周 偉 鄒 巧 麗

任何一個(gè)國家的治理體系，都是在一定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會環(huán)境中形成的，隨著社會的發(fā)展變革和國家治理理念的嬗變，必然會引起國家治理體系的不斷變動(dòng)和調(diào)適，進(jìn)而引起政府與社會關(guān)系的重新定位與重塑。在全球化、后工業(yè)化和信息化時(shí)代背景下，幾乎所有的國家都面臨著國家治理體系優(yōu)化與政府治理方式轉(zhuǎn)型問題。我國經(jīng)過四十年的改革開放，社會主義現(xiàn)代化建設(shè)在取得舉世公認(rèn)成就的同時(shí)，也積累了諸多社會矛盾和問題。社會中不同利益群體已經(jīng)形成、各種利益沖突日益明顯，社會階層流動(dòng)出現(xiàn)固化現(xiàn)象、貧富差距進(jìn)一步拉大，社會不穩(wěn)定因素正在增多、生態(tài)環(huán)境有所惡化，腐敗現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生、政府公信力不斷流失，凡此種種都意味著我們國家在全面推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程中正面臨著日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)。黨的十八屆三中全會將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，就是要通過對國家治理體系的優(yōu)化和國家治理能力的提升，從而把應(yīng)對和化解各種社會風(fēng)險(xiǎn)和社會矛盾的策略提升到現(xiàn)代化最新水平上來，以國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化從根本上化解治理危機(jī)。而在國家治理體系現(xiàn)代化過程中，政府與社會的關(guān)系問題是任何一個(gè)國家不可回避、必須面對的基本問題和核心問題。在我國國家治理體系現(xiàn)代化的曲折探索和艱難突圍中，如何恰當(dāng)、準(zhǔn)確地定位與重塑政府與社會的現(xiàn)代化關(guān)系，充分發(fā)揮二者在國家治理中的功能與作用，增強(qiáng)二者在國家治理中的合力，這對推進(jìn)我國國家治理體系現(xiàn)代化無疑至關(guān)重要。它不僅是一個(gè)政治現(xiàn)代化、民主化框架下權(quán)力與權(quán)利的重新架構(gòu)問題，更是一個(gè)關(guān)乎我國國家治理體系全面現(xiàn)代化的問題。

一、國家治理中政府與社會關(guān)系的變遷與審視

（一）改革開放前國家治理中政府與社會關(guān)系——“強(qiáng)政府與弱社會”

新中國成立之初，國家治理面對的是一個(gè)政治上法律制度不健全，經(jīng)濟(jì)上物質(zhì)資料相對匱乏的貧窮落后、千瘡百孔的社會；與此同時(shí)，新生的國家政權(quán)還面臨著來自國內(nèi)外敵對勢力顛覆的威脅。為了迅速醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷、恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)和鞏固新生國家政權(quán)。當(dāng)時(shí)在國家治理上采取了高度集權(quán)的治理模式，反映在政府與社會關(guān)系上則集中表現(xiàn)為以政府為中心的社會管理模式，即政府是社會管理的主體，社會只是政府管理的客體，政府通過政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域的滲透逐漸建立起了對社會的全面控制。在這種以政府為中心的社會管理模式下，政府對社會的絕對控制和干預(yù)使社會完全置于政府的權(quán)力之下，政府與社會的關(guān)系是一種“強(qiáng)政府與弱社會”的關(guān)系。新生政權(quán)在國家治理中之所以選擇這種政府與社會關(guān)系模式，與中國社會獨(dú)特的歷史記憶及當(dāng)時(shí)的社會現(xiàn)實(shí)有著很大的關(guān)系。從中國社會的歷史來看，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會建立“在以宗法血緣關(guān)系作為基本社會聯(lián)系方式的農(nóng)業(yè)組織（家族、村莊）之上，聳立著以皇權(quán)為峰巔的龐大的官僚組織……官府控制著社會生活的一切方面，學(xué)術(shù)思想、教育和法律統(tǒng)統(tǒng)成為封建統(tǒng)治者的政治工具”①路風(fēng)：《單位：一種特殊的社會組織形式》，《中國社會科學(xué)》，1989年第3期。。附屬性的社會性格逐漸形成一種天然依附性的社會意識形態(tài)，這種社會意識形態(tài)不會因歷史變遷和政權(quán)變更而在短期內(nèi)自動(dòng)消亡，它具有一定歷史慣性和惰性，并對新生政權(quán)的國家治理產(chǎn)生著深刻的影響。從當(dāng)時(shí)社會現(xiàn)實(shí)來看，一方面，社會缺乏走向獨(dú)立的自主精神和物質(zhì)基礎(chǔ)；另一方面，為了迅速醫(yī)治戰(zhàn)爭所帶來的民族創(chuàng)傷，鞏固新生人民政權(quán)，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人非常希望“在經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)線上迅速獲得勝利，建立一個(gè)繁榮昌盛的國家”②《毛澤東選集》（第五卷），北京：人民出版社，1996年版，第345頁。。這就要求新生國家政權(quán)必須加強(qiáng)對社會的全面管理，通過建立強(qiáng)有力的政府組織體系，動(dòng)員和調(diào)動(dòng)蘊(yùn)含在社會領(lǐng)域中的各種潛在力量，集中全部優(yōu)勢和資源為恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)和鞏固新生國家政權(quán)服務(wù)。這種國家治理中 “強(qiáng)政府與弱社會” 的政府與社會關(guān)系模式，在社會主義建設(shè)初期確實(shí)發(fā)揮了其優(yōu)勢和作用。對維護(hù)當(dāng)時(shí)社會的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和保證社會秩序穩(wěn)定，動(dòng)員和組織全國人力、物力和財(cái)力資源，集中一切力量搞社會主義建設(shè)，尤其是在工業(yè)建設(shè)以及應(yīng)對各種自然災(zāi)害等方面表現(xiàn)出超強(qiáng)的政府組織能力和起到了根本性保障作用。經(jīng)過全國上下一個(gè)時(shí)期舉國體制的共同努力，我國貧窮落后的經(jīng)濟(jì)面貌得到較大改觀，新生人民政權(quán)得到進(jìn)一步鞏固?？梢哉f在新中國成立初期，國家治理中“強(qiáng)政府與弱社會”的政府與社會關(guān)系模式是當(dāng)時(shí)歷史與社會現(xiàn)實(shí)下的不二選擇，具有一定的現(xiàn)實(shí)性、正當(dāng)性和合理性。

