徐明強(qiáng)，許漢澤

（清華大學(xué) 社會科學(xué)學(xué)院，北京 海淀 100084；中國農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文與發(fā)展學(xué)院，北京 海淀100193）

一、問題的提出

現(xiàn)代化發(fā)展的進(jìn)程改變了傳統(tǒng)城鄉(xiāng)之間的資源汲取關(guān)系，農(nóng)村地區(qū)在新世紀(jì)進(jìn)入資源反哺時(shí)期，城市（工業(yè)）第一次反哺農(nóng)村（農(nóng)業(yè)）。從政策科學(xué)的角度講，精準(zhǔn)扶貧屬于這一趨勢下的公共政策，以現(xiàn)代行政技術(shù)為基礎(chǔ)進(jìn)行財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付。當(dāng)前對于精準(zhǔn)扶貧的研究也多數(shù)采取現(xiàn)代政策科學(xué)的視角，根據(jù)精準(zhǔn)的目標(biāo)導(dǎo)向分析扶貧政策在落地過程中為何出現(xiàn)“精英捕獲”［1］、扶貧措施為何難以達(dá)到預(yù)期效果［2］，并提出相應(yīng)的執(zhí)行建議。從研究范式上講，這些研究采取的是“去政治化”的技術(shù)主義路徑，關(guān)注的核心問題在于如何實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)”，一是在識別上保證資源能夠準(zhǔn)確地輸入到貧困戶頭上，保證“脫真貧”；二是在幫扶上能夠真正把握貧困人口致貧原因，采取具有針對性的幫扶措施，實(shí)現(xiàn)“真脫貧”。但是，精準(zhǔn)扶貧作為財(cái)政資源向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的過程，并不僅僅涉及技術(shù)層面的政策執(zhí)行問題，同時(shí)還涉及財(cái)政資源在貧困地區(qū)的再分配過程。

作為國家財(cái)政反哺的一部分，精準(zhǔn)扶貧的開展一方面從總體上縮小了城鄉(xiāng)差距，提升了農(nóng)村貧困人口的生活水平，另一方面也觸發(fā)了同一性和差異性兩種分配正義原則之間的沖突。在平均主義傳統(tǒng)下，農(nóng)民更加偏好“普惠型”扶貧措施，希望全體農(nóng)民在扶貧過程中都能獲得政策扶持。而精準(zhǔn)扶貧所立基的政策基礎(chǔ)是差異化的分配正義原則，強(qiáng)調(diào)以精準(zhǔn)為手段，突出貧困和非貧困之間的區(qū)別，對貧困人口進(jìn)行“特惠型”扶持。那么從農(nóng)村基層有效治理的角度講，即使能夠?qū)崿F(xiàn)扶貧的精準(zhǔn)要求也并不意味著農(nóng)村社會就能實(shí)現(xiàn)善治。在資源反哺的背景下，資源的瞄準(zhǔn)只是農(nóng)村治理的環(huán)節(jié)之一。如果無法協(xié)調(diào)國家和鄉(xiāng)土兩種不同分配正義原則，精準(zhǔn)扶貧將出現(xiàn)“再政治化”過程，農(nóng)村基層在“分利秩序”［3］下因資源分配而出現(xiàn)新的治理困境。黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并提出了產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求。從這個(gè)角度講，經(jīng)濟(jì)問題是精準(zhǔn)扶貧的一個(gè)方面，國家和鄉(xiāng)土不同主體之間如何通過協(xié)商來解決精準(zhǔn)扶貧所面臨的分配正義難題，關(guān)系到精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)達(dá)成，關(guān)系到基層能否通過扶貧實(shí)現(xiàn)有效治理。本文的問題意識即在于此。

本文通過對湘西G村扶貧資源分配過程的考察，分析同一性分配正義原則與差異性分配正義原則在精準(zhǔn)扶貧過程中的不同體現(xiàn)，同時(shí)發(fā)掘“村民評議”所蘊(yùn)含的“分配性治理”機(jī)制，以此分析村民評議制度如何調(diào)解國家與農(nóng)村社會之間的分歧，使得資源分配獲得農(nóng)民的認(rèn)可。研究的田野地點(diǎn)G村位于湘西資水流域，屬于武陵山區(qū)國家連片特困地區(qū)。全村共有358戶1320人，劃分為24個(gè)村民小組。該村目前有貧困戶68戶203人，貧困發(fā)生率為15.4%。根據(jù)工作安排，G村要在2019年末實(shí)現(xiàn)全面脫貧。2014年G村開始貧困識別，在這一過程中穿插村民評議。2017年3月，筆者跟隨當(dāng)?shù)胤鲐毠ぷ麝?duì)在此地開展實(shí)地調(diào)研，以下所使用的資料均來自訪談筆記及鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、駐村干部以及村兩委工作人員提供的相關(guān)文件。

二、作為“資源分配”的精準(zhǔn)扶貧

十八大以來，國家通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，將大量財(cái)政資金投入到扶貧領(lǐng)域當(dāng)中。緊隨而來的是扶貧資金在農(nóng)村的分配問題，一方面從政策執(zhí)行的角度，一線政策執(zhí)行者需要保證扶貧資金能夠落在貧困人口身上，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的預(yù)期目的；另一方面還需要考慮資源分配的正義原則問題，保證分配結(jié)果能被農(nóng)民認(rèn)可，避免出現(xiàn)因分配原則分歧而陷入新的治理困境。

