任曉林

（延安大學(xué) 公共管理學(xué)院，陜西 延安 716000）

貧困既是一個相對概念，也是一個時空概念。生產(chǎn)力水平的高低決定了貧困的程度，導(dǎo)致貧困的因素會隨著時間改變而發(fā)生變化，舊的貧困問題解決后新的貧困問題會重新出現(xiàn)。貧困問題具有地理空間上普遍性，人口流動與地理空間資源的不均衡會導(dǎo)致新的貧困問題不斷產(chǎn)生。因此，反貧困是公共治理中一個普遍而長期的任務(wù)。2014年底，我國農(nóng)村貧困人口為7017萬人，貧困發(fā)生率為7.2%；2015年底，農(nóng)村貧困人口為5572萬人，貧困發(fā)生率為5.7%；2016年底，農(nóng)村貧困人口為4332萬人，貧困發(fā)生率為4.5%［1］。不斷下降的數(shù)據(jù)僅僅意味著在現(xiàn)有貧困標(biāo)準(zhǔn)下貧困問題的逐漸消除和特定階段治理目標(biāo)的進(jìn)展情況。1935年，胡煥庸先生提出劃分我國人口密度的對比線，我們稱之為“胡煥庸線”［2］。雖然他描述的是我國人口密度在不同地區(qū)的分布，但“老、少、邊、窮”地區(qū)基本處于這一分界線的西北區(qū)域，也成為我國地理環(huán)境優(yōu)劣的標(biāo)志線和城市化水平高下的分割線，是反貧困的關(guān)鍵區(qū)域。

一、經(jīng)典理論的適用性問題

貧困問題是典型的“公共問題”而不是“公用地”問題，利益追逐決定了市場關(guān)注這一“公共問題”的能力極為有限。經(jīng)濟(jì)學(xué)家關(guān)于貧困問題和經(jīng)濟(jì)落后問題曾經(jīng)提出多種理論，對政府力量和市場力量充滿期許。不過，因各個國家中政府力量和市場力量的差異，導(dǎo)致路徑選擇不同。

1953年，哥倫比亞大學(xué)教授納克斯（Nurkse）在《不發(fā)達(dá)國家資本的形成》中提出資本與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的理論，即“貧困惡性循環(huán)理論”。他認(rèn)為“一國窮是因為它窮”，發(fā)展中國家長期貧困的原因并非國內(nèi)資源不足，而是因為經(jīng)濟(jì)中存在若干互相聯(lián)系、互相作用的“惡性循環(huán)系列”。其一，從供給方面看，資本形成有一個惡性循環(huán)，形成“低收入——低儲蓄——低資本形成——低生產(chǎn)率——低產(chǎn)出——低收入”的惡性循環(huán)。其二，從需求方面來看，資本形成同樣也形成一個惡性循環(huán)，形成“低收入——低購買力——低投資引誘——低資本形成——低生產(chǎn)效率——低產(chǎn)出——低收入”的惡性循環(huán)。兩個循環(huán)互相影響，使經(jīng)濟(jì)情況無法好轉(zhuǎn)，經(jīng)濟(jì)增長難以實現(xiàn)。資本的短缺是阻礙經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展的關(guān)鍵因素，只有進(jìn)行大規(guī)模、全面的投資，并且在多個工業(yè)部門之間相互提供投資引誘，使各部門的投資有利可圖，資本形成就能實現(xiàn)，惡性循環(huán)就能擺脫［3］。納克斯對發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景抱著相當(dāng)悲觀的態(tài)度，認(rèn)為發(fā)展中國家的長期貧困、長期經(jīng)濟(jì)停滯是難免的。按照這一理論，發(fā)展中國家擺脫貧困實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)興只能是一場噩夢。然而，中國行動提供了另一個分析視角。

在八七扶貧攻堅中，我國依靠政府力量與強(qiáng)大的政府投入，突破了“貧困惡性循環(huán)”陷阱。首先，否定了制度主義脫貧的束縛。貧困是社會制度帶來的問題，消除貧困最重要的手段是改革制度。但是，制度主義認(rèn)為，把貧困問題看作并非是社會成員的個人問題。湯森德（Townsend）認(rèn)為貧困的原因不僅在于資源短缺，還在于分配不公正和相對剝奪［4］915。部分國內(nèi)學(xué)者沿著制度主義的邏輯，從社會政策角度提出解決或緩解貧困，一要通過發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，不斷增大社會財富的總量；二要通過更加公平的分配，使社會中的弱勢人群能夠獲得合理的份額。前者是經(jīng)濟(jì)政策或者經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)的議題，后者主要是社會政策或者社會制度建設(shè)的議題［5］。有學(xué)者同時提出，農(nóng)村貧困實質(zhì)是人文貧困，包括文化維度和權(quán)利維度的貧困［6］。貧困人口“缺乏基本的人類生存能力，包括維持基本生存需要的識字水平、足夠的營養(yǎng)、衛(wèi)生保健和健康能力等”［7］282—283。在這些關(guān)于貧困問題的認(rèn)識中，貧困的制度特征被放大，改革制度成了根本，客觀上排斥了一切公共組織解決貧困問題的可能，也排斥了納克斯“工業(yè)部門之間相互提供投資引誘”解決貧困問題的可能。其次，我國在解決貧困問題的初級行動上提供了一個和制度主義完全不同的路徑，也對納克斯“資本大規(guī)模投入”的效果進(jìn)行了檢驗。1994年3月，國務(wù)院制定和發(fā)布了八七扶貧攻堅計劃，重點發(fā)展投資少、見效快、覆蓋廣、效益高、有助于直接解決群眾溫飽問題的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和相關(guān)的加工業(yè)、運銷業(yè)；積極發(fā)展資源開發(fā)型和勞動密集型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；通過土地有償租用、轉(zhuǎn)讓加快荒地、荒山等開發(fā)利用；有計劃引導(dǎo)貧困地區(qū)勞動力合理、有序地轉(zhuǎn)移。2000年底，國家扶貧攻堅目標(biāo)基本實現(xiàn)：解決了兩億多農(nóng)村貧困人口的溫飽問題，貧困人口由1978年的2.5億人減少到3000萬人，農(nóng)村貧困發(fā)生率從30.7%下降到3%左右。這個行動證明，中國政府以“輸血”的方式但不同于納克斯那種被動的、依靠市場“工業(yè)部門之間相互提供投資引誘”的、低效率的做法，是可以實現(xiàn)大規(guī)模人口脫貧計劃的。