然而，隨著社會主義改造的初步完成和國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會生活的日漸正?；@種非常時(shí)期國家治理中“強(qiáng)政府與弱社會”的政府與社會關(guān)系沒有得到及時(shí)修正。政府與社會的矛盾日益突出，其弊端和危害性開始逐漸凸顯出來。對政府而言，在“強(qiáng)政府”下導(dǎo)致政府職能和權(quán)力無限擴(kuò)張。政府職能和權(quán)力無限擴(kuò)張不僅導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)膨脹、人員臃腫，行政成本過高、效率低下，而且導(dǎo)致政府職能混亂、角色錯(cuò)位，政府“掌舵”與“劃槳”職責(zé)不分，集“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”于一身，高度集權(quán)滋生了官僚主義作風(fēng)和政治腐敗，其行為背離了公共行政運(yùn)行的客觀規(guī)律，降低了政府公信力。對社會而言，在政府全面控制和干預(yù)下，政府權(quán)力和職能范圍彌漫到社會的每一個(gè)角落，社會系統(tǒng)被納入到政府體系之中，嚴(yán)重限制和削弱了社會自我發(fā)展的能力和自治的功能，自組織性和自治能力較差。這種“強(qiáng)政府與弱社會”的政府與社會關(guān)系無論對當(dāng)時(shí)政府自身的建設(shè)，還是社會的成長都帶來了一定的負(fù)面影響。

（二）改革開放后較長時(shí)間內(nèi)國家治理中政府與社會關(guān)系——“政府與社會二元分立”

黨的十一屆三中全會在全面總結(jié)社會主義建設(shè)成敗得失和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，做出了改革開放和建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的偉大決策。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革率先成為我國全面深化改革的突破口，經(jīng)濟(jì)體制改革的持續(xù)推進(jìn)和不斷深入不但使我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展駛?cè)搿翱燔嚨馈保３至巳嗄杲?jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長與繁榮，而且經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革又推動(dòng)了我國政治和行政領(lǐng)域的深層次變革，在一定程度上改變著我國社會的權(quán)力格局。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的逐步建立與完善，公民社會的逐漸崛起以及政治與行政體制改革的不斷推進(jìn)，我國在國家治理上開始由高度集權(quán)模式逐漸走向分權(quán)模式，政府逐漸向市場、社會和企業(yè)放權(quán)。與此同時(shí)，政府與社會的關(guān)系格局也在發(fā)生著深刻的變革，逐漸從“強(qiáng)政府與弱社會”的政府與社會高度一體化的國家主義模式開始向“政府與社會二元分立”的格局轉(zhuǎn)化。政府權(quán)力逐漸從部分社會領(lǐng)域退出、還權(quán)于社會，社會開始逐漸走向獨(dú)立和自治。政府與社會關(guān)系的結(jié)構(gòu)性分化突出表現(xiàn)為：在經(jīng)濟(jì)生活方面，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入和市場經(jīng)濟(jì)確立，多種所有制經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展和市場成為資源配置的主要方式，打破了政府對資源配置的集中壟斷，大大降低了公民個(gè)人和社會組織經(jīng)濟(jì)上對政府的依賴性；在政治文化方面，隨著政治與行政體制改革的不斷推進(jìn)，一元化的政治和文化體制逐步瓦解，政府對社會的控制范圍縮小、控制力度減弱，大大拓展了社會發(fā)展的空間，各類社會主體的自主權(quán)擴(kuò)大；在公民權(quán)利方面，隨著公民社會的日益發(fā)展壯大和成熟，公民的權(quán)利意識和參與意識日漸增強(qiáng)，參與能力不斷提升，社會組織和公民在一定程度上參與到社會公共事務(wù)的管理活動(dòng)中，成為社會管理的參與者，相對獨(dú)立的社會力量開始逐漸形成。

