵不足。。質而言之，官商勾結、政企合謀、權錢交易就是“權力資本化”所導致的典型的腐敗模式。從中紀委查處的多起領導干部違紀違法典型案例中，極易發(fā)現背后的共同之處：每一個落馬官員背后，幾乎都有一連串政商“朋友圈”緊緊伴隨，商人熱衷于跟官員交朋友，貪官也樂意與商人做朋友，當官員的“朋友圈”被異化成了“利益圈”、“腐敗圈”，跌落在其中自然也就在所難免。②《全球官商勾結黑圈》，《國際先驅導報》2016年6月8日。據粗略統(tǒng)計，黨的十八大以來，中國落馬的百余只“老虎”，多是與不良“政商關系”有關。2000年至2016年，全國查處的近1000名副廳級以上官員，90%以上牽扯到接受商人行賄問題。官員的權力和商人的金錢、物質或美色之間交換，幾乎成為所有貪污腐敗的標準模式。這種異化了的政商關系，即權與勢的一體化，在導致了經濟和社會、政治與社會之間的失衡同時，也正吞噬著中國共產黨執(zhí)政合法性的社會基礎。

其次，構建“親”“清”新型政商關系，是新時代形成良好經濟生態(tài)和培育現代化經濟體系的必然選擇。黨的十九大報告指出，我國經濟“正處在轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經濟結構、轉換增長動力的攻關期”③《中國共產黨第十九次全國代表大會文件匯編》，北京：人民出版社，2017年版，第24頁。。加快現代化經濟體系建設，促進經濟高質量發(fā)展，是未來一段時期經濟建設的戰(zhàn)略目標。那么如何去建設？從制度設計上看，是要著力構建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度的“三個有”的經濟體制。歸根結底，就是正確處理好市場、企業(yè)和政府三者之間關系，行為主體各歸其位、各司其責，使“看不見的手”的決定性作用與“看得見的手”的戰(zhàn)略性作用匹配得當，形成良好的經濟發(fā)展生態(tài)。唯有以此為基礎，才有可能促使企業(yè)轉向成為真正意義上的微觀主體，并將生產經營與市場運營緊密結合在一起，作為現代社會最大生產力的企業(yè)家群體行為的創(chuàng)造性、長期性得以最大限度釋放，實現經濟有活力的發(fā)展。若從這一角度來認識，企業(yè)是經濟活動主體，政府是社會活動主體，政府與市場主體（即企業(yè)）之間是一種基于平等理念基礎之上的服務與被服務者的關系，而非領導與被領導者的關系。大量事實亦證明，政與商并非相互獨立的絕緣體。良好政商關系，意味著兩者密切互動與合作，但又各自行為獨立，邊界清晰。在這種關系之下，政府—市場—社會三者能夠協(xié)同互補，各自發(fā)揮著最大效用，促使經濟與社會良性運行。就此而言，新時代構建新型政商關系也就成為政府向市場及社會分權、賦權，解放和發(fā)展社會生產力，堅持社會主義市場經濟改革方向，形成良性運行的市場秩序和權力秩序，推動經濟社會可持續(xù)健康發(fā)展，特別是轉向“高質量發(fā)展階段”的一種“必須”。