突破“貧困惡性循環(huán)”陷阱之后，只有中國能夠依靠政府力量在實現(xiàn)新的“資本循環(huán)”過程中進(jìn)一步采取行動。國家通過大規(guī)模的資本注入和經(jīng)濟(jì)開發(fā)等政策傾斜使得經(jīng)濟(jì)增長率大大提升，1984年國家貧困線的劃分標(biāo)準(zhǔn)為人均年收入120元，2000年提高到625元［8］?！吨袊鲐氶_發(fā)報告2016》指出，改革開放以來，我國貧困人口減少約7.15億人，同期農(nóng)村貧困發(fā)生率從97.5%下降到5.7%，2015年全國農(nóng)村貧困人口為5575萬人。報告認(rèn)為，中國減少的貧困人口占到全球減貧人口總數(shù)的71.82%，由于中國的貢獻(xiàn)，全球提前3年完成了千年發(fā)展目標(biāo)確定的“極貧人口減半”的目標(biāo)［9］?！爸袊暙I(xiàn)”正是政府力量與國家資本大規(guī)模注入形成了國家投資新的“資本循環(huán)”，從根本上拓展了納克斯理論內(nèi)涵。納克斯的錯誤在于對發(fā)展中國家消除貧困的信心不足，沒有預(yù)料到像中國這樣的發(fā)展中國家在經(jīng)過幾十年的經(jīng)濟(jì)騰飛計劃之后，能夠依靠政府功能解決脫貧問題。

1956年，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家納爾遜（Nelson R.R）提出“低水平均衡陷阱”理論，認(rèn)為發(fā)展中國家存在低水平人均收入反復(fù)輪回，難以增長的現(xiàn)象，任何超過最低水平的人均國民收入的增長都將被人口增長所抵消。如果人口增長率控制得當(dāng)，投資傾向高，并且有充足的未開墾耕地，再加上高效率的生產(chǎn)方法，那么，經(jīng)濟(jì)就不會陷入低水平均衡陷阱［10］。納爾遜依然傾向于依靠投資來解決貧困問題，但同時又提出了人口增長率變量等。他沒有發(fā)現(xiàn)貧困問題是有層級性的，大規(guī)模普遍存在的貧困問題的初步解決僅僅屬于淺層級問題的解決。中國農(nóng)村貧困是極少數(shù)的深度貧困問題和絕大多數(shù)的相對貧困問題。公共服務(wù)問題是制約脫貧的主要因素，其包含兩個方面：一是基本公共服務(wù)，包括最基本的生產(chǎn)生活設(shè)施和水、電、路這些生活中的基本需求品的提供；二是基礎(chǔ)公共服務(wù)，包括教育、文化、醫(yī)療、保險、網(wǎng)絡(luò)這些提高生活質(zhì)量的基礎(chǔ)性需求品的提供。深度貧困問題是基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)公共服務(wù)同時不具備，相對貧困問題是基本公共服務(wù)初步改善，基礎(chǔ)公共服務(wù)薄弱。目前我國農(nóng)村面臨的更大問題是基礎(chǔ)公共服務(wù)不足導(dǎo)致貧困的問題。大規(guī)模的由政府主導(dǎo)的資本“漫灌”式扶貧顯然已經(jīng)結(jié)束了。納爾遜“低水平均衡陷阱”已經(jīng)演變成了因基礎(chǔ)公共服務(wù)不足而導(dǎo)致的“相對貧困均衡陷阱”，主要表現(xiàn)為：農(nóng)業(yè)人口大量流出與公共服務(wù)產(chǎn)品少量人享用且成本過大，農(nóng)村土地提供就業(yè)機(jī)會增多而大量可耕地撂荒，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)大幅度提高而使用率不高，農(nóng)村人口“搭便車”普遍且不愿分擔(dān)生產(chǎn)生活必要成本等諸多方面。概括起來就是政策有效跟進(jìn)與政府大力作為下農(nóng)村社會被動接受而不思進(jìn)取的消極“怠業(yè)貧困”。