“一個(gè)相對獨(dú)立的公民社會在中國的迅速發(fā)展與崛起，是改革開放以來中國社會發(fā)生的重大變化之一。”①黨秀云：《論公民社會在社會管理創(chuàng)新中的功能》，《新視野》，2013年第2期。隨著國家治理從集權(quán)走向分權(quán)，政府權(quán)力從社會領(lǐng)域的部分退出和干預(yù)力度的減弱，政府與社會從高度一體化的關(guān)系格局逐漸走向政府與社會二元分立的格局，一個(gè)進(jìn)步趨勢的政府與社會關(guān)系逐漸明確和清晰起來。社會自治意識和觀念落地生根并不斷強(qiáng)化，自治能力不斷提升并在政府權(quán)力面前頑強(qiáng)地表達(dá)自身的利益訴求和參與社會管理的愿望，并在一定范圍內(nèi)開始參與社會事務(wù)的管理，行使著人民當(dāng)家做主的權(quán)利。但在“強(qiáng)政府”或“全能政府”觀念的長期影響下，由于政府全面壟斷和干預(yù)社會公共事務(wù)的慣性使然，政府在社會管理中仍處于絕對支配地位，社會力量相對弱小，從屬并服從于政府，在政府的支配下發(fā)揮著有限的自治功能，參與社會公共事務(wù)管理的廣度和深度仍然有限，這已經(jīng)成為束縛社會發(fā)展和抑制社會活力重要因素。況且，在市場經(jīng)濟(jì)理念的影響下，人們的價(jià)值觀念發(fā)生了極大的變化，多元化的利益格局和人們需求的多元化要求不斷提升社會化程度；社會流動(dòng)性的增強(qiáng)和公共事務(wù)治理的復(fù)雜性與多變性；改革進(jìn)程中社會矛盾和風(fēng)險(xiǎn)的化解等諸多問題，單憑政府自身的力量難以完成對社會公共事務(wù)的高效管理和維護(hù)社會公平正義，諸多公共問題的解決都需要社會以一個(gè)獨(dú)立自主的身份參與社會公共事務(wù)治理，客觀現(xiàn)實(shí)迫切要求對政府與社會關(guān)系進(jìn)行不斷地調(diào)適與修正。

二、國家治理體系現(xiàn)代化中政府與社會關(guān)系——“合作伙伴關(guān)系”

國家治理體系現(xiàn)代化是我國在進(jìn)入全球化、后工業(yè)化和信息化時(shí)代化背景下，對當(dāng)今時(shí)代特點(diǎn)的科學(xué)研判及發(fā)展趨勢的正確把握，是對改革開放以來我國現(xiàn)代化建設(shè)成功經(jīng)驗(yàn)的理論總結(jié)，也是對我國在現(xiàn)代化進(jìn)程中新的發(fā)展階段所面臨的各種嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的積極主動(dòng)回應(yīng)。蘊(yùn)含著我國社會發(fā)展變革和國家治理模式轉(zhuǎn)型的內(nèi)在邏輯，有著強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)針對性。目前我國現(xiàn)代化建設(shè)已從工業(yè)化的早期階段邁向后工業(yè)化和信息化的新歷史階段，在新的發(fā)展階段不僅要解決工業(yè)化早期階段長期積累下來的各種社會矛盾和問題，而且要迎接后工業(yè)化和信息化帶來的新的挑戰(zhàn)和沖擊，而原有國家治理體系中政府強(qiáng)勢主導(dǎo)的管控模式造成政府治理能力弱化，已無力從根本上徹底解決原有的問題和有效應(yīng)對新的挑戰(zhàn)，急需通過國家治理體系的優(yōu)化來提升國家治理能力。