再次，構建“親”“清”新型政商關系，是新時代實現社會公平正義的迫切需要。中國特色社會主義進入新時代后在由“富起來”到“強起來”的戰(zhàn)略性轉變中，治國理政所要解決的根本性問題，隨之就轉化為如何使社會公平正義起來，即富起來之后財富及社會資源的合理公平分配問題。這就首先要從基礎上解決腐敗問題。解決了腐敗雖不等于實現了公平正義，但可以肯定的是，只要存在著腐敗，公平正義就絕無根基可言。基于此，首當其沖就必先要破除資源的權貴壟斷格局。從現今已經破了的重大腐敗案例來看，權貴資本為獲不當利益，多是“黑白兩道”的結合，具有集團化、高度組織性等特征。其背后最重要一點，就是“親而不清”傳統(tǒng)政商關系中存在著扭曲的“利益依附”，或是某些官員操控公權力侵犯企業(yè)利益，甚至是個別民營企業(yè)以各種利益圍獵官員以交換公權力。此即人們所言的“權力資本化”和“資本權力化”現象：“權力與資本”之間的雙向互換的“產業(yè)鏈”。亨廷頓（Samuel P. Huntington）曾指出，“腐化是指國家官員為了謀取個人私利而違反公認準則的行為?！男问酱蠖忌婕暗秸涡袨楹徒洕敻恢g的交易。……一方用政治權力換取金錢，另一方則用金錢去換取政治權力。但兩者都是通過出賣某種公物（一張選票或是一官半職或是一項決議）來達到的?！劣诟扇∧姆N形式，這就要看哪種形式容易辦得到了”①[美]塞繆尓·P·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華、劉為等譯，北京：三聯書店，1996年版，第54-62頁。。曾有論者做過調查，結果顯示“六成以上受訪者認為，多數官員會對朋友圈做不適當的應用，最為突出的是公權力私化與權力的濫用，而官員在商業(yè)領域的朋友最容易轉化為利益圈”②人民論壇問卷調查中心：《如何看待官員的朋友圈》，《國家治理》，2015年第36期。。不管作何而論，資本與權力的“聯姻”、持續(xù)合謀乃至于結成利益共同體（結構性利益聯盟），其惡果可想而知，非但破壞了社會公平正義及公共利益，而且也會扭曲社會價值體系，更為嚴重的是損害了效率，甚至會導致社會動亂。這其中道理顯而易見，如果機會資源都封鎖在封閉且狹小圈子里，何來市場決定性作用和社會公平正義可言？所以，“親密無間”的畸形政商關系，必然會帶來官商合謀、權錢交易等腐敗現象發(fā)生，致使公平競爭、優(yōu)勝劣汰的市場規(guī)則蛻變成“權力規(guī)則”與“金錢游戲”。其對社會損傷和破壞力要遠比個人的機會主義式腐敗嚴重。“一個社會任由‘權力資本’盛行，很可能形成掠奪性政府，最終這個社會將被鎖定在一種低效率的均衡狀態(tài)之中?！雹垴R玉林：《轉型期資本與權力關系的深層反思》，《現代經濟探討》，2015年第1期。故從經濟運行效率提高、健康社會秩序形成和社會公正原則維護這一角度看，也急需對“親而不清”的傳統(tǒng)政商關系帶來的沉疴積弊加以清理，并在此基礎上構建起既“親”又“清”的新型政商關系。

總之，在畸形的政商生態(tài)圈里不會有長久受益者，因為他們都在充當“一半同謀、一半受害者”的角色。對于這一點從中紀委公開的案情通報中不難發(fā)現，近幾年在反腐風暴中倒下的官員，存在與商人利益輸送問題的比比皆是，“可以說不正當的官商關系是導致腐敗的重要渠道”④《全球官商勾結黑圈》，《國際先驅導報》2016年6月8日。。因此，經濟發(fā)展新常態(tài)之下，亟須構建健康、清廉、公開、透明的政商關系“新生態(tài)”。為此，習近平總書記提出構建以“親”“清”二字為核心的新型政商關系的時代命題，既是為領導干部作風建設指明了方向，也是傳達出了中央高層對于健康政治生態(tài)的形成、公正市場環(huán)境的構建、良好社會風氣的營造等諸多領域的現實關切與回應。