消除“怠業(yè)貧困”在中國日益重要，包括文化、智力等公共服務(wù)方面問題的解決。2010年，我國農(nóng)村人口中16歲以上成人文盲率為7.9%，15—24歲青年文盲率為0.9%。而農(nóng)村貧困農(nóng)戶的文盲率則更高，其中16歲以上成人文盲率為13.8%，15—24歲青年文盲率為2%。2013年底，我國58.9萬個行政村中有93%設(shè)置了衛(wèi)生室，但每萬人擁有醫(yī)生和衛(wèi)生員數(shù)僅為0.125個；每千人擁有醫(yī)院、衛(wèi)生院床位為3.35張，低于城市7.36張，而平均每村擁有醫(yī)生和衛(wèi)生員僅有1.83人［11］。2014年全國農(nóng)村有線廣播電視用戶為8911.32戶，不足全國平均水平的二分之一。農(nóng)村只有13.4%的村有圖書室、文化站［12］。這說明基礎(chǔ)公共服務(wù)短缺所導(dǎo)致的問題已經(jīng)成為解決農(nóng)村貧困問題的制約因素，因此，依靠有效的投資予以解決十分必要。

1957年，哈維·萊賓斯坦（Harvey Leibenstein）提出關(guān)于落后經(jīng)濟(jì)的發(fā)展理論與命題，認(rèn)為“準(zhǔn)穩(wěn)定均衡”狀態(tài)是落后經(jīng)濟(jì)的特征。落后經(jīng)濟(jì)就是一些流量受初期的勞動力、土地、資本以及習(xí)慣、傳統(tǒng)、技藝等存量的“系統(tǒng)性的”制約，如果沒有外來的刺激，流量僅僅是在整個體系內(nèi)部逐漸重復(fù)循環(huán)而毫無進(jìn)展。盡管一定時期教育過程不足以使均衡體系改變，但知識、技藝、發(fā)明以及某種形態(tài)的資本和資本使用這類存量，都具有積累的特性，一旦出現(xiàn)或獲得便很難消失或縮減，而這些存量的累積將會使體系均衡愈來愈難以回復(fù)，這是落后經(jīng)濟(jì)擺脫“落后”的一個希望所在。落后經(jīng)濟(jì)之所以無法促進(jìn)人均所得的持久性增長，歸根結(jié)底與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力低，非農(nóng)業(yè)部門就業(yè)機(jī)會的短缺和人口過剩有關(guān)。發(fā)展中國家要打破“惡性循環(huán)”跳出“陷阱”，必須使投資率促進(jìn)國民收入的增長超過人口的增長，從而使人均收入水平得到明顯的提高［13］。萊賓斯坦跳出“惡性循環(huán)”陷阱的方式更重要的是一種通過內(nèi)生力量來實現(xiàn)的，比納克斯、納爾遜的理論更有積極意義和社會價值。

中國的貧困并不是一種準(zhǔn)穩(wěn)定均衡體系，而是與萊賓斯坦的觀點有相似性，但又不完全相符。近20年來，我國政府主導(dǎo)的脫貧攻堅戰(zhàn)經(jīng)歷了“大水漫灌”式的資金輸入后，基礎(chǔ)設(shè)施得到了重大改善。新世紀(jì)以來，“新農(nóng)村建設(shè)”和“新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”兩次農(nóng)村社會生產(chǎn)生活形態(tài)改造，基本上把農(nóng)村公共服務(wù)方面的短板補(bǔ)齊了，彌補(bǔ)了各省不同程度推進(jìn)的“村村通工程”的后續(xù)缺陷。同時，我國貧困地區(qū)人口變動模式與萊賓斯坦所描述的也有差異性。在東南沿海經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的區(qū)域，城鄉(xiāng)融合和城鄉(xiāng)人口融合使得真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口減少，在中西部貧困地區(qū)農(nóng)村人口逃離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域大量進(jìn)城，進(jìn)而導(dǎo)致貧困地區(qū)村落“空心化”。農(nóng)村貧困的本質(zhì)更強(qiáng)烈地表現(xiàn)為低素質(zhì)農(nóng)業(yè)人口難以維持生計的“智識性”貧困。

農(nóng)地是關(guān)鍵的資源環(huán)境要素，不僅是生產(chǎn)要素和私人財產(chǎn)，還具有國內(nèi)糧食安全、農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)、景觀、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動、生物多樣性保存等非商品功能［14］。一般而言，絕對貧困地區(qū)都是農(nóng)地資源絕對低效率的地區(qū)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的土地資源環(huán)境非常惡劣。有研究者認(rèn)為，土地的多功能利用可達(dá)成農(nóng)業(yè)的多功能性。通過農(nóng)地多功能利用，創(chuàng)造土地價值，提高農(nóng)地非農(nóng)建設(shè)占用成本，促進(jìn)土地集約利用，將有效遏制農(nóng)地快速非農(nóng)化。農(nóng)地多功能利用將可持續(xù)地提升鄉(xiāng)村居民福利；農(nóng)地多功能的協(xié)同耦合作用，將進(jìn)一步確保糧食數(shù)量和品質(zhì)的安全。從多功能視角加強(qiáng)農(nóng)地多功能管理，將可能成為破解中國三農(nóng)問題的策略［15］。實際上，貧困地區(qū)要想實現(xiàn)這一本質(zhì)性的土地“革命”是非常艱難的。2007年、2013年國家先后劃定了“耕地紅線”和“生態(tài)紅線”。2016年“十三五規(guī)劃”進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位。這是一種土地、農(nóng)地資源再平衡。在這樣的政策背景下，貧困地區(qū)脫貧致富，并且主要依賴于土地資源是值得商榷的。