“少一些統(tǒng)治，多一些治理”，是二十一世紀(jì)世界主要國家進(jìn)行治道變革的重要特征。“治理是各種公共部門、私人機(jī)構(gòu)、社會組織和公民個(gè)人在管理其共同事務(wù)過程中采取的諸多方式的總和?！雹儆峥善剑骸吨卫砼c善治》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年版，第4頁。我國在2002年黨的十六大提出了科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建服務(wù)型政府的新理念，2004年的十六屆四中全會作出了構(gòu)建和諧社會的戰(zhàn)略部署，對社會管理進(jìn)行了重大的改革，政府與社會關(guān)系開始新的發(fā)展。隨著政府的簡政放權(quán)和社會組織的蓬勃發(fā)展，黨的十八大以來，中國從“社會管理”走向“社會治理”。治理理論的引入為我們重新認(rèn)識國家治理中政府、市場、社會關(guān)系提供了新的視角，它超越了國家治理中政府本位和自由主義的靜態(tài)視角，從動(dòng)態(tài)發(fā)展中詮釋了政府、市場、社會在國家治理中互動(dòng)的必要和合作的可能，意味著國家治理主體由單中心向多中心轉(zhuǎn)變。國家治理的“多中心”，實(shí)質(zhì)上是公共權(quán)力向社會的回歸，是一種不同的利益或相互沖突的利益得以調(diào)和并且能夠采取聯(lián)合行動(dòng)的一種民主的持續(xù)的合作治理，它是一種直接對立于政府是國家唯一治理主體或單中心權(quán)威秩序的思維，意味著在國家治理中為了有效履行公共事務(wù)和進(jìn)行社會管理，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會和諧可持續(xù)發(fā)展的績效目標(biāo)，由社會中多元的獨(dú)立行為主體，基于一定的集體行動(dòng)制度與規(guī)則，通過交流溝通、談判協(xié)商、博弈調(diào)適、參與合作等互動(dòng)關(guān)系，形成多元主體對社會公共事務(wù)進(jìn)行合作治理以促進(jìn)公共利益最大化的過程。②[美]邁克爾·麥金尼斯：《多中心治理與地方公共經(jīng)濟(jì)》，毛壽龍、李梅譯，上海：上海三聯(lián)書店，2000年版，第65-79頁。政府治理、市場治理、社會治理是國家治理體系中三個(gè)重要的次級體系，國家治理體系現(xiàn)代化的過程就是政府、市場、社會在國家治理過程中有效履行各自功能的過程，意味著國家治理模式從全能政府的單一權(quán)威管理向政府、市場、社會多元主體共同合作治理的轉(zhuǎn)變。

未來的國家治理將是一種多元主體之間的合作治理。①張康之：《論社會治理中的協(xié)作與合作》，《社會科學(xué)研究》，2008年第1期。步入后工業(yè)化和信息化時(shí)代之后，呈現(xiàn)給我們的基本時(shí)代特征是社會的高度復(fù)雜性和高度不確定性，國家治理風(fēng)險(xiǎn)的增加和治理難度的加大需要社會各主體之間通力合作、共同面對?！皬默F(xiàn)實(shí)來看，后工業(yè)社會已經(jīng)呈現(xiàn)出給我們多元主體并存的局面?！雹趶埧抵骸逗献髦卫硎巧鐣卫碜兏锏臍w宿》，《社會科學(xué)研究》，2012年第3期。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，社會組織的發(fā)展壯大和自治能力的提升，國家治理主體發(fā)生了分化，從政府單一主體演變?yōu)檎?、市場、社會多元主體。但從國家治理的實(shí)踐結(jié)果來看，市場和政府在國家治理中具有自身天然的不足和難以克服的局限性，市場的逐利性以及由此衍生的自發(fā)性、盲目性和滯后性導(dǎo)致市場治理失靈；政府官僚體制的低效率以及內(nèi)部性、尋租和公共服務(wù)供給不足導(dǎo)致政府治理失敗。而社會作為一個(gè)多元化的網(wǎng)絡(luò)主體，具有較強(qiáng)的靈活性和權(quán)力流動(dòng)的雙向性，可以有效避免政府在官僚制之下的低效和有效克服市場逐利造成社會公平的缺失，“承擔(dān)一些政府部門不該做或做不好，企業(yè)做卻未必有效的社會事務(wù)”③[美]戴維·奧斯本、特勒·蓋布勒：《改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公營部門》，周敦仁等譯，上海：上海譯文出版社，1996年版，第56頁。。社會已逐漸成為有效彌補(bǔ)市場失靈和政府失敗的重要國家治理主體，“一個(gè)強(qiáng)大的公民社會對有效的民主政府和良性運(yùn)轉(zhuǎn)的市場體系都是必要的”④[英]安東尼·吉登斯：《第三條道路及其批評》，孫相東譯，北京：中央黨校出版社，2002年版，第29頁。。國家治理中將政府凌駕于社會之上，社會完全服從政府的“政府本位”意識已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)今社會發(fā)展和現(xiàn)代國家治理需要；將政府與社會完全對立，主張政府社會零和博弈的自由主義同樣會導(dǎo)致社會失范。治理的最終目標(biāo)是善治，即“實(shí)現(xiàn)政府與公民對公共生活的合作管理，政治國家與公民社會達(dá)到最佳狀態(tài)的一種新穎關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的社會管理過程”⑤俞可平：《全球治理引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》，2002年第1期。。正是從這一現(xiàn)實(shí)出發(fā)，國家治理體系現(xiàn)代化中政府與社會的關(guān)系理應(yīng)是一種“強(qiáng)政府與強(qiáng)社會”合作伙伴關(guān)系。合作是指在國家治理中政府不再是唯一的治理主體和享有絕對的權(quán)威，政府與社會都是國家治理的重要主體，二者基于對共同價(jià)值和目標(biāo)認(rèn)同的基礎(chǔ)上，通過對話、談判與協(xié)商形成良好的互動(dòng)與合作，共同參與公共事務(wù)的治理，充分發(fā)揮各自在國家治理中的功能與優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)國家治理中政府與社會的合作，進(jìn)而增強(qiáng)國家治理的能力。伙伴是指政府與社會在國家治理中不再是單純的統(tǒng)治與被統(tǒng)治、管理與被管理的關(guān)系，社會既是被管理者，又是治理主體，二者在自由、平等、互信前提下的平等對話，是一種相互依賴與優(yōu)勢互補(bǔ)的關(guān)系。在國家治理體系現(xiàn)代化中，政府與社會合作治理伙伴關(guān)系應(yīng)體現(xiàn)在以下主要方面：在政策制定方面，政府要以開放的姿態(tài)邀請或吸納社會組織和公民個(gè)體參與公共政策的制定，以此獲得社會對公共政策的認(rèn)同和支持，社會組織和公民個(gè)體應(yīng)通過合法的渠道表達(dá)自己的訴求和向政府獻(xiàn)言獻(xiàn)策，通過信息和權(quán)力的分享、討論與協(xié)商來增進(jìn)公共政策的民主性和科學(xué)性，確保公共政策的公共性和尋求公共利益的最大化；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，政府要積極吸納社會資本并嚴(yán)格保護(hù)社會資本不受政府權(quán)力的侵犯，社會資本要積極融入國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要，通過政府資本與社會資本的有效融合增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展；在社會治理方面，政府與社會應(yīng)攜手合作，通過對話與協(xié)商，消除疑慮與矛盾、增進(jìn)互信與合作，共同管理社會公共事務(wù)和維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。