二、新時代“親”“清”新型政商關系建設的內涵所在

“政商關系”包括兩個層次：宏觀層面上即為政府和企業(yè)之間關系，微觀層面上則表現為政府官員與商人之間關系。基于此，從現代治理體系構建這一視角來看，政商關系從來就是一個國家和社會走向現代化進程不能回避的考題。馬拉·法西奧（Mara Faccio） 等學者對眾多國家的樣本研究發(fā)現，“政商關系不僅盛行于法制不健全、腐敗嚴重的國家，而且在法律制度健全的國家同樣也存在著政商關系”⑤Mara Faccio，Masulis W Masulis，John J Mc Connell． Political connections and corporate bailouts．The Journal of Finance，2006( 6): 2597-2635．。其中的緣由就在于：其一，市場與政府作為治理場域中極其重要的兩個角色，它們并非是獨立特行、并行不悖的。一方面政府作為制度供給第一主體，需要為企業(yè)提供必需的服務和監(jiān)管，另一方面又因其手中掌控著大量生產要素，企業(yè)家也必須與其進行經常往來。其二，大量事實也都已經表明，政商之間若能恰當合作，良性互動，協(xié)同效應，共同創(chuàng)造社會化公共利益，也是民之福祗和經濟騰飛、國家長治久安之根基①參見夏小林：《政企關系：有分有合——從國際視角評切割政企關系的“改革”陷阱》，《管理學刊》，2015年第6期。。當前，正值全面深化改革進入攻堅期和深水區(qū)，經濟結構調整、新舊動能轉化、產業(yè)結構優(yōu)化升級至關重要，民營經濟在經濟社會發(fā)展中的地位和作用進一步凸顯。此時如何克服政商關系存在的弊端，打造新型政商關系，不僅是一個重要的經濟問題，也是一個急迫的社會問題，更是一個重大的政治問題。

首先，對于政商關系中“親”“清”價值的倡導，體現了黨中央對畸形政商關系和“為官思富”、“當官發(fā)財”現象的反思、批判和檢討。有論者曾基于問卷的數據分析指出，65.7%的干部當官為了發(fā)財；而且在持有當官發(fā)財心態(tài)的干部中，“當官不發(fā)財，請我都不來”觀念盛行，“貪圖安逸，奢靡享樂”行為普遍②參見人民論壇問卷調查中心：《“當官發(fā)財”，哪些權力觀念使然——基于9799個樣本的調查分析》，《國家治理》，2015年第20期。。如此的政商環(huán)境，致使兩者之間關系異化的情形主要有三種：其一，是“親”而不“清”。這是指政府與企業(yè)兩者之間缺乏一種“恰當邊界”約束，致使某些官員在親商、安商、富商和積極主動為企業(yè)服務、排憂解難過程中公權私用，通過與企業(yè)家結成不適當關系來片面追求個人政績或謀求不正當個人利益。同樣，一些企業(yè)家為獲取某些資源或競爭優(yōu)勢，精心編織與官員們的利益網絡，憑借著官員庇護獲取市場資源、超額利潤和政治利益。在這方面，尤其是以私營企業(yè)較為突出，有論者研究指出，“相對于國有企業(yè)而言，私營企業(yè)通過腐敗方式來獲取政治收益的動力更強”③賈明、向翼、張喆：《政商關系的重構：商業(yè)腐敗還是慈善獻金》，《南開管理評論》，2015年第5期。。顯然，“尋租的官員”和“尋求庇護的商人”均是以“利益”為紐帶，通過權錢交易達到各自之目的，以至于“親密無間”到喪失了原則和底線，甚至是結成“利益聯盟”。其結果不僅是行政權的合法性受到質疑，政府信任危機日益加重；而且市場在資源配置中的決定性角色受阻，公平性受到嚴重損害，效率隨之低下。其二，是不“親”不“清”。此種情形與前面“親”而不“清”政商關系緊密相關，主要表現為官員倚權欺商，對自己“親”之外的企業(yè)，或未與自己結成“利益共同體”的企業(yè)家，非但不是積極主動作為、靠前服務，反而是為官亂為，以行政指令、長官意志扭曲市場經濟運行規(guī)則，通過行政權力非法干擾企業(yè)的正常生產經營活動，如在兼并重組中的“拉郎配”，以及對產業(yè)政策和行業(yè)標準調整的隨意性，或是對一些企業(yè)故意打壓，隨意攤派、迫其就范或逼其送禮行賄。這些行為尤其是在對可能會危及到已與自己結成利益同盟的企業(yè)之外的企業(yè)時表現的最為突出，通過私人關系、暗箱操作等方式擠占市場或提高市場準入門檻進行排他性經營，引發(fā)不正當競爭。其三，是“清”而不“親”。此種情形主要是出現在黨的十八大以來高壓反腐背景下，“不敢腐”漸成氣候，部分官員自保心理過于強大，為避免“負責任”或害怕“受牽連”，確保與企業(yè)家關系說得清、講得明，奉行“為了不出事，寧愿不干事”、“不怕不親只怕不清”原則，談“商”色變或是對企業(yè)家避而遠之，對其合理要求搞“軟拒絕”、踢皮球；有些官員雖然與企業(yè)家接觸，但不積極、不情愿、不主動、應付了事。政商之間從過去“勾肩搭背”變成了“背對著背”，企業(yè)發(fā)展得不到正當的支持和服務。匯總起來看，上述這三種均為畸形政商關系，一方面是政商之間始終處在沒有明確界限的模糊狀態(tài)之中，“官商合作”中哪些屬于違規(guī)的“勾結”成分，“官商勾結”中哪些屬于合法的“合作”成分，在制度中沒有清晰乃至于有效的界定與說明，這也就注定了雙方的博弈在長期會無限趨向于零和而非“帕累托最優(yōu)”；另一方面是其中摻雜了私心雜念、利益勾兌，無法實現權力與資本的良性互動；若不及時加以整治，其社會負面效應只能越發(fā)越重，如腐蝕了公共權力，破壞了市場秩序，侵吞公眾利益。這是當前高層倡導建立“親”“清”新型政商關系的現實基點。