我國的貧困是城鄉(xiāng)分治的結(jié)果，是農(nóng)村過弱、經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定結(jié)構(gòu)松散的結(jié)果。從“教育、習(xí)慣、傳統(tǒng)、技藝”等方面分析，城市與農(nóng)村始終存在著因這些方面巨大差異而形成的隱性分界線。越是貧困地區(qū)，這種隱性分界線越是凸顯。中國政府主導(dǎo)下公共政策刺激與投資刺激，量的使用是一個難以把控的問題。貧困地區(qū)差異過大，地方政府基于自身利益需求，往往最大化利用中央政府政策和過度享受政策、資金“優(yōu)惠”，而不考慮自我的“最小努力”，其結(jié)果必然導(dǎo)致刺激過程中成本的增加。

總之，三種關(guān)于貧困問題的理論有其內(nèi)在的邏輯，并且被越來越多的學(xué)者作為理論依據(jù)解釋我國今天的貧困問題及其解決路徑，這顯然是不正確的。對于政府主導(dǎo)下的貧困問題大規(guī)模治理問題而言，需要注意這些理論所具有的專業(yè)特征和時代特征。第一，它們都是在經(jīng)濟(jì)學(xué)話語體系下建構(gòu)起來的關(guān)于貧困和反貧困問題的思考，都存在于市場化體制為主導(dǎo)的發(fā)展背景中，沒有把政府主導(dǎo)作用看作核心。在大量的發(fā)展中國家和低收入國家的分析中，公共權(quán)力主導(dǎo)的貧困治理實踐并沒有得到重視。第二，這些理論產(chǎn)生時期，整個社會工業(yè)化發(fā)展水平并不高，科學(xué)技術(shù)成長并沒有顯示出優(yōu)勢，全世界資本主義也不成熟，市場機(jī)制面臨結(jié)構(gòu)上的巨大變革，因此，對貧困問題，各種環(huán)境因素的分析是有局限的。第三，貧困問題僅僅是被限定為單一內(nèi)涵的一個詞語、一種國家現(xiàn)象。貧困的多層級性、多樣性和復(fù)雜性以及國家和地區(qū)間的巨大區(qū)別沒有被觀察到。第四，僅限于投資、人口因素下的經(jīng)濟(jì)增長是不全面的，信息要素、知識要素被忽略，阻礙了對貧困問題本質(zhì)的把握。

二、國內(nèi)研究的有效性問題

20世紀(jì)80年代以來，隨著國家發(fā)展與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域秩序的改善，國內(nèi)學(xué)術(shù)界貧困問題研究的學(xué)理意識增強(qiáng)。我國學(xué)者的貧困理論分析主要在內(nèi)涵、成因及應(yīng)對策略上取得進(jìn)展，有其合理的部分，也有值得商榷之處。

第一，我國學(xué)者對于貧困概念的認(rèn)識主要是建立在與西方標(biāo)準(zhǔn)橫向比較的背景之下，以量的測算為標(biāo)準(zhǔn)，對貧困中的公平性問題研究不足。1984年，我國絕對貧困線為119.73元，是根據(jù)貧困人口最低熱量攝入量（2100大卡）確定的，最低食品費用支出為119.73元［16］85。有學(xué)者按照世界銀行的貧困標(biāo)準(zhǔn)指出，以1985年平價購買力年收入365美元計算，低于270美元，則稱為赤貧。如果按國際通行的收入比例法，以一個國際或地區(qū)社會中位（或平均）收入的50%—60%作為貧困線，收入低于該標(biāo)準(zhǔn)可以認(rèn)為是處于貧困狀態(tài)。2005年中國農(nóng)村居民人均純收入為3225元，按平均收入的50%測算，貧困線為1628元［17］。這些關(guān)于貧困標(biāo)準(zhǔn)的界定中，食品費用支出、平均購買力、人均純收入交叉使用，說明學(xué)者們在理據(jù)上對貧困認(rèn)識有根本性差異和不合理之處。單純以貨幣量為單位計算農(nóng)村居民貧困程度是不全面的。必須考慮到另外三個問題：一是貨幣在農(nóng)村的購買力是不同的。農(nóng)民之間貨幣交易是在一個非常低的標(biāo)準(zhǔn)上，生活品的交換、購買不是按照城市商品的品質(zhì)議價的。二是在初期對貧困問題的研究中，整個社會勞動力工資標(biāo)準(zhǔn)偏低，無法和國際通行的收入標(biāo)準(zhǔn)做橫向比較。三是農(nóng)村人口生活消費品大量來自自產(chǎn)自銷的農(nóng)產(chǎn)品，特別是20世紀(jì)80年代隨著“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制”推廣，農(nóng)民生活消費主要以自我生產(chǎn)、自我使用的方式實現(xiàn)，貨幣的使用率非常低。所謂貧困線的“人均純收入”不包括農(nóng)民自產(chǎn)自銷的生活品消耗掉的貨幣量。有學(xué)者認(rèn)為，貧困是“在特定的社會背景下，部分社會成員由于缺乏必要的資源而在一定程度上被剝奪了正常獲得生活資料和參與經(jīng)濟(jì)和社會活動的權(quán)利，并使他們的生活持續(xù)地低于社會常規(guī)生活水準(zhǔn)”［18］。但是，所謂的“被剝奪”并不是一種人為的刻意的社會行為——生產(chǎn)力低下所表現(xiàn)的整個社會成員的貧困不能由某一主體負(fù)責(zé)。有學(xué)者指出：“貧困是經(jīng)濟(jì)、社會、文化落后的總稱，是由低收入造成的基本物質(zhì)、基本服務(wù)相對缺乏或絕對缺乏以及缺少發(fā)展機(jī)會和手段的一種狀況。”［19］這一概念把貧困看作一個“問題的集合”，既包括了精神層面、物質(zhì)層面，也包括了解決貧困問題的公共部門在公共服務(wù)方面責(zé)任缺失以及“機(jī)會”和“手段”中喪失公平和正義價值問題，相對較為完整。