三、國家治理體系現(xiàn)代化中政府與社會合作伙伴關(guān)系的重塑路徑

現(xiàn)代國家治理的多中心實(shí)踐需求以及對社會的依賴，決定了國家治理體系現(xiàn)代化中重塑政府與社會合作伙伴關(guān)系是其客觀要求和必然趨勢。這就要求政府必須按照公共治理的制度邏輯和行動(dòng)邏輯對自身及社會進(jìn)行重新建構(gòu)。正如赫爾德所言，“在今天，民主要想繁榮，就必須被重新看作是一個(gè)雙重的現(xiàn)象：一方面，它牽涉到國家權(quán)力的改造；另一方面，它牽涉到市民社會的重新建構(gòu)”①[英]戴維·赫爾德：《民主的模式》，燕繼榮等譯，北京：中央編譯局出版社，1998年版，第390頁。。

首先，轉(zhuǎn)變雙方觀念，建立信任關(guān)系?！昂献鞯幕A(chǔ)是合作的參與者能夠切身感受的及其真實(shí)的共同價(jià)值觀念”②[美]羅伯特·D·帕特南：《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》，王列、賴海榕譯，南昌：江西人民出版社，2001年版，第197頁。，信任對于合作的重要性正在于此。信任對于合作的價(jià)值不僅在于信任是合作的潤滑劑、能夠促進(jìn)合作關(guān)系的生成，還在于信任能夠降低合作的交易成本、并使合作關(guān)系不斷拓展和深化。人類社會發(fā)展過程中任何合作關(guān)系的形成都以相互信任為前提和基礎(chǔ)。國家治理體系現(xiàn)代化中政府與社會合作伙伴關(guān)系的建立同樣需要在二者之間建立起信任關(guān)系。但長期以來在我國國家治理過程中，由于政府決策過程封閉性、信息不透明、不作為或亂作為等造成政府公信力下降、社會認(rèn)同度不高；而社會無序參與、暴力抗?fàn)幍韧瑯釉斐烧畬ι鐣牟恍湃?；再加上政府與社會之間缺乏開放性的溝通交流機(jī)制，使得我國政府與社會之間的互信存在一定的障礙。時(shí)至今日，我國政府與社會之間的信任關(guān)系尚未完全建立。

在國家治理中，一個(gè)寬容、團(tuán)結(jié)和互惠的信任體系能夠?qū)⒏髦黧w力量凝聚在一起，促進(jìn)各主體之間的互助與合作，從而提高國家的治理能力和治理水平。國家治理體系現(xiàn)代化中重塑政府與社會合作伙伴關(guān)系的重要前提是在兩者之間建立互信關(guān)系。政府要依法行政、規(guī)范自己的行為，兌現(xiàn)對社會的承諾，建設(shè)誠信政府和不斷提升政府公信力；要不斷增強(qiáng)政府對社會的了解與溝通、信任與支持，要將社會視為政府可靠的合作伙伴而不是政府的對抗者或麻煩制造者，消除對社會的懷疑和戒備態(tài)度，積極歡迎社會參與公共事務(wù)治理；為社會提供制度化、多元化、便捷化的交流與溝通渠道，培養(yǎng)社會溝通能力；認(rèn)真聆聽并積極回應(yīng)社會的訴求和愿望，正如福雷斯特所說，“你和我對話，必須用心傾聽，這才是對話的真實(shí)意義”③[美]福雷斯特：《面對權(quán)力的規(guī)劃》，劉梅君、江明修譯，臺北：五南圖書出版公司，1989版，第139頁。。社會要贏得政府的信任，就必須遵守國家的各項(xiàng)法律法規(guī)和政策，在法律法規(guī)和政策允許的范圍內(nèi)合法合理地表達(dá)自己的訴求，積極協(xié)助、配合政府參與公共事務(wù)的治理，通過與政府保持經(jīng)常性的接觸，向政府展現(xiàn)自己的誠意和能力，才能獲得政府的理解、信任與支持。政府與社會互信關(guān)系的修復(fù)與建立，需要雙方共同轉(zhuǎn)變觀念，通過交流對話與談判協(xié)商、消除誤解和矛盾，增進(jìn)互信與合作。