其次，既“親”又“清”是對新型政商關系本質特征精準而生動的詮釋，體現了政商之間既要相處“親密”又不失“分寸”的最佳狀態(tài)和內在關系。實際上，用“親”“清”二字定位政商關系，界線規(guī)范，雙向明確，不僅讓政商雙方在交往中皆是有規(guī)可依，更是給政府官員如何跟民營企業(yè)家打交道劃出了底線、拓展了空間。其內涵包括兩個方面：一方面，就官員而言，“親”就是政府視民營企業(yè)家為親人，要有充分調動非公有制經濟人士積極性的鮮明態(tài)度，對其要親和與親切，即在心理上的“親”和工作上的“近”，尤其是企業(yè)經營遇到難題時，為其雪中送炭，打造政與商之間的親和關系。正如習近平總書記指出的，官員“要坦蕩真誠同民營企業(yè)接觸交往，特別是在民營企業(yè)遇到困難和問題情況下更要積極作為、靠前服務，對非公有制經濟人士多關注、多談心、多引導，幫助解決實際困難”①《習近平談治國理政》（第二卷），北京：外文出版有限公司，2017年版，第264、265、148頁。?！扒濉笔且蠊賳T與民營企業(yè)家交往時，恪守政府是企業(yè)服務者和監(jiān)管者這一角色定位的底線，兩者要相敬如賓，講規(guī)矩、守紀律，保持距離、保持清醒，“同民營企業(yè)家的關系要清白、純潔，不能有貪心私心，不能以權謀私，不能搞權錢交易”。另一方面，對民營企業(yè)家而言，“親”就是要充分認識到民營企業(yè)發(fā)展得益于政府政策和全社會支持，故其應自覺增強自身社會責任感，履行應盡義務，樹立經濟、社會和環(huán)境等綜合價值最大化的綜合效益觀，主動將環(huán)境、社會、經濟等方面議題融入業(yè)務運營中，追求質量效益和社會責任相統(tǒng)一，努力成為履行社會責任的榜樣與典范。所以，習近平總書記強調，民營企業(yè)家應“積極主動同各級黨委和政府及部門多溝通多交流，講真話，說實情，建諍言，滿腔熱情支持地方發(fā)展”?！扒濉本褪乔灏准儩崳婪ê弦?guī)經營，同時堅守底線，拒絕與官員“眉來眼去”，與政府官員交往有度，不搞權錢交易，“要潔身自好、走正道，做到遵紀守法辦企業(yè)、光明正大搞經營”②《習近平談治國理政》（第二卷），北京：外文出版有限公司，2017年版，第264、265、148頁。。