（一）事實(shí)與建構(gòu)之間的貧困

精準(zhǔn)扶貧的政策前提是假定貧困和非貧困存在明顯的差距，“貧困”是可以清晰識別的客觀事實(shí)，基層干部能夠在貧困人口和非貧困人口之間做出清晰的區(qū)分。但如果深入實(shí)踐就會發(fā)現(xiàn)，精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)土社會之間產(chǎn)生的第一個(gè)問題即根源于此——農(nóng)村貧困并不完全屬于客觀事實(shí)，貧困和非貧困也不是截然二分的清晰狀態(tài)，農(nóng)民的生活無法進(jìn)行準(zhǔn)確的量化檢測，鄉(xiāng)村社會的貧困是事實(shí)和建構(gòu)之間的灰色地帶。

按照湖南省2014年貧困標(biāo)準(zhǔn)，人均年純收入低于2300元是貧困戶的硬性條件，根據(jù)貧困戶指標(biāo)分派程序，G村當(dāng)年獲得了68個(gè)名額。如果按照制度設(shè)想的程序，村干部只需要“一手拿指標(biāo)、一手看標(biāo)準(zhǔn)”進(jìn)行識別就能確定貧困戶。但實(shí)際情況是，G村絕大多數(shù)家庭人均年純收入都超過2300元，完全低于貧困線的“絕對貧困戶”幾乎不存在。按照G村第一書記的說法：“我們村絕大多數(shù)家庭的人均年收入都會超過2300元，他只要愿意干，出去打個(gè)工一年怎么也能掙個(gè)一二萬吧。有幾家確實(shí)貧困，常年有病、殘疾人之類的，但這種家庭不會超過10家。我們村有68個(gè)貧困戶指標(biāo)，你說剩下的怎么定？”①為完成指標(biāo)，基層干部只能按照“排序”的邏輯制造出“相對貧困戶”。為保證政策執(zhí)行符合文件要求，基層干部在建檔立卡時(shí)只能將這些相對貧困家庭的人均年收入寫在2300元以下，而隱瞞實(shí)際收入情況。

同時(shí)，選擇“相對貧困戶”也存在很大困難。農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)活動大多具有不確定性，特別是考慮到打零工、種菜賣菜這種更模糊的形式，農(nóng)民收入難以進(jìn)行數(shù)字化、貨幣化［4］。為了能有可以憑借的“硬指標(biāo)”，地方扶貧主管部門給村干部提出了明確指示，凡是家里有汽車、商品房、吃國家財(cái)政飯的（包括拿財(cái)政補(bǔ)貼的村干部）一律不能參加評選。但是實(shí)踐中對此依然不好準(zhǔn)確把握，“這些外在的東西好把握，我知道你家里有小車，幾層樓。但是人均收入，很模糊，搞不清。你看他有好多錢，但是他說我該一屁股賬。一年好多收入的標(biāo)準(zhǔn)，國家是有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，但是你不知道他有多少錢呀，你搞不清。”②

貧困并不是可以清晰界定的客觀事實(shí)，貧困戶的產(chǎn)生很大程度上是人為建構(gòu)的產(chǎn)物，這從客觀上消解了差異化扶貧政策的正當(dāng)性基礎(chǔ)。而且村民對于這一點(diǎn)也非常清楚，那些沒有獲得貧困戶扶持的村民，很容易以“既然大家都不符合貧困戶標(biāo)準(zhǔn)，為什么他能當(dāng)貧困戶領(lǐng)補(bǔ)助我就不能？”來質(zhì)疑貧困識別的客觀性和正當(dāng)性。

（二）差異化與同一化的分配原則

貧困識別意味著緊隨而來的國家扶貧資源分配問題。從政治哲學(xué)的層面講，“人類歷史上存在的不同分配正義原則大都可從差異性正義原則和同一性正義原則兩個(gè)方面進(jìn)行歸納和理解。差異性正義原則關(guān)注的是不同的人因某些被認(rèn)可的差異而得到不同的對待；同一性正義原則主要關(guān)注人們因某些被認(rèn)可的同一性而得到相同的對待。”［5］宏觀上，改革開放后的分配原則實(shí)現(xiàn)了同一性轉(zhuǎn)向，為實(shí)現(xiàn)對社會公平正義的許諾，國家通過反哺的方式對資源進(jìn)行再分配，創(chuàng)新方式實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，改變傳統(tǒng)城鄉(xiāng)、工農(nóng)之間的差異化發(fā)展方式，一系列扶貧措施即是在這種轉(zhuǎn)變下的產(chǎn)物。但是從微觀層面講，精準(zhǔn)扶貧在貧困地區(qū)的開展卻是按照差異化的分配正義原則具體運(yùn)行的。中央要求“精準(zhǔn)扶貧不撒胡椒面”［6］，要在貧困人口和非貧困人口之間做出差別化對待，將扶貧資源重點(diǎn)投放于貧困家庭，如果在執(zhí)行過程中遵循同一性分配正義原則，反而失掉了扶貧的精準(zhǔn)內(nèi)涵。