第二，中國學(xué)者忽略30余年來中國城鄉(xiāng)二元關(guān)系導(dǎo)致的農(nóng)村整體被孤立的事實。忽略了在農(nóng)業(yè)政策不斷優(yōu)化過程中農(nóng)產(chǎn)品價格難以市場化的客觀現(xiàn)實，也就忽略了對中國農(nóng)村貧困原因的本質(zhì)把握。雖然西方學(xué)者關(guān)于貧困成因的分析先后有貧困文化理論、社會孤立理論、緊張理論以及社會排斥理論等，但中國學(xué)者對于貧困成因研究并沒有看到其本質(zhì)，忽略了中國社會轉(zhuǎn)型給農(nóng)村帶來的負(fù)效應(yīng)，都直接或者間接造成了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的加重。有學(xué)者雖然認(rèn)為我國貧困人口產(chǎn)生主要由經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌與社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型造成的，表現(xiàn)為城鎮(zhèn)國有企業(yè)改制產(chǎn)生大量下崗失業(yè)人員，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制導(dǎo)致農(nóng)村剩余勞動，以及城市化與工業(yè)化進(jìn)程中所造成的土地征用等因素致貧。但并沒有認(rèn)識到這種社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型造成的城市生存空間緊張以及對農(nóng)村社會的壓力傳導(dǎo)效應(yīng)——農(nóng)民被局促地限制在農(nóng)業(yè)和土地的經(jīng)營中。與此同時，城市居民貧困問題在短時間內(nèi)還沒有得到解決，農(nóng)村貧困問題的解決就有了新的壓力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。對此，有學(xué)者認(rèn)為，在工業(yè)化推動城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市規(guī)模擴(kuò)張時，大量農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移到城市，導(dǎo)致城市內(nèi)部出現(xiàn)的大量失業(yè)人群和城市傳統(tǒng)的“三無”人群，由此形成大量新生貧困人群［20］。

有學(xué)者對中國區(qū)域性的貧困進(jìn)行分類和描述，認(rèn)為貧困是由于資金缺乏，交通、通訊、能源等基礎(chǔ)設(shè)施落后，對于自然資源的開發(fā)利用不足造成的。同時，資源匱乏或結(jié)構(gòu)不合理也是造成貧困的原因［21］?；A(chǔ)設(shè)施薄弱是導(dǎo)致區(qū)域整體貧困的一個原因，但當(dāng)基礎(chǔ)設(shè)施不斷改善、國家扶貧資金大力扶持后，我們發(fā)現(xiàn)一些地方的貧困問題仍然沒有解決。同時，在一些基礎(chǔ)設(shè)施相當(dāng)不錯的區(qū)域，也存在貧困現(xiàn)象。那么，這又是什么原因造成的？對于資源的問題，我們不否認(rèn)資源是制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的根本，但農(nóng)業(yè)最重要的資源就是土地、山林和湖泊，農(nóng)業(yè)資源的充分利用本質(zhì)上是可以獲得較好的農(nóng)業(yè)收益的。如果把資源局限于礦產(chǎn)等，那實際上是講對工業(yè)的有用性而不是農(nóng)業(yè)和脫貧問題。

長期以來，農(nóng)村貧困人口貨幣購買能力不強(qiáng)，同樣的貨幣量在農(nóng)村生活圈子里很難流通和交易，即使在集市貿(mào)易中也很難形成規(guī)模，這就造成了農(nóng)村貧困。相對于城市的物資交易，貨幣流通在農(nóng)村很難形成經(jīng)濟(jì)效益，這也客觀上導(dǎo)致貧困發(fā)生。我國政府主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)政策不斷優(yōu)化，連續(xù)幾十年通過“一號文件”來強(qiáng)化農(nóng)業(yè)的地位和作用，但農(nóng)產(chǎn)品始終是初級產(chǎn)品，其價格很難上升到一個理想而合理的區(qū)間，無法通過市場機(jī)制得到改善。農(nóng)民在農(nóng)產(chǎn)品的收益中很難獲得豐厚的回報，更多的利潤被中間流通環(huán)節(jié)占有，農(nóng)民貧困就成了一個不可改變的事實。