綜上所述，可以言之，黨中央對于政商交往在“親”與“清”畸變關系反思的基礎上，從政與商、“親”和“清”縱橫雙向四個維度對新時代政商關系作出了“新的定位”：既“親”又“清”，崇“親”尚“清”，這是政商關系的健康常態(tài)和相處底線，給出了政商之間最優(yōu)化發(fā)展的合理區(qū)間和選擇邊界。兩者雖各具特征、內涵相異，但更多是相輔相成、互為補充，“親”與“清”既體現親密，又不失分寸，“親”指出政商交往方向，“清”劃出政商交往底線，具有內在統(tǒng)一性。政商交往既不能涇渭分明，不相往來，“太清而不親”；也不能過往甚密，勾肩搭背，“太親而不清”。只有政商合力、融合共贏，方能為經濟持續(xù)健康發(fā)展注入新的活力，實現新舊動能的轉換，進而推動經濟走向高質量發(fā)展的新階段。當然，必須要指出的是，其中至為重要的一點還是在于“官”和“政”這一方，能否做到像習近平總書記所要求的那樣：“當官與發(fā)財是兩條道，當官就不要發(fā)財，發(fā)財就不要當官”，把好權力關、金錢關，“做到清清白白做人、干干凈凈做事、坦坦蕩蕩為官”，③《習近平談治國理政》（第二卷），北京：外文出版有限公司，2017年版，第264、265、148頁。這是新型政商關系構建的關鍵所在。

三、新時代“親”“清”新型政商關系建設的制度層面考量

良性互動的政商關系，是一個國家經濟活力的潤滑劑，也是經濟社會健康發(fā)展之必須。這就要求政商之間不能“親”而不“清”或“清”而不“親”，而應既“親”且“清”，“有交往而無交易”。那么，如何構建這種新時代“親”“清”新型政商關系呢？治理的本質就是制度、機制的設計，也就是游戲規(guī)則的恰當設計。政商之間健康秩序的形成，實際也是一種治理，故其必須依靠一套規(guī)范良性的制度安排來支撐。鄧小平就曾指出，制度具有全局性和根本性，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面”①《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第333頁。。政商關系未來發(fā)展方向是制度化與規(guī)范化，個人因素將會逐漸減弱，企業(yè)法人與政府之間的交往取而代之。因此，基于良性政商關系的形成需要優(yōu)好制度建設的視角，筆者認為，不妨先從如下幾個方面著手。