這種沖突性的分配正義原則在農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)生了兩難的矛盾狀態(tài)。絕大多數(shù)人對于宏觀層面采取的同一性原則都持贊賞的態(tài)度，認(rèn)為這是實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)的有效途徑，也是社會主義的本質(zhì)體現(xiàn)。但是對于微觀層面的差異化政策可能就沒有如此統(tǒng)一的認(rèn)識了。在實(shí)踐中反而出現(xiàn)了因差異化分配產(chǎn)生的新矛盾，基層村干部在執(zhí)行過程中產(chǎn)生了抱怨，甚至說希望政府取消扶貧政策——“現(xiàn)在就是這些惠民惠農(nóng)政策太多了。真的，他還動不動就寫舉報(bào)信呀、上訪啊，告你村干部的狀。他沒評上貧困戶啊，沒拿到項(xiàng)目呀，他就對你不滿，到縣紀(jì)委告你的狀啊，到鄉(xiāng)政府上訪呀，說你把補(bǔ)助、項(xiàng)目都發(fā)給親戚朋友了，說你經(jīng)濟(jì)上有問題啊。假如說國家沒有這個(gè)東西啊，沒有這些貧困戶，我們村干部的工作，輕松多了。現(xiàn)在的這些政策就是太多了，取消了才好！”②

事實(shí)上，從社會結(jié)構(gòu)的角度講，這種新的矛盾牽涉的是官僚科層制度下精準(zhǔn)扶貧的差異性分配正義原則與鄉(xiāng)土倫理規(guī)范下農(nóng)村社會實(shí)際情況的齟齬，兩者在普惠與特惠之間存在著原則觀念上的差異沖突。

（三）普惠與特惠之間的幫扶

農(nóng)村扶貧政策主要分為兩種類型，一種是普惠型扶貧措施，這類措施多數(shù)帶有明顯的非排他性色彩，例如架橋修路、光伏發(fā)電、三網(wǎng)入村、農(nóng)田水利等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全體成員都能受益，村民對這些扶貧措施大多采取一致支持的態(tài)度，在村民內(nèi)部并不會產(chǎn)生太多的分歧。另外一類是特惠型扶貧措施，包括項(xiàng)目補(bǔ)貼、產(chǎn)業(yè)扶持、無息貸款、就業(yè)培訓(xùn)、雨露計(jì)劃等，這類措施多數(shù)和貧困戶身份捆綁在一起，如果沒有被納入建檔立卡貧困戶范圍就無法享受。在現(xiàn)代政策科學(xué)看來，這是政策效度高的體現(xiàn)，但是在農(nóng)民看來這就是“不公平”的表現(xiàn)：“我們村選68個(gè)貧困戶，后面的扶持項(xiàng)目、政策第68名能享受，69名就享受不到，只能眼巴巴地看著，他倆本來差別就不大，你說他能服氣不？”①

在精準(zhǔn)扶貧剛開始、實(shí)際優(yōu)惠沒有落實(shí)到位時(shí)，農(nóng)民對這種身份區(qū)別的反應(yīng)并不大，等到國家開始逐步展開無息貸款、項(xiàng)目扶持、增加社會保障金數(shù)額的時(shí)候，未獲得扶持的村民就會產(chǎn)生相對剝奪感［7］，越發(fā)感覺自己吃了虧，產(chǎn)生怨恨的心理情感，甚至出現(xiàn)相互攀比誰更窮、“搶當(dāng)貧困戶”的現(xiàn)象，甚至要求共享貧困戶政策，輪流當(dāng)貧困戶、平分扶貧款。值得玩味的是，未獲得資源的群體表達(dá)不滿時(shí)，多數(shù)都近乎固執(zhí)地強(qiáng)調(diào)同一性分配正義，“來村里反映情況的不下三四十人，他們都說國家搞精準(zhǔn)扶貧就是為了提高農(nóng)民的收入，所有農(nóng)民都應(yīng)該獲益，我也是農(nóng)民，憑什么就不能獲得補(bǔ)助？”①

如果公權(quán)力無法通過恰當(dāng)?shù)姆绞綄ψ陨淼馁Y源分配正義原則進(jìn)行“合法化”，就會出現(xiàn)國家向農(nóng)村輸入大量資源的同時(shí)卻并未獲得農(nóng)民認(rèn)可，反而陷入農(nóng)村治理的內(nèi)卷化困境的情況，扶貧資源也并不能很好地發(fā)揮效果，出現(xiàn)資源輸入績效邊際遞減的問題。

三、分配性治理：村民評議的程序、主體與范圍

在現(xiàn)代民主政治體制下，任何一項(xiàng)公共政策都帶有天然的政治性，都需要遵循公共利益的要求進(jìn)行正當(dāng)性論證。任何資源的權(quán)威性分配都必須進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，保證分配過程以及分配結(jié)果具有正當(dāng)性，能夠獲得大多數(shù)人的認(rèn)可與支持。公共政策（包括精準(zhǔn)扶貧政策）本質(zhì)上是國家運(yùn)用公權(quán)力進(jìn)行社會資源分配的過程，“核心就是要解決社會利益分配的問題，所有政策最終都表現(xiàn)為對社會利益關(guān)系的處理?！保?］52從上面的分析可以看出，宏觀層面扶貧資源的同一性分配原則已經(jīng)被民眾普遍認(rèn)可。但是在政策執(zhí)行的微觀層面，扶貧資源的差異性分配原則仍然需要進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，建構(gòu)論證分配過程正當(dāng)性的制度場域，以解決現(xiàn)代國家和鄉(xiāng)土性之間的邏輯沖突，使得分配結(jié)果獲得農(nóng)民的認(rèn)可與支持，G村所采取的村民評議初衷即在于此。通過建構(gòu)基層社會的協(xié)商機(jī)制，從程序和實(shí)質(zhì)兩方面對資源分配進(jìn)行正當(dāng)性論證，保證公共政策的執(zhí)行結(jié)果能夠被鄉(xiāng)土社會接受。