其次，轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建有限政府。國家治理體系現(xiàn)代化中政府與社會合作伙伴關(guān)系的建立不僅需要一個(gè)精干高效的政府，而且更需要一個(gè)自律的政府，以減少政府對社會的過度干預(yù)。這就要求政府必須轉(zhuǎn)變觀念，進(jìn)行自我革命，從“全能政府”走向“有限政府”。所謂“全能政府”是指政府的權(quán)力沒有界限、職能沒有邊界，政府在職能、權(quán)力和行為方式上具有無限擴(kuò)張性，不受法律約束和社會制約的傾向。“全能政府”是一個(gè)事無巨細(xì)、包攬一切的政府，但這并不意味著“全能政府”是一個(gè)強(qiáng)政府和高效能的政府。“全能政府”理念下政府職能的全面擴(kuò)張和政府權(quán)力對社會的全面干預(yù)，不僅造成政府治理能力的低下，而且嚴(yán)重抑制了社會的健康成長和社會自治能力的提升。正如托克維爾所看到的：“一個(gè)中央政府，不管它如何精明強(qiáng)干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一個(gè)大國生活的細(xì)節(jié)。它辦不到這一點(diǎn)，因?yàn)檫@樣的工作超過了人力之所及。當(dāng)它要獨(dú)立創(chuàng)造那么多發(fā)條并使它們發(fā)動(dòng)的時(shí)候，其結(jié)果不是很不完美，就是徒勞無益地消耗自己的精力?！雹賉法]托克維爾：《論美國的民主》（上卷），董果良譯，北京：商務(wù)印書館，1991年版，第100-101頁?！坝邢拚笔侵刚臋?quán)力、職能和行為方式都要受法律的約束和社會的監(jiān)督與制約，并具有自我糾正偏差的功能?！坝邢拚币膊灰欢ㄊ且粋€(gè)弱政府和低效能的政府。“有限政府”以市場的獨(dú)立運(yùn)作和保護(hù)公民的權(quán)利為起點(diǎn)，以憲政制度為核心來約束政府的權(quán)力和行為，使政府的權(quán)力運(yùn)行和行為選擇在憲政的框架內(nèi)依法行使和運(yùn)行，避免政府對市場和社會的過度干預(yù)。“有限政府”就是要建立政府與社會職能分離且相互合作的關(guān)系。從“全能政府”走向“有限政府”是國家治理現(xiàn)代化的必然趨勢，是規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行，降低行政成本、提高行政效益和政府能力的必然要求，也是重塑政府與社會合作伙伴關(guān)系的客觀需要。

在國家治理體系現(xiàn)代化過程中構(gòu)建有限政府，構(gòu)建政府與社會合作伙伴關(guān)系，必須重新審視政府職能，以公共利益為價(jià)值、以服務(wù)為導(dǎo)向、以法治為目標(biāo)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。以公共利益為價(jià)值，公共性是政府的本質(zhì)特征和主要責(zé)任，國家治理現(xiàn)代化中政府職能在價(jià)值取向上要以實(shí)現(xiàn)公共利益和維護(hù)社會公平正義為根本價(jià)值取向，不僅要通過政府職能的轉(zhuǎn)變提升政府自身的治理能力，而且要通過政府職能的轉(zhuǎn)變促進(jìn)市場的完善和社會的成長、為市場和社會參與國家治理讓渡空間，通過多元主體共同參與國家治理，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化和維護(hù)社會的公平正義；以服務(wù)為導(dǎo)向，從管理走向服務(wù)是現(xiàn)代政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)基本趨勢，國家治理現(xiàn)代化中政府與社會的關(guān)系不再是單純的管理與被管理的關(guān)系，而應(yīng)是相互服務(wù)的關(guān)系，體現(xiàn)為“行政主體對相對人的合作是通過對相對人提供服務(wù)實(shí)現(xiàn)的，相對人對行政主體的合作主要表現(xiàn)為配合參與”②葉必豐：《行政法的人文精神》，武漢：湖北人民出版社，1999年版，第178頁。，政府不僅要承擔(dān)起向社會提供基本公共服務(wù)的職能，而且要為社會參與國家治理提供相應(yīng)的服務(wù)；以法治為目標(biāo)，國家治理體系現(xiàn)代化的過程是法治化的過程，法治是治國理政的基本方式，也是國家治理體系現(xiàn)代化中政府與社會合作伙伴關(guān)系建立的重要依托和保障，政府職能的法治化包括政府職能設(shè)置的法治化和政府職能運(yùn)行的法治化，通過政府職能設(shè)置和運(yùn)行的法治化，明確政府職能范圍和運(yùn)行方式，將政府權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，避免政府職能的隨意變動(dòng)和運(yùn)行的不規(guī)范給社會帶來的侵害。正如奧斯特羅姆指出的，“所有的公共當(dāng)局具有有限但獨(dú)立的官方地位，沒有任何個(gè)人或群體作為最終的或全能的權(quán)威凌駕于法律之上”③[美]埃莉諾·奧斯特羅姆、拉里·施羅德、蘇珊·溫：《制度激勵(lì)與可持續(xù)發(fā)展：基礎(chǔ)設(shè)施政策透視》，陳幽泓等譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)出版社，2000年版，第204頁。。