在不改變教育狀態(tài)與文化素質(zhì)的情況下，無論多大的資本投資或者“幫扶”、“脫貧”、“兜底”都是一時之計而非長久之策。在現(xiàn)代化快速發(fā)展的今天，優(yōu)質(zhì)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地被工業(yè)化進(jìn)程碾壓，強(qiáng)征強(qiáng)拆的現(xiàn)象屢見不鮮。幾十年來，工業(yè)化的負(fù)效應(yīng)基本由農(nóng)村人口和農(nóng)業(yè)來承擔(dān)——垃圾焚燒、污水處理、土地污染、礦產(chǎn)資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境惡化，等等，一定程度上加劇了貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)人口的生活成本與經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。2016—2017年，在以長慶油田、延長石油開采為核心區(qū)域的吳起、志丹、靖邊等地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，因長期石油開采造成的土壤污染、地下水污染觸目驚心。自然村消失的速度每年達(dá)到3—5個，真正貧困的就是那些無力逃離這些生活區(qū)域且無一技之長的農(nóng)業(yè)人口。許多農(nóng)村成為中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的孤島，貧困生成變成了一種自然現(xiàn)象，客觀上增加了脫貧與發(fā)展的成本。貧困產(chǎn)生原因還有生產(chǎn)力低下、反梯度發(fā)展、權(quán)利缺失、社會風(fēng)險與社會支持網(wǎng)絡(luò)欠缺等方面的觀點。雖然其中不乏較為合理的解釋，但核心問題是如果不從人的本質(zhì)出發(fā)，不從農(nóng)村人口的發(fā)展中尋找動力，解決貧困問題的努力都是國家主義下的一種被動行為。

第三，擺脫貧困的策略過于細(xì)碎化。相關(guān)研究從專業(yè)視野出發(fā)提供路徑，忽略了政府在解決農(nóng)村貧困問題過程中必須堅守的公共精神，整體策略缺乏宏觀意識和可操作性。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該提高貧困人群的營養(yǎng)及健康狀況，有助于幫助他們擺脫貧困。有的則認(rèn)為可以通過勞動力轉(zhuǎn)移解決貧困地區(qū)勞動力過剩與收入水平低下的問題。還有的認(rèn)為應(yīng)當(dāng)優(yōu)化扶貧項目選擇，完善扶貧資金的投入，建立高效益、多元化扶貧格局［22］。有學(xué)者將擺脫貧困路徑歸納為五個方面：一是強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任，二是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，三是完善社會保障制度，四是創(chuàng)新扶貧模式，五是加快城市化進(jìn)程，增加就業(yè)機(jī)會［23］。從20世紀(jì)80年代以來，中國政府反貧困的難度在不斷加大，主要表現(xiàn)在貧困問題的反復(fù)性、多樣性和復(fù)雜性，以及扶貧投入與收益之間的遞減關(guān)系。有學(xué)者把我國扶貧工作做了劃分：由道義性扶貧向制度性扶貧轉(zhuǎn)變時期，由救濟(jì)性扶貧向開發(fā)性扶貧轉(zhuǎn)變時期，由扶持貧困地區(qū)向扶持貧困人口轉(zhuǎn)變時期［24］。進(jìn)入21世紀(jì)，國家對扶貧開發(fā)更加重視，已經(jīng)超越了道義性、救濟(jì)性、開發(fā)性和貧困人口扶持，進(jìn)入了解決深度貧困的時期。中國經(jīng)驗證明，“中國特色社會主義事業(yè)之所以能取得舉世矚目的成就，發(fā)揮集中力量辦大事的優(yōu)越性無疑是成功秘訣之一?！保?5］在這個時期，基于公共利益考量，公共部門的主動性和積極性超越一切社會組織。

解決貧困，要尋找元政策與重視政策的整體性。元政策是用于指導(dǎo)和規(guī)范政府政策行為的一套理論和方法的總稱，是政策體系中統(tǒng)率或具有統(tǒng)攝性的政策，是制定政策的政策［26］，我國貧困問題的解決必須建立在元政策基礎(chǔ)上。這一基礎(chǔ)是社會主義制度，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，是對解決貧困問題的路線、方針、政策的深刻理解。我國貧困問題的解決策略不是書院里生發(fā)的，也未必來自于各個學(xué)科的路徑選擇，它強(qiáng)調(diào)的是各級基層黨委、各級地方政府按照實際情況制定整體推進(jìn)政策，不折不扣地貫徹、落實和執(zhí)行。依靠政府力量及其職能發(fā)揮而不是其它社會組織與市場化力量，整體實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口的徹底脫貧。而這一點，正是“精準(zhǔn)”扶貧的要義所在。