（一）村民評議的由來

村民評議的最初原型是村民民主評議，2004年中共中央辦公廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)村級民主監(jiān)督工作的意見》，要求成立村務(wù)監(jiān)督委員會，明確“村民委員會成員、由村民或者村集體承擔(dān)誤工補(bǔ)貼的其他人員，應(yīng)當(dāng)接受村民會議或者村民代表會議對其履職情況的民主評議?！币源藶檗D(zhuǎn)折點(diǎn)，村莊治理主體從“村兩委”變?yōu)椤八奈灰惑w”結(jié)構(gòu)，民主監(jiān)督成為農(nóng)村基層民主的新生長點(diǎn)［9］。2012年中紀(jì)委等12個(gè)部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)村級民主監(jiān)督工作的意見》，要求進(jìn)一步規(guī)范民主評議活動。十八大后精準(zhǔn)扶貧的開展激活了村民民主評議制度，并將之從評議村兩委工作擴(kuò)展到涉農(nóng)政策執(zhí)行和監(jiān)督領(lǐng)域。

事實(shí)上，在扶貧工作開展之初，由于“基層政權(quán)對鄉(xiāng)村治理的職能定位缺乏科學(xué)合理的認(rèn)識，在職能履行過程中重管制、輕服務(wù)的傾向依然明顯”［10］?；鶎訉τ谪瀼卮迕裨u議的意愿并不強(qiáng)烈，在扶貧資源分配過程中依然存在行政包辦的方式，一方面扶貧政策沒能準(zhǔn)確落在貧困群體頭上，出現(xiàn)跑冒滴漏問題；另一方面行政主導(dǎo)的差異化資源分配方式引發(fā)群眾的攀比心理，即使能夠保證扶貧資源分配的公平公正，群眾也很可能不認(rèn)可最終的分配結(jié)果。隨著工作的開展，地方開始逐步重視村民評議在精準(zhǔn)扶貧中的作用。2015年湖南省政府通過《農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》，其中明確規(guī)定農(nóng)村扶貧開發(fā)的整個(gè)過程都應(yīng)該遵循政府主導(dǎo)、社會參與、發(fā)揮扶貧對象主體作用的原則，村民評議成為發(fā)揮扶貧對象主體作用的重要方式。在湖南省扶貧攻堅(jiān)方案中明確要求，對于尚未開展的扶貧工作，有條件、有必要的需盡力納入評議程序，對于發(fā)現(xiàn)問題的要重新開展村民評議。

根據(jù)G村所屬鄉(xiāng)政府扶貧工作站主任介紹，G村“2014年建檔立卡，里面就有一些村干部，還有一些村干部的親戚，就把這些人納入進(jìn)來了。然后那些真正的貧困的、兜底的、五保、低保人員一部分沒有納入進(jìn)來。2015年進(jìn)行數(shù)據(jù)清洗時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，而且也接到了很多村民的舉報(bào)。鄉(xiāng)政府派工作組到村里重新主持村民評議，全村的黨員、村民代表一起開會，審核小組的名額，按照最新的要求對貧困戶進(jìn)行重新評定，該剔除的剔除，該納入的納入進(jìn)來?！雹壑驡村體會到了村民評議的作用，扶貧項(xiàng)目申請、確定參加職業(yè)培訓(xùn)人員都采用了村民評議程序，可以說村民評議已經(jīng)成為湖南湘西地區(qū)扶貧資源分配性治理的中介機(jī)制?，F(xiàn)在精準(zhǔn)扶貧工作已經(jīng)進(jìn)行過半，確定預(yù)脫貧戶和脫貧認(rèn)定逐漸列入工作日程，這些工作同樣涉及扶貧資源的分配問題。在這些工作中，村民評議所具有的信息優(yōu)勢、監(jiān)督優(yōu)勢將再次發(fā)揮作用，成為扶貧工作有效開展的重要手段。

（二）村民評議的參與主體

和傳統(tǒng)民主評議主要依靠村民監(jiān)督委員會不同，在精準(zhǔn)扶貧過程中的村民評議主體，存在水平和垂直兩個(gè)方向的延伸。在水平方向上以村兩委為中心，逐步向外延伸到村民議事會、村務(wù)監(jiān)督委員會以及村民代表會議。G村小范圍村民評議主要依托村支兩委（G村村支兩委共5人）進(jìn)行，大范圍的村民評議主要依托“四位一體”（村民委員會、支部委員會、村民議事會、村民監(jiān)督委員會）進(jìn)行。最大范圍的村民評議采取村民代表大會的形式，除“四位一體”外，村民小組長、黨員代表、村民代表都要參加。而在垂直方向上，則以村小組為最基本的起點(diǎn)，村民向村小組長提交申請，村小組長召開本組各家“主事人”開會，村民小組開會以后村民評議逐步提升到村民代表會議的層次，并以村民代表會議的形式形成最后決議，再報(bào)送到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級審核。