再次，培育社會力量，提升自治能力。國家治理中政府與社會關(guān)系的調(diào)整與變革不僅取決于政府的行政理念和改革力度，而且也取決于社會的發(fā)育成長狀況。如果一個(gè)社會缺乏活力，自治能力低下和參與能力不高，那么這樣的社會往往是一個(gè)“他治”的社會，是“被組織”和“被管理”的，也只能是聽從于政府的“附庸”。一個(gè)羸弱的社會與政府的合作無從談起，也無力支持一個(gè)國家的持久繁榮與強(qiáng)大。盡管隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的日益完善和發(fā)展、政治與行政體制改革的不斷推進(jìn)和深入，社會獲得了快速發(fā)育和成長的空間，公民社會日漸成熟并逐步崛起，社會參與公共事務(wù)管理的意識日漸增強(qiáng)和參與能力不斷提升，并且開始作為一支相對獨(dú)立的力量在社會公共事務(wù)的管理中發(fā)揮著越來越重要的功能與作用。但當(dāng)前我國社會仍處于發(fā)育成長之中，還遠(yuǎn)未成熟，社會的自我治理能力和參與能力較弱。國家治理現(xiàn)代化中政府與社會合作伙伴關(guān)系的構(gòu)建仍面臨著社會自治能力低下和參與能力不足的問題。

社會自治能力和參與能力是國家治理體系現(xiàn)代化中政府與社會合作伙伴關(guān)系建立的關(guān)鍵所在?！罢母母镏?，就是運(yùn)用它的力量去培育創(chuàng)造出更多的第三部門?！雹賉美] B·蓋伊·彼得斯：《政府未來的治理模式》，吳愛明、夏宏圖譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2001年版，第72頁。不斷培育和提高社會的自治能力和參與能力，凸顯社會在國家治理中的主體地位，強(qiáng)化社會與政府的合作水平。為此，我國需要繼續(xù)培育社會力量，提升社會自治能力和參與能力。第一，繼續(xù)大力推進(jìn)政社分離、雙重管理制度、登記制度等改革，形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會管理體制，逐步放寬對社會組織的嚴(yán)格審批與控制，給社會讓渡充足的發(fā)展空間，賦予社會足夠的自主權(quán)與決策權(quán)，促進(jìn)社會獨(dú)立發(fā)展。第二，不斷加大對社會組織發(fā)展的支持與扶持力度。我國各類社會組織生存和發(fā)展所需的資源大多來自政府部門，政府的支持與扶持力度對社會組織的生存與發(fā)展至關(guān)重要。西方主要國家社會組織的收入來源中，最大的收入來源于政府的資助，政府的資助顯著地推動(dòng)著社會組織的發(fā)展。同西方主要國家相比，我國各類社會組織成立時(shí)間晚、規(guī)模小、力量薄弱，因而更需要政府加大對社會組織的政策、資金等支持與扶持力度，促進(jìn)社會快速發(fā)展。第三，加強(qiáng)對社會行為的引導(dǎo)、規(guī)范與約束。放松對社會的管制，并不意味著對社會的放任自流，缺乏對社會行為的有效引導(dǎo)、規(guī)范與約束，社會發(fā)展極有可能偏離正常的發(fā)展軌道。針對社會發(fā)展過程出現(xiàn)的失范行為，必須加以矯正，促進(jìn)社會良性發(fā)展。第四， 建立與完善社會參與公共事務(wù)治理的渠道、制度與機(jī)制，拓展與深化社會參與公共事務(wù)治理的范圍和深度，通過社會參與公共政策制定、提供公共服務(wù)等實(shí)踐活動(dòng)提升其參與能力。