首先，強化以“優(yōu)質高效”為取向的優(yōu)好制度建設，廓清政府與市場的各自活動邊界是構建新時代“親”“清”新型政商關系之基礎。經濟體制改革核心是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。而問題關鍵在于：市場如何更加有效？在何處更加有效？政府如何更加有為？又在何處更加有為？這是政商之間通達“親”的合理尺度，保持“清”的實質實現之前提，對此人們在認識上至今還很模糊，實踐中又存在大量盲區(qū)?！肮毠賳T沒有自律感，缺乏操守，妄取份外之利，不盡職內之責”乃是“缺乏有效的政治制度化的一種表征”。②[美]塞繆尓·P·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，北京：三聯書店，1996年版，第54頁。因此，要解決好這一問題，一個總的原則就是需要圍繞政府和市場互動邊界，“自上而下”在制度層面出臺相對較為詳細的，特別是操作性強的法律法規(guī)和政策制度，弱化政府在資源配置中的隨意性、主導性，最大程度地減少運用行政手段干預微觀經濟運行的做法。在這一總的原則之下，特別要強調的是，不要大而化之或籠統(tǒng)地談“負面清單”和“正面清單”，而是應將“清單制度”具體化、個性化和差異化：基于大量調研基礎之上，針對中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同層級政府角色的職能定位，并緊密結合東、中、西不同區(qū)域、不同層級經濟社會發(fā)展階段及不同性質企業(yè)服務需求的實情，政府、企業(yè)及社會組織（如行業(yè)協(xié)會、企業(yè)家協(xié)會）等多種治理主體協(xié)同，建構出富有地域個性特色，中央、省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層級特色及市場主體發(fā)育的階段性特色鮮明且可行性極強的清單制度，增強清單制度效能與地方經濟及企業(yè)發(fā)展實際之間的“粘性均衡”。“法治國家是公民之間、國家與公民之間以及國家內部領域的關系均受法律調整的國家，其標志就是所有國家權力及其行使均受法律的約束?！雹踇德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，北京：法律出版社，2000年版，第104-105頁。唯有如此，才有可能在將權力關進制度的籠子和限制住官員們到處伸手之同時，按照市場經濟要求進行政府職能定位、機構設置和流程管理，使企業(yè)不必要也不可能靠拉關系、走后門規(guī)避合法的行政程序。當前，市場準入限制仍舊較多，政策執(zhí)行中“彈簧門”、“玻璃門”、“旋轉門”現象依然存在，部分政府部門為企業(yè)辦事效率依然不高④《習近平談治國理政》（第二卷），北京：外文出版有限公司，2017年版，第261頁。。究其原因，就在于制度建設與執(zhí)行出了問題，重中之重的是，制度建設中的懲罰機制特別是強制性的法律制裁缺失。“當人們覺得，出于他們所欺騙的人不知情或難以察覺，他們能機會主義地行事而不受懲罰時，就會淪入‘敗德行為’?！雹輀德]柯武剛、史漫飛： 《制度經濟學：社會秩序與公共政策》，韓朝華譯，北京：商務印書館，2000年版，第78頁。因此，在制度設計中，急需加強“激勵與懲罰相兼容”功能效果明顯的有效制度建設來對政府活動邊界給予清晰厘定，糾正政府行為的“越位”“錯位”和“虛位”，壓縮其“權力尋租”空間。“每一個運轉中的市場，如果它沒有墮落為腐敗橫行或者沒有出現集體行動的其他病理特征，就必然內嵌于一系列公共制度之中（例如，處理所有權和合同規(guī)定的正常運作的法律制度）。一個正常運轉的市場，必然是由政治上流行的制度創(chuàng)制出來的?！雹賉瑞典]博·羅思坦：《正義的制度：全民福利國家的道德和政治邏輯》，靳繼東、丁浩譯，北京：中國人民大學出版社，2017年版，第197-198頁。因此，政府的適當職能“就是通過創(chuàng)設聰明的法律制度，建立游戲規(guī)則”，特別是要尋求一種“使政府權力的任意行使最小化”②[英]弗雷德里?！ゑT·哈耶克：《經濟、科學與政治——哈耶克思想精粹》，馮克利譯，南京：江蘇人民出版社，2000年版，第582頁。制度來規(guī)范行政機關，使其活動受制于法律約束，行政活動指向得以確定，公民亦可以相對比較清楚地預見或測度行政行為。也只有這樣，企業(yè)家行為才會逐漸從過去“找權力”轉向“找市場”，將心思從“如何搞定官員”轉向如何創(chuàng)新技術、改善管理等市場競爭的本源上來。