在這些不同層次的村民評議形式當(dāng)中，村民代表會議是最具典型意義、參與主體最廣泛的形式之一。這種評議主體類似于村民議事會的擴(kuò)大會議，在四位一體的基礎(chǔ)上再選出小組長、黨員代表和村民代表，形成多元參與主體。為保證公平性，G村要求每一個(gè)村民小組實(shí)際開會的時(shí)候至少有兩個(gè)人參加。G村24個(gè)小組，每組最少2個(gè)人，共計(jì)48人，再加上村支兩委、議事會和監(jiān)督委員會20多人，參與者能達(dá)到50人左右（主體存在一定的交叉）。而且鎮(zhèn)政府對村民代表會議非常重視，會派分管領(lǐng)導(dǎo)以及駐村干部參加，分管領(lǐng)導(dǎo)和駐村干部雖然不參與決議，但是會坐在主席臺位置主持會議，宣讀文件，傳達(dá)政策精神，控制評議程序，監(jiān)督是否存在違規(guī)行為。

（三）村民評議的程序

以精準(zhǔn)識別為例，村民評議主要包括三大程序：一是評議之前的信息獲取，扶貧工作隊(duì)和幫扶責(zé)任人走訪農(nóng)民家庭，進(jìn)行摸底；二是正式評議，以村小組為起點(diǎn)，根據(jù)不同事項(xiàng)確定評議層次和評議人員，對于沒有爭議的形成確定結(jié)果，對于有爭議的發(fā)回村民小組再評議；第三步是評議結(jié)束后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行審核，公布最終結(jié)果和監(jiān)督舉報(bào)電話，接受群眾監(jiān)督（具體程序參見圖1）。而在分配扶貧項(xiàng)目、確定職業(yè)培訓(xùn)對象過程中，除了基本的程序，還加入了申請人現(xiàn)場說明的環(huán)節(jié)，申請人可以自己也可以委托結(jié)對幫扶責(zé)任人對項(xiàng)目申請情況以及自身就業(yè)能力進(jìn)行說明。

圖1.

經(jīng)過實(shí)踐摸索，G村在第二步驟評議程序當(dāng)中也形成了相對固定的評議詳細(xì)流程。第一是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)主持會議，宣讀政策文件，把握評議的基本原則和方向；第二是由村支書介紹評議事項(xiàng)的基本情況，對評議的內(nèi)容和方式進(jìn)行介紹；第三是由村民小組組長介紹本小組詳細(xì)情況；第四是由評議人員發(fā)表意見，并進(jìn)行一定范圍的討論；第五是在充分發(fā)表意見之后進(jìn)行表決。如果支持意見較為一致則予以通過，如果反對意見較為一致則予以否決，如果存在較大爭議則進(jìn)行第二輪評議。經(jīng)過兩輪評議仍無法獲得統(tǒng)一意見的，則按照總體程序，進(jìn)入村民小組再評議程序（具體評議流程參見圖2）。

圖2.

通過這種前期準(zhǔn)備、中間程序、事后監(jiān)督，G村村民評議形成了較為完整的運(yùn)行程序，為扶貧資源的分配過程和結(jié)果監(jiān)督提供一定的正當(dāng)化機(jī)制。

四、村民評議的正當(dāng)化機(jī)制

在資源分配過程中，政府和民眾任何一方都不能強(qiáng)制將自己的分配原則賦予正當(dāng)性，多元主體的溝通協(xié)商才是實(shí)現(xiàn)公共利益的前置性條件。從調(diào)研情況來看，盡管村民評議在很多方面還存在值得完善的空間，但通過評議協(xié)商，村民評議建構(gòu)了資源分配正義原則的客觀基礎(chǔ)和主觀認(rèn)同，在實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧政策精準(zhǔn)目標(biāo)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)了扶貧資源的有效分配治理。

（一）熟人互評與資源分配的信息基礎(chǔ)

傳統(tǒng)公共行政假定決策者享有無限的免費(fèi)信息，以此構(gòu)成政策科學(xué)性乃至公正性的基礎(chǔ)。但在實(shí)際政策過程中，“在一個(gè)不確定的世界里，理性決策者在做出選擇之前只獲得有限的信息?！保?1］177在精準(zhǔn)扶貧中則體現(xiàn)為農(nóng)民生活非數(shù)字性和精準(zhǔn)扶貧信息化之間的沖突，后者無法為扶貧資源的公正分配提供信息基礎(chǔ)。解決這一困境有三種不同的路徑。一是傳統(tǒng)行政的模式，由上級行政機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，基層干部和“扶貧工作組”通過“訪村入戶”的方式深入農(nóng)民家中，確定扶貧資源分配。這種方式固然具有高效率優(yōu)勢，但國家只能通過單向的認(rèn)知獲得農(nóng)民生活的表層信息，無法深入了解具體生活狀況，更無法對不同人群的經(jīng)濟(jì)收入進(jìn)行準(zhǔn)確的排序比較。更重要的是，以此作為信息基礎(chǔ)不能賦予扶貧資源差異化分配原則以正當(dāng)性，反而會促發(fā)群眾的逆反心態(tài)。二是采取選舉的路徑，通過投票的方式確定貧困戶和扶貧項(xiàng)目的開展，這種方式看似民主但并不合理，因?yàn)檫x舉是“選強(qiáng)”的邏輯，精準(zhǔn)扶貧是“選弱”的邏輯，在鄉(xiāng)土社會中貧困人口多數(shù)沒有能力和威望，在公共領(lǐng)域發(fā)聲被選出來的可能性很低。第三種思路是協(xié)商民主的途徑，在討論過程中獲得真實(shí)的信息，以熟人評議解決公共偵測信息不對稱的問題。