最后，區(qū)分職能領(lǐng)域，明晰責(zé)任關(guān)系。國家治理體系現(xiàn)代化中政府與社會合作伙伴關(guān)系的構(gòu)建過程就是政府與社會各司其職、各盡其責(zé)、各歸其位、井然有序的社會運(yùn)行過程?？梢灶A(yù)見的是，在未來的國家治理中，隨著政府與社會合作伙伴關(guān)系的全面建立，政府與社會將在越來越多的公共事務(wù)中展開合作。這就需要厘清一個(gè)前提性問題，即如何區(qū)分政府與社會的職能范圍，尤其需要厘清哪些職能必須由政府承擔(dān)，哪些職能可以移交給社會去承擔(dān)，否則極有可能產(chǎn)生政府包攬一切社會事務(wù)，管了理應(yīng)由社會承擔(dān)的事務(wù)而使社會的功能作用卻得不到充分發(fā)揮，造成政府的“越位”；或者理應(yīng)由政府承擔(dān)、社會無力承擔(dān)或不愿承擔(dān)的事務(wù)，政府卻轉(zhuǎn)移給社會，造成政府的“缺位”。無論是政府的“越位”還是“缺位”都不利于政府治理能力的提升和社會自治功能的培育以及對社會公共事務(wù)的有效管理。從當(dāng)前及今后我國國家治理中政府與社會合作的領(lǐng)域來看，主要集中于公共物品的供給和社會管理兩大領(lǐng)域。在公共物品供給領(lǐng)域，從世界主要國家和我國已有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，政府的職能在于承擔(dān)純公共物品和部分準(zhǔn)公共物品的供給，在公共物品的宏觀領(lǐng)域制定政策、進(jìn)行協(xié)調(diào)和控制，發(fā)揮“掌舵”職能；社會則主要承擔(dān)部分準(zhǔn)公共物品的提供，在公共物品的微觀領(lǐng)域按照政府的要求負(fù)責(zé)具體實(shí)施，發(fā)揮“劃槳”職能；在社會管理領(lǐng)域，按照我國黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障的社會管理體制創(chuàng)新的總體要求，政府在社會管理中的主要職能是制定社會管理的法律法規(guī)、制度政策，社會則是協(xié)同政府進(jìn)行社會管理。當(dāng)然，無論是政府與社會在公共物品的供給領(lǐng)域和社會管理領(lǐng)域、還是其它領(lǐng)域的合作，政府在向社會轉(zhuǎn)移職能的過程中，需要注意兩者之間的無縫對接，對社會的能力要進(jìn)行客觀評估，以及加強(qiáng)對社會的引導(dǎo)、扶持和培訓(xùn)。

在區(qū)分政府與社會合作治理中各自職能范圍的前提下，同時(shí)需要明晰二者的責(zé)任關(guān)系。因?yàn)椋?zé)任不僅是一個(gè)控制問題，更是一個(gè)平衡問題。合作治理中主體之間“命運(yùn)的相互關(guān)聯(lián)、行動(dòng)的相互依存決定了責(zé)任的重要性”①[法]皮埃爾·卡藍(lán)默：《破碎的民主—試論治理的革命》，高凌瀚譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2005年版，第73頁。。在政府與社會合作治理的過程中，明晰的責(zé)任關(guān)系是二者產(chǎn)生協(xié)同增效的關(guān)鍵所在。政府與社會合作提供公共物品、共同管理社會公共事務(wù)，意味著二者都要承擔(dān)相應(yīng)的公共責(zé)任。一般認(rèn)為，政府承擔(dān)的公共責(zé)任包括政治責(zé)任、法律責(zé)任、行政責(zé)任和道德責(zé)任等；而社會承擔(dān)的公共責(zé)任包括遵紀(jì)守法、公益性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、資源的有效利用和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)等。相比較而言，政府承擔(dān)的責(zé)任要比社會承擔(dān)的責(zé)任層次高、內(nèi)容多、范圍廣，具有全局性與整體性的特征，而社會的責(zé)任具有部分性與局部性的特征。②張宇、劉偉忠：《地方政府與社會的協(xié)同治理：功能阻止及創(chuàng)新路徑》，《南京社會科學(xué)》，2013年第3期。在政府與社會合作治理的過程中，需要特別強(qiáng)調(diào)的是，政府職能向社會的轉(zhuǎn)移并不意味著政府責(zé)任的轉(zhuǎn)移，職能能夠轉(zhuǎn)移而責(zé)任不能轉(zhuǎn)移，政府不僅依然要承擔(dān)社會公共事務(wù)管理的全部責(zé)任，而且要承擔(dān)對社會的引導(dǎo)、規(guī)范責(zé)任，不僅要承擔(dān)提升政府治理能力的責(zé)任，還要承擔(dān)鼓勵(lì)、扶持和促進(jìn)社會全面發(fā)展的責(zé)任。在合作的具體事務(wù)和微觀層面，政府更多地要承擔(dān)規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)管與保障的責(zé)任，而社會主要承擔(dān)落實(shí)的責(zé)任。

總之，縱觀我國國家治理中政府與社會關(guān)系的歷史演進(jìn)，它實(shí)際上是隨著社會的發(fā)展變革和國家治理理念的嬗變，在不斷調(diào)整政府與社會的關(guān)系，尋求政府與社會有機(jī)融合的過程。在國家治理現(xiàn)代化視閾下，構(gòu)建多元化的治理體系，并強(qiáng)調(diào)各治理主體間的合作共治，不僅可以規(guī)避政府失敗與市場失靈的雙重困境，而且實(shí)現(xiàn)了增進(jìn)社會公共利益的治理目標(biāo)。政府和社會作為國家治理中的兩個(gè)重要主體和兩支重要力量，在國家治理體系現(xiàn)代化中要實(shí)現(xiàn)政府和社會的良好合作，政府與社會要在對話與協(xié)商的前提下形成合作網(wǎng)絡(luò)，在權(quán)力共享、責(zé)任共擔(dān)的基礎(chǔ)上形成合作機(jī)制。