其次，健全和完善現有制度，形成周全縝密的“制度體系”，是構建新時代“親”“清”新型政商關系的根本所在。“親”“清”政商關系背后是政府的服務和監(jiān)管，特別是政府服務的精準化和精細化程度?；诖耍诶砬逭褪袌龈髯曰顒舆吔绲幕A上，參照國際慣例進一步減少種種“前置性審批”，提高放權“含金量”（也就是說，簡政放權的“點菜權”，即政府在何處及哪些領域“簡”、“放”和“服”，其話語權應更多地交給社會或企業(yè)），強化政府的法治導向和服務導向，切實把政府職能的重點放在依法監(jiān)管、提供服務、營造環(huán)境上來。為此，就需要構建起“內容協(xié)調、程序嚴密、配套完備、有效管用”的制度體系，具體性舉措主要有：其一，放開市場準入，凡是“法無禁止”的行業(yè)和向外資開放的領域都應該向民營企業(yè)開放，并降低甚至是取消對民營企業(yè)在注冊資本、投資金額、產能規(guī)模、土地供應、采購招投標等方面的門檻設置；其二，清理、精簡涉及民營企業(yè)投資管理的行政審批事項和企業(yè)收費，尤其是“隱性收費”，規(guī)范中介組織行為，降低企業(yè)經營成本；其三，對接商事制度改革，加強事中事后監(jiān)管和線上線下一體化監(jiān)管，營造公平競爭市場環(huán)境；其四，健全完善金融體系，創(chuàng)新金融服務業(yè)態(tài)，破解民營企業(yè)發(fā)展融資難、融資貴問題，盤活存量資金，拓寬融資渠道。其五，在緊縮政府權力同時還應加強對權力運行監(jiān)管，規(guī)范行政權力自由裁量權，健全行政權力運行的監(jiān)督制約機制，特別是對權力運行各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督，如細化、量化行政裁量標準，規(guī)范裁量范圍、種類和幅度。一方面建立健全行政裁量基準制度，實現政府行政裁量權的自我控制，提高權力運行的公開化水平，在此基礎上問需于企業(yè)，以企業(yè)的感受度和滿意度為基點，提升政府對于企業(yè)服務的精準化能力（即增強政府的服務供給與企業(yè)的服務需求之間的“契合度”或匹配性，助推政府從“要我服務”到“我要服務”的角色轉換）；另一方面還需建立對行政不作為和濫權行為的行政問責和刑、民法律追訴制?！爸贫?，要有效能，總是隱含著某種對違規(guī)的懲罰?！雹踇德]柯武剛、史漫飛： 《制度經濟學：社會秩序與公共政策》，韓朝華譯，北京：商務印書館，2000年版，第35頁。制度生命力在于貫徹執(zhí)行，沒有完善的制度執(zhí)行監(jiān)督、考核和追究機制，制度的執(zhí)行力仍然難以到位。故而，凡是對企業(yè)生產和經營造成重大損失的侵權行為和負責人，應追究個人刑事和政府民事連帶賠償責任。同時，對企業(yè)一方，建立信用監(jiān)督、警示和失信懲戒機制，健全不廉潔行為查詢系統(tǒng)及“黑名單”制度，對市場經濟活動中違規(guī)圍獵或俘獲政府官員的企業(yè)，依法依規(guī)限制其有關經濟活動。

再次，在機制體制上，圍繞著“親”“清”試點創(chuàng)設相關“親清指標”、“親清指數”，促進 “親”“清”新型政商關系建設的舉措落實生根?！坝H”不逾矩和“清”不遠疏，這是新型政商關系的基本要求。要做到這一點，可嘗試設立“親清指標”與“親清指數”，以將親的“程度”與清的“距離”具體化、精準化、數量化①參見鄧聯繁：《構建新型政商關系應有“親清指標”“親清指數”》，《常德日報》2017年10月30日。。所謂“親清指標”，重在羅列清楚某一地方政商兩個主體“為”與“不為”的界限，細化出政商交往的“正當行為”和“負面清單”（重點在于從企業(yè)的角度出發(fā)，問其需要政府供給的“親”的服務何在，以減少政商之間“親”的供給與需求之間的錯位，實現兩者之間的精準對焦），讓政商雙方各自清楚該為什么、不該為什么和如何去作為；劃定“公利”與“私利”的界限，規(guī)范得利的渠道，讓干部從“灰色地帶”、“非法收入”中走出來，不拿企業(yè)給的紅利、只拿組織部門給的獎勵；廓清失誤與錯誤的邊界，對干部因服務企業(yè)發(fā)展造成的過失、產生的影響，客觀公正看待、具體辯證分析，對確因出于公心、創(chuàng)新擔當而又出現失誤的應予以免責?！坝H清指標”有助于解決一些地方部門和單位在構建新型政商關系中茫然不知所措、眉毛胡子一把抓、措施不實在、重點不突出、效益不顯著等問題。在此最為根本的是要因地制宜，結合地方經濟發(fā)展實際及不同企業(yè)發(fā)展狀況，制定和細化出切合地方實際與不同企業(yè)的政策措施，增強政府親、清服務的精準化程度。這也就是習近平總書記一直強調的，改革攻堅期需要的是精準思維和精細化做事方法，“突出問題導向，加強分類指導，注重精準施策，提高改革效應，放大制度優(yōu)勢”②趙泉民：《論全面深化改革戰(zhàn)略推進中的精準思維》，《湖湘論壇》，2017年第4期。。所謂“親清指數”，則是重在評估檢測某一地方的“親”“清”新型政商關系的實現程度，“親清指數”由具有相當資質且作為獨立的第三方評估機構、媒體發(fā)布，以避免政商雙方主體既當裁判員又當運動員的爭議。由獨立第三方發(fā)布“親清指數”，對地方落實情況定期督察和總結評估，有利于增強政商雙方構建新型政商關系的壓力與動力。促進做與不做一個樣、做多做少一個樣、做好做壞一個樣、以文件落實文件、以會議落實會議等諸多問題的解決?！坝H清指標”與“親清指數”一方面各有側重，另一方面又密切聯系，兩者都是新型政商關系構建“工具箱”中的重要工具，他們的耦合對于構建“親”“清”新型政商關系具有基礎性、關鍵性作用。