村民評議為精準(zhǔn)扶貧的政策開展提供了“政策執(zhí)行信息”［12］，也進(jìn)一步為資源分配提供了客觀基礎(chǔ)。在村民互評過程中，村組干部、黨員代表、群眾代表可以表達(dá)以往在日常生活中獲得的信息，確定誰更符合政策標(biāo)準(zhǔn)、是否具備從事某種行業(yè)的能力。正如村民小組組長所說的：“他能不能種好茶樹，有沒有這個(gè)勞動能力，這些上面看不出來，我們還看不出來嗎？他沒這個(gè)能力，你就批他貸款種茶，他不僅脫不了貧，還會欠一屁股債。還有那些騙項(xiàng)目的，你給他項(xiàng)目他也不會好好弄。這些我們心里還是有個(gè)數(shù)的，評議的時(shí)候稍微說一句，其他人也差不多就都知道了?！雹?/p>

村民評議之所以能夠打破信息不對稱，主要是基于兩點(diǎn)：一是保證弱勢群體的“在場”。通過村民評議，弱勢群體的基本生活信息得到體現(xiàn)。在鄉(xiāng)土熟人社會中，日常生活盡管存在明顯的模糊性，具體收入無法列清楚，但農(nóng)村也是相互熟知的社會，生活狀況好壞，是否具備勞動能力，同村村民之間大概都了解。而且村里刻意將評議的起點(diǎn)放在村民小組一級，村民小組的村民多數(shù)是鄰里群體，會比其他組的人更了解本組成員的基本情況。二是能夠提供一定的監(jiān)督渠道。鄉(xiāng)土社會的道德約束是以公開性為前提的，通過公開評議，可以排除明顯不符合條件的人。為保證公開性，評議結(jié)束后村兩委還需要將評議過程形成文字稿向全體村民公布?！拔覀冊诟鱾€(gè)小組都張貼，共計(jì)張貼24份，在村部也張貼了一份，電腦里還留下了電子版?！雹萑绻迕駥γ麊我约绊?xiàng)目資金發(fā)放存在異議，可以向村上反映情況，接到反映后村干部需要重新調(diào)查，審議決定是否準(zhǔn)確。

（二）程序儀式與正當(dāng)性生產(chǎn)

任何政治行為都需要設(shè)置具有合法性象征意義的程序和儀式，“政治儀式普遍存在于現(xiàn)代政治中，對權(quán)力的生產(chǎn)與再生產(chǎn)，以及由各種權(quán)力關(guān)系所引發(fā)的合法性的顛覆與建構(gòu)，都產(chǎn)生了巨大而隱蔽的影響?！保?3］扶貧資源分配也同樣需要一定的程序和儀式賦予政策過程合法性，以獲得對分配權(quán)力的認(rèn)同以及對分配結(jié)果的認(rèn)可。從G村調(diào)研情況看，村民評議承擔(dān)了資源分配正當(dāng)性生產(chǎn)的功能。一方面通過多元參與、公開評議產(chǎn)生了公共政策的“程序正義”，另一方面通過國家正式權(quán)威與鄉(xiāng)土非正式權(quán)威之間的協(xié)商互動使得程序本身成為生產(chǎn)正當(dāng)性的儀式。

村民評議的程序正義主要是通過嚴(yán)格的評議步驟體現(xiàn)的。例如在確定貧困戶、預(yù)脫貧戶的村民評議過程中，必需采取單獨(dú)評議的方式，逐個(gè)審核名單；在確定項(xiàng)目扶貧發(fā)放的評議過程中，則要求申請人說明自身具備相應(yīng)的勞動能力。這種嚴(yán)格的流程控制能夠保證程序?qū)用娴膰?yán)格要求。另外G村的村民評議需要村組干部、黨員代表、群眾代表和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員共同參與其中，通過多元主體共同參與建構(gòu)起復(fù)合權(quán)威模式。國家正式權(quán)力在村民評議過程中承擔(dān)了引導(dǎo)議程、控制節(jié)奏、監(jiān)督運(yùn)行的作用，使評議過程形成莊嚴(yán)、正式的氛圍，給普通群眾帶來國家權(quán)力在場的感覺。村組干部、黨員代表以及村民代表則承擔(dān)鄉(xiāng)土權(quán)威的角色，收集和上傳群眾的訴求，使得民眾的利益能夠得到一定程度的體現(xiàn)。