政府精準(zhǔn)扶貧的核心在于扶智，智的缺失是長期貧困不能得到改善的根本。智包括貧困戶的知識水平、智力發(fā)展及其能力，也包括精神因素與主動性。許多貧困人口“懶、散、等、靠、要”等心理長期作祟，這都是智識水平不高而造成的結(jié)果。習(xí)近平指出：“要科學(xué)規(guī)劃、因地制宜、抓住重點，不斷提高精準(zhǔn)性、有效性和持續(xù)性?！薄熬珳?zhǔn)扶貧”與“扶貧先扶志”、“扶貧必扶智”是習(xí)近平對扶貧工作的新論斷，也是扶貧脫困理論的新發(fā)展［27］。不重視扶智，現(xiàn)有的移民搬遷，異地安置或者產(chǎn)業(yè)扶持都是一時之為，難以長期維系。通過貧困群眾智識、智力及新文化素質(zhì)的提高徹底解決對貧困的認(rèn)識問題，調(diào)動和發(fā)揮貧困人口的自覺意識，是實現(xiàn)長久脫貧的保障。

總之，貧困是相對的概念，隨著國家經(jīng)濟(jì)社會各項事業(yè)發(fā)展，對貧困的認(rèn)識與理解會有新的差異。對貧困概念的界定，本質(zhì)不在于數(shù)量關(guān)系上，而在于貧困標(biāo)準(zhǔn)的選擇上。認(rèn)識貧困，必須是一個動態(tài)的過程。我國幅員遼闊，在不同地區(qū)，貧困有異質(zhì)性。貧困策略的選擇在于政府作為，扶貧策略的話語體系應(yīng)該符合中國思維與中國制度邏輯。

三、“精準(zhǔn)”扶貧的行動證明

從西方理論到中國話語，看似可以找到一條解決貧困問題的“精準(zhǔn)”道路，但是由于貧困問題的復(fù)雜性，這條“精準(zhǔn)”之路在各地差異很大。中國各地的扶貧行動證明，只把握“精準(zhǔn)”要義，區(qū)域扶貧是可以獲得良好的效果的。

第一，大面積農(nóng)村貧困問題解決，是“中國特色”扶貧之路的有效實踐，彰顯的是政府力量的有效性。以陜西省延安市為例，延安是“老、少、邊、窮”地區(qū)的代表，貧困有典型性，也有特殊性。按照陜西省2500元的標(biāo)準(zhǔn)，2011年延安有44.7萬貧困人口，2014年有20.52萬，貧困人口主要分布于白于山區(qū)、黃河沿岸土石山區(qū)和洛河峽谷地帶。2001年，延安市政府根據(jù)中央和陜西省相關(guān)文件精神，制定了《延安市農(nóng)村扶貧開發(fā)規(guī)劃（2001—2010年）》。2004年，扶貧資金總額達(dá)到21.07億元，連片貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)共搬遷1.5萬戶6.1萬人，39.4萬人實現(xiàn)了脫貧。2010年，頒布《延安市移民搬遷扶貧開發(fā)實施意見》，解決了28.1萬絕對貧困人口的溫飽問題，脫貧人口總數(shù)達(dá)到52.237萬人。2015年，習(xí)近平總書記延安視察工作之后，延安市出臺《關(guān)于扎實推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧率先實現(xiàn)脫貧目標(biāo)的實施意見》等。延安的做法概括起來就是“項目支持、財政支持、科技支持、綜合發(fā)力”，代表著我國同類地區(qū)脫貧的基本經(jīng)驗。這種經(jīng)驗是中國特色的，非西方經(jīng)濟(jì)學(xué)派指出的路徑選擇，也不是碎片化的扶貧政策或者依靠社會組織更多參與解決的，可以歸納為：精準(zhǔn)認(rèn)識政府功能與政府力量的強(qiáng)大性，依靠政府功能，全方位大規(guī)模直接施策。

第二，“精準(zhǔn)扶貧”重在“精”與“準(zhǔn)”，核心是要整體提高政府主導(dǎo)的扶貧質(zhì)量。從“精準(zhǔn)識別”到“精準(zhǔn)施策”需要“精準(zhǔn)意識”與中國思維。精準(zhǔn)識別面對的是不斷變化的“貧困環(huán)境”，如果以數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計，貧困人口的數(shù)據(jù)會處于不斷的波動中，每次統(tǒng)計必須不斷修正和調(diào)整統(tǒng)計指標(biāo)體系。延川縣《貧困戶精準(zhǔn)識別表冊》，對精準(zhǔn)識別中的貧困狀況統(tǒng)計，基本要求包括四個方面：一是低保戶、五保戶、殘疾貧困戶、一般貧困戶屬并列關(guān)系，但統(tǒng)計時“只選填一項”；二是致貧主要原因包括因病、因殘、因?qū)W、因災(zāi)、缺水、缺技術(shù)、缺勞力、缺資金、交通條件落后等，但統(tǒng)計時“只選填一項”；三是家庭貧困類型包括“絕對貧困家庭”、“相對貧困家庭”和“殘疾貧困戶”；四是新納入貧困人口、最終核實認(rèn)定貧困人口、退出貧困人口多口徑存在。多種貧困身份并存與致貧原因多種多樣，導(dǎo)致貧困家庭界定存在重疊和反復(fù)，直接的結(jié)果是“精準(zhǔn)識別”的數(shù)據(jù)很難找到邏輯性。