除了上述三個方面外，需要強調的是，還要在繼續(xù)深化黨風廉政建設和反腐敗斗爭的同時，倡導對領導干部服務企業(yè)的“正向激勵”。正如美國社會學家戴維·波普諾（David Popenoe）所言，控制他人行動的機制很多，“首先，某種有價值的東西作為一種獎賞提供給服從者……第二種機制是威脅不遵從者，給他以懲罰”③[美]戴維·波普諾：《社會學》，李強等譯，北京：中國人民大學出版社，1999年版，第482頁。。這方面具體性的措施，如聚焦幫辦服務考核，尤其是對干部“幫辦”服務企業(yè)的情況進行專項考核，把“企業(yè)家評價”作為對干部年度考核的重要依據，把聽取“企業(yè)家意見”作為對干部任職考察重要環(huán)節(jié)，把“企業(yè)滿意度”和“營商環(huán)境改善”（應由第三方評估機構、企業(yè)家和社會組織共同進行評估）作為實施獎懲重要標準。又如，組織上要主動為服務企業(yè)、干事擔當的干部撐腰，并在機制上為干事擔當的干部提供有效保護，打消干部服務企業(yè)的顧慮。再如，建立組織部門與紀檢部門的正常溝通機制，客觀全面地評價、使用和保護干部，使其免受“惡意信訪”之侵害。還如，對一線服務企業(yè)及從事人財物管理的干部，加強定期輪崗交流，規(guī)避“常在河邊走，難免不濕鞋”的風險。在此基礎上，要落實關愛提醒機制，及時進行“預警式”和“防范式”提醒，對帶有苗頭性、傾向性問題的干部給予適時善意提醒。

概括言之，新型政商關系的核心要求，雖然只有“親”“清”二字，但對此的構建卻是一項甚為復雜龐大的系統(tǒng)工程，需要與其他改革一脈相承，相互融合和協(xié)同推進。政商關系不僅是關于政府與企業(yè)的關系，也不只是關于官員和商人的關系，其在更深層次上涉及到政府與市場、政府與社會的關系。從根本上說，這是政府治理體系、市場治理體系、企業(yè)（公司）治理體系，以及社會治理體系現代化等諸多問題的“融合”。這就需要我們站在治理角度，以系統(tǒng)思維，從制度體系建設高度來對其在各方面做出通盤謀劃和推進，建立起以法治、信用為約束的，與新社會經濟形態(tài)相適應的各項基本法律制度，避免以“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的庸醫(yī)思維來對待。但無論如何，不可否認的是，制度建設和制度執(zhí)行能力的增強，是一個政黨與時俱進、走向成熟的重要標志，是政府的制度建設和制度執(zhí)行能力的集中體現?！耙粋€社會，當它不僅被設計得旨在推進它的成員的利益，而且也有效地受著一種公共的正義觀管理時，它就是良序的社會?！雹賉美]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏、何包鋼、廖申白譯，北京：中國社會科學出版社，2009年版，第5頁。也就是說，良序社會建設的有效途徑是加強制度有效供給，并向社會提供公正的制度，以匡正人們的行為，型塑人們的習慣。這是因為好的制度可以使人的壞念頭受到抑制，而壞的制度會讓人的好愿望四處碰壁。建立起將結果與個人責任和利益聯系到一起的制度，能解決很多似乎無法解決的社會經濟問題。否則，極有可能會導致“按下葫蘆起來瓢”，或使事情從一個極端走向其反面之窘境。