如果說“集會和會議構(gòu)成了當(dāng)前中國基層政治儀式化活動的主要類型”［14］，那么村民評議可以說集中了集會和會議兩種類型的特征，這個(gè)過程包含了支配的成分，同時(shí)以文件宣讀、政策解釋完成對群眾的教育與說服，兩者集中在儀式之中，共同完成程序正當(dāng)性的生產(chǎn)過程，最終的結(jié)果是評議本身已經(jīng)成為一種政治儀式。在這種政治儀式的籠罩下程序成為論證分配正義的必要性條件，也成為基層干部用來論證政策合法性的有效手段。正如村干部在總結(jié)村民評議時(shí)所強(qiáng)調(diào)的：經(jīng)過村民評議開會，什么事情也就能定下來了，他如果有意見我們也會用這個(gè)來強(qiáng)調(diào)，這是村民評議定下來的，大家公開定的，他也就鬧不下去了?，F(xiàn)在的農(nóng)民也都很明白事情的，你如果不開會評議，他就會說你暗箱操作，不合理。你只要開過評議，他再鬧自己就理虧②。

（三）道義傾向與實(shí)質(zhì)正義

程序正當(dāng)性本身并不能保證政策結(jié)果被群眾完全接受，如果只是“為程序而程序”反而會讓農(nóng)民產(chǎn)生“走過場”的錯(cuò)覺。“合法性不僅意味著一種程序正義，還意味著某種政治秩序有著充分的理由要求人們將其作為正確的和公正的秩序而被認(rèn)可?！保?5］184對于扶貧資源分配而言，其中必須包含某種被群眾所認(rèn)可的價(jià)值選擇。在村民評議過程中體現(xiàn)的價(jià)值選擇主要表現(xiàn)在兩個(gè)層面，一是在資源分配過程中加入主觀性的道德考量，二是在群眾和評議主體之間形成的道義性“委托—代理”關(guān)系。

農(nóng)民的資源分配正義標(biāo)準(zhǔn)與國家行政機(jī)關(guān)所秉持的分配正義標(biāo)準(zhǔn)并不相同。后者強(qiáng)調(diào)客觀化，只要符合硬性標(biāo)準(zhǔn)，申請人就能獲得精準(zhǔn)扶貧政策的扶持，而不需要考慮申請人的道德品質(zhì)。但前者包含了明顯的道義性考量成分，對于存在一定道德瑕疵的申請人，即使符合客觀標(biāo)準(zhǔn)，也會被排除在許可范圍之內(nèi)。這一點(diǎn)也正是村民評議的優(yōu)勢所在——只有在日常生活中才能獲知某個(gè)村民的道德表現(xiàn)，上級行政機(jī)關(guān)對此無法做出準(zhǔn)確判斷。正如G村支書所總結(jié)的：“其實(shí)有很多游手好閑的人，他日子不好過，和其他貧困戶，那些有病的、殘疾的不一樣，這些人你給他貸款了，給他發(fā)項(xiàng)目了，他們就拿著錢吃啦、喝啦，這你還不如不給他?！雹?/p>

另外一點(diǎn)則是在群眾和評議主體之間形成的道義性“委托—代理”關(guān)系。在村民評議代表和村民之間形成的委托關(guān)系并非基于完全委托合同，評議代表之間的協(xié)商是按照道義性原則開展的，評議代表承擔(dān)了“新鄉(xiāng)賢”的角色，“個(gè)體與公共本質(zhì)合一”［16］85所蘊(yùn)含的道義性責(zé)任約束了參加評議人員的選擇傾向。這一點(diǎn)反映在精準(zhǔn)扶貧中，也就表現(xiàn)為評議代表的公開評議受到道義性壓力，在利益分配上需要傾向于保護(hù)村莊內(nèi)部的弱者。這種實(shí)質(zhì)方面的正當(dāng)性主要是通過公開性壓力機(jī)制實(shí)現(xiàn)的。在村民評議場域當(dāng)中，每個(gè)主體不能完全忽視自身所處的道義性“委托—代理”關(guān)系，進(jìn)行自我利益服務(wù)，而需要考慮村莊里真正弱勢主體的利益，如此才能獲得村民的認(rèn)可。

五、村民評議對農(nóng)村基層治理的啟示

從G村的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，通過村民評議制度，精準(zhǔn)扶貧過程中的分配難題得到一定程度的解決，扶貧資源分配的過程與結(jié)果獲得了絕大多數(shù)村民的認(rèn)同，精準(zhǔn)扶貧政策和國家現(xiàn)代秩序在鄉(xiāng)土社會中得以落實(shí)。憑借“村民評議”制度避免了分利秩序下農(nóng)村地區(qū)的分配治理困境，使農(nóng)村在實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的同時(shí)實(shí)現(xiàn)了善治。這種以村民評議為制度基礎(chǔ)形成的分配治理模式為農(nóng)村基層治理提供了很好的啟示，分配治理要突出參與性、互動性和公開性，避免在資源輸入背景下出現(xiàn)新的治理困境。