精準(zhǔn)識別所設(shè)計的程序，建立在被動認(rèn)知、判斷的基礎(chǔ)上，貧困戶內(nèi)心動機(jī)被隱藏，統(tǒng)計甄別過程變成了會議形式與公示游戲，行政成本過大。精準(zhǔn)識別統(tǒng)計包括：《貧困戶申請書》設(shè)計，《村民代表大會民主評議》程序設(shè)計，《村貧困戶初選名單》確定，《村貧困戶初選名單公示》，《關(guān)于審核確認(rèn)貧困戶的報告》報送，《鎮(zhèn)（街道辦）貧困戶審核確認(rèn)情況公示》，《關(guān)于貧困戶審核的報告》的審核，《縣貧困戶名單公告》公示等。每一個貧困戶的識別在大量的統(tǒng)計指標(biāo)下經(jīng)過如此冗長的程序，最終只能演變成數(shù)字游戲、精準(zhǔn)填表和反復(fù)呈報、反復(fù)公示等形式主義嚴(yán)重、影響扶貧效果，許多農(nóng)戶走后門爭當(dāng)貧困戶泛濫的誘因。

“精準(zhǔn)扶貧”是否要精準(zhǔn)識別到每個家庭值得商榷。其一，精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵是精準(zhǔn)施策，不可能對每一戶每一人口“私人訂制”由政府或者駐村公務(wù)人員主導(dǎo)的策略，如果是那樣就從本質(zhì)上違背了公共政策的公共性原則。其二，“私人訂制”意味著訂制人必須有相同的責(zé)任與承諾，如果把政府或者公務(wù)人員公共行為變成“保姆式”幫扶，就等于個別貧困人口的生活與生存由政府包辦，這是不現(xiàn)實的，也缺乏長期性與有效性。其三，精準(zhǔn)識別以村民小組為最小單元，以“一村一品”為基礎(chǔ)施策，對于個別貧困家庭、人口進(jìn)行貧困等級認(rèn)定，直接通過建立農(nóng)村居民社會保險制度“兜底”，減少精準(zhǔn)扶貧中政府行動過于細(xì)碎、程序過于繁復(fù)的弊端，降低公共行政中的人力成本、財力成本與時間成本。

小 結(jié)

基于以上三個方面的分析，可以得出如下結(jié)論：

第一，貧困問題表現(xiàn)出歷史性和穩(wěn)定性特征。歷史性在于其始終無法解決或者長期存在于世界各國治理的不同層面。盡管學(xué)術(shù)界的論著言及各個方面，但解決思路并不能按照理論生搬硬套。貧困地區(qū)都是“老、少、邊、窮”地區(qū)，除公共服務(wù)設(shè)施初步改善之外，地理意義上的自然環(huán)境并沒有得到本質(zhì)的改善，傳統(tǒng)上就是產(chǎn)業(yè)稀缺地帶，無論種植和養(yǎng)殖業(yè)都無法形成產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，影響了貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)的積極性。經(jīng)典理論的理想化環(huán)境與現(xiàn)實環(huán)境的復(fù)雜性制約著政府行動的步伐。

第二，隨著不斷出現(xiàn)的對貧困內(nèi)涵新的解讀，在過去的歷史和未來的發(fā)展中，貧困問題將是一個永遠(yuǎn)存在的事實并處于動態(tài)結(jié)構(gòu)體中。動態(tài)結(jié)構(gòu)體是指貧困問題因事因地因環(huán)境以動態(tài)方式隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化，但貧困的本質(zhì)沒有改變。貧困被關(guān)注重點始終在變動中，有物質(zhì)層面的、有精神層面的，也有環(huán)境層面的。這種動態(tài)的關(guān)于貧困指向的解釋事實上是社會進(jìn)步的標(biāo)志，反映出公共治理者對貧困多維度認(rèn)識的水平。

第三，貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)模效應(yīng)很難靠少數(shù)貧困戶的產(chǎn)業(yè)支撐起來，更大的問題在于要把產(chǎn)業(yè)變成商品，轉(zhuǎn)變成經(jīng)濟(jì)效益的過程是一個連續(xù)不斷的發(fā)展鏈條。長期以來農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和種養(yǎng)殖業(yè)的低價格，使許多貧困戶根本無法在當(dāng)?shù)匾揽俊笆炙嚒?、“手工”實現(xiàn)收入的大規(guī)模增長。這種預(yù)期，打擊的不僅是扶貧公務(wù)人員的信心，更重要的是讓貧困戶在精神上喪失了努力作為的積極性。

第四，解決貧困問題的公共政策各國并不相同，人口規(guī)模、素質(zhì)是影響解決貧困政策制定的核心因素。不同國家采取差別化的政策解決貧困問題，不同類型的貧困問題也不能用“一刀切”的政策方式解決。解決貧困問題，政策的邏輯起點是首先滿足貧困人口最基本的生活需求和最基本權(quán)利，包括接受教育的基本權(quán)利以及社會公平價值的獲得。

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