首先，精準(zhǔn)扶貧和基層治理需要突出參與性。傳統(tǒng)公共行政將公民排除在公共事務(wù)之外，新公共管理運(yùn)動盡管通過市場因素對官僚體系的低效率進(jìn)行有效平衡，但公民參與依然受到限制?！岸鶕?jù)國際發(fā)展研究的經(jīng)驗(yàn)，無論是政府項(xiàng)目，還是非政府組織的發(fā)展計(jì)劃和項(xiàng)目，公眾參與都是必不可少的一部分?！保?7］215從G村實(shí)踐來看，村民評議將村支兩委工作人員、黨員代表、村民代表納入到評議過程中，保證參與主體的廣泛性。在貧困戶以及預(yù)脫貧戶識別工作、低保名額分配和扶貧項(xiàng)目的發(fā)放過程中，都發(fā)揮了明顯的作用。這些事項(xiàng)并不要求參與村民評議的人員具備非常專業(yè)的扶貧開發(fā)知識，只需要他們對實(shí)施情況有清晰的理解。這一點(diǎn)對農(nóng)村基層治理方式變革提供了很好的經(jīng)驗(yàn)，村民參與并不要求村民具有突出的專業(yè)素質(zhì)，如果能夠進(jìn)行細(xì)致的制度設(shè)計(jì)，擴(kuò)大村民參與的范圍，則會非常有利于實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)、社會參與、發(fā)揮農(nóng)民主體作用的參與式扶貧原則。

其次，不同利益主體之間達(dá)成共識的過程需要強(qiáng)調(diào)互動性。中國農(nóng)村基層治理研究一直存在“國家—社會”關(guān)系的分析范式，學(xué)者多數(shù)強(qiáng)調(diào)兩者的分離，包括雙軌政治、雙重統(tǒng)治、公共領(lǐng)域這些概念均強(qiáng)調(diào)國家與社會之間的不同。但這種“分離”的邏輯只是體現(xiàn)了農(nóng)村基層治理的單一面向。對于農(nóng)村基層治理而言，需要強(qiáng)調(diào)國家與社會之間的交流合作，特別是對于資源輸入背景下的農(nóng)村治理而言，更重要的問題在于如何通過多元互動的方式彌合國家和鄉(xiāng)土之間分配原則的沖突，避免出現(xiàn)基層治理內(nèi)卷化的問題。G村村民評議通過程序設(shè)計(jì)形成了運(yùn)行較為良好的協(xié)商治理模式，在很大程度上調(diào)和了國家和鄉(xiāng)土之間的行為邏輯差異，特別是其在精準(zhǔn)識別以及精準(zhǔn)幫扶中的適用，為扶貧資源的權(quán)威性分配進(jìn)行了有效的正當(dāng)化論證過程，在國家正式權(quán)力和鄉(xiāng)土非正式權(quán)力的互動合作中實(shí)現(xiàn)多元共治的治理格局。

最后，分配治理的過程需要突出公開性。即使是帶有民主自治色彩的村民評議也依然包含了自下而上的“委托—代理”關(guān)系，在這種關(guān)系中可能會出現(xiàn)被委托人違背委托人利益進(jìn)行自我服務(wù)的傾向，特別是涉及資源分配的扶貧領(lǐng)域，將扶貧項(xiàng)目、扶貧資金分配給“自己人”的事情屢見不鮮。在這種情況下，村民評議無論在程序儀式上具有多么強(qiáng)的權(quán)威性，其中包含的實(shí)質(zhì)正義以及協(xié)商治理特征也無法體現(xiàn)本應(yīng)具有的價(jià)值和意義。從政策監(jiān)督的角度講，公開是保證協(xié)商效果的最佳方式，要想使參與主體按照真誠互信的倫理規(guī)則展開治理活動，就必須使程序公開化，即讓討論的主題、內(nèi)容、程序、參與者的價(jià)值偏好及轉(zhuǎn)換等各種涉及共識形成及決策制定的信息全部公開透明。從G村村民評議的程序設(shè)計(jì)以及執(zhí)行效果來看，對評議事項(xiàng)進(jìn)行公開討論，將評議結(jié)果予以公布形成了有效的公開監(jiān)督方式，在這種公開程序中，被委托人參加評議的行為同樣也被納入到評議的范圍當(dāng)中去，村民可以進(jìn)行有效的民主監(jiān)督。

概而言之，農(nóng)村基層治理轉(zhuǎn)型是一個(gè)從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的過程，精準(zhǔn)扶貧處在鄉(xiāng)土因素和現(xiàn)代因素相互交織的過程中。國家正式權(quán)力所體現(xiàn)的外來秩序與農(nóng)村內(nèi)生秩序之間的沖突在精準(zhǔn)扶貧過程中被體現(xiàn)出來，由此形成扶貧資源分配的實(shí)踐困境。但是，精準(zhǔn)扶貧的開展也為農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化提供了契機(jī)。在精準(zhǔn)扶貧過程中村民憑借“村民評議”制度創(chuàng)造了新型制度場域，解決了資源分配的正當(dāng)性問題。這種以村民評議為制度基礎(chǔ)形成的協(xié)商治理模式為農(nóng)村基層治理提供了很好的啟示，只有建立起分配治理機(jī)制，才能避免精準(zhǔn)扶貧引發(fā)新的治理問題，在精準(zhǔn)扶貧過程中實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層社會的善治。

注釋：

①訪談記錄20170326CN，訪談G村第一書記。

②訪談記錄20170318SZS，訪談G村村干部。

③訪談記錄20170323ZZR，訪談鄉(xiāng)扶貧站主任。

④訪談記錄20170321SHM，訪談G村村民小組組長。

⑤訪談記錄20170325DGG，訪談G村黨支部書記。

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