摘 要：1920年，鑒于軍閥混戰(zhàn)導(dǎo)致中高等教育經(jīng)費(fèi)無著的局面，地方教育界發(fā)出了省教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立的呼聲。許多省份省級(jí)教育行政機(jī)構(gòu)積極響應(yīng)呼聲，通過領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)、互動(dòng)溝通、厘定規(guī)章、設(shè)立機(jī)構(gòu)、監(jiān)察督促等手段與方式參與到省教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立運(yùn)動(dòng)中，在爭(zhēng)取與保障獨(dú)立方面做了大量的工作。但因軍閥混戰(zhàn)、教育廳長(zhǎng)和財(cái)政廳長(zhǎng)頻更、缺乏全國(guó)統(tǒng)一的省經(jīng)費(fèi)保障制度等復(fù)雜因素的影響下，致使各省難以實(shí)現(xiàn)或保障省教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立。在教育史研究中，應(yīng)正視并加強(qiáng)研究政府這一主體在中國(guó)教育現(xiàn)代化歷史進(jìn)程中的角色與作用。

關(guān)鍵詞：省級(jí)教育行政；省教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立；省教育經(jīng)費(fèi)；省域教育事業(yè)

省教育經(jīng)費(fèi)是一省教育事業(yè)發(fā)展之命脈。民國(guó)成立初期，一省教育經(jīng)費(fèi)來源大致有省級(jí)財(cái)政撥款、教育行政收入兩種。其中，教育行政收入主要為省立中高等學(xué)校收取的學(xué)費(fèi)，但其數(shù)額在一省教育經(jīng)費(fèi)中所占比重極少。如江蘇省，1913年省教育行政收入為省立各校之學(xué)費(fèi)，共計(jì)銀元89140元，而1913年江蘇省教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算數(shù)為銀元1018206元，省立各校學(xué)費(fèi)收入僅占省教育費(fèi)預(yù)算數(shù)的8.7%。[1]因此，一省教育經(jīng)費(fèi)主要靠省級(jí)財(cái)政撥款，而省級(jí)財(cái)政收入主要來自地方稅收，故省教育經(jīng)費(fèi)的來源在很大程度上依賴于地方稅收，由省級(jí)財(cái)政機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)征收、保管與分配，主要用來發(fā)展需費(fèi)較多的省域中等教育和高等教育。但問題在于，地方稅收中，“由于省教育經(jīng)費(fèi)與軍政經(jīng)費(fèi)未明確劃分，因此省教育經(jīng)費(fèi)時(shí)常被各省軍政部門挪用”[2]。這嚴(yán)重威脅著省域中等和高等教育事業(yè)的生存與發(fā)展。

面對(duì)如此窘境，1920年10月，第六屆全國(guó)教育會(huì)聯(lián)合會(huì)通過了《教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立案》，提請(qǐng)教育部“實(shí)行裁減軍費(fèi)將所余之款專充教育經(jīng)費(fèi)”，“籌撥?？钭鲗W(xué)?；穑潛芄墚a(chǎn)作學(xué)校產(chǎn)業(yè)”，“商請(qǐng)退回庚子賠款專充教育基金”。[3]該案一經(jīng)提出，便獲得了各省教育界的廣泛響應(yīng)。這一點(diǎn)，可以從此后歷屆全國(guó)教育會(huì)聯(lián)合會(huì)相關(guān)議決案中得知。如《促進(jìn)教育經(jīng)費(fèi)實(shí)行獨(dú)立案》（1921年）、《實(shí)行教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立案》（1922年）、《各省區(qū)宜組織教育經(jīng)費(fèi)籌集委員會(huì)案》（1923年）、《催促各省區(qū)實(shí)行教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立案》（1925年）等，共同的心愿就是通過多種途徑與方式爭(zhēng)取獨(dú)立的地方稅源以實(shí)現(xiàn)并保障各省教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立。

1920年后，全國(guó)有相當(dāng)數(shù)量的省份在積極爭(zhēng)取省教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立，構(gòu)成20世紀(jì)20年代中國(guó)地方教育界的一道獨(dú)特景致。對(duì)于這段歷史，相關(guān)研究成果已屬不少。有關(guān)推動(dòng)獨(dú)立主體的研究，大多關(guān)注地方民間力量在獨(dú)立運(yùn)動(dòng)中發(fā)揮的作用，比如楊濤在考察民國(guó)北京政府時(shí)期教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立運(yùn)動(dòng)時(shí)，重點(diǎn)突出地方學(xué)界、學(xué)校聯(lián)合會(huì)、知識(shí)分子等在教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立中的作用。[4]然而，作為領(lǐng)導(dǎo)與管理省域教育事業(yè)的省級(jí)教育行政機(jī)構(gòu)在此過程中有無發(fā)揮作用？發(fā)揮何種作用？這些問題一直以來較為模糊?？梢哉f，這在一定程度上阻礙了今人對(duì)這段歷史的豐富認(rèn)知。本文主要以江蘇和廣東兩省為中心，剖析民國(guó)北京政府時(shí)期省級(jí)教育行政與省教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立之間的關(guān)系。

一、江蘇省教育廳與蘇省教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立

1923年初，江蘇省教育界就有教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立的提議。這一提議的起因在于，江蘇省議會(huì)削減教育廳所提交的1922年省教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算案。1922年3月，時(shí)任教育廳長(zhǎng)胡家祺將預(yù)算案交省議會(huì)審查。然而事過近一年，省議會(huì)仍未議定該案，以致全省學(xué)校難以為繼。1923年1月，省議會(huì)才議決公布了1922年省教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算。比照1921年度預(yù)算，省教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算大為削減。與此相反，1922年度省議會(huì)經(jīng)費(fèi)卻從1921年度的144900元增至272000元。這一反差招致江蘇教育界的強(qiáng)烈不滿。王舜成、王伯秋等27名省校校長(zhǎng)聯(lián)名通電江蘇父老稱，削減教育費(fèi)是因少數(shù)議員操縱其間所致，提議“十一年度教育經(jīng)費(fèi)照省公署交議案不可有所削減”，同時(shí)“江蘇省教育經(jīng)費(fèi)必須獨(dú)立”。吳研因等8人亦以江蘇公民身份向全省各教育團(tuán)體發(fā)出公電，明確指出削減教育預(yù)算是王景常、劉文輅、吳輔勛等正社派議員所為①，提議“教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立，仿川陜辦法，由本省熱心廉正之士組織教育董事會(huì)，處理教育經(jīng)費(fèi)之收支，與省議會(huì)官?gòu)d減少關(guān)系，以免牽入政治漩渦”。此外，學(xué)商公會(huì)致電省長(zhǎng)，稱核減教育費(fèi)而增加議員薪水之舉，“實(shí)屬徇私害公”。[5]一時(shí)間，江蘇各團(tuán)體聲援江蘇教育界，置省議會(huì)于十分尷尬的境地。在江蘇各界的輿論壓力下，1923年4月23日，正社派議員為消弭議教風(fēng)潮起見，特提出恢復(fù)1922年度教育預(yù)算，維持1923年度教育預(yù)算案及取消議員公旅費(fèi)日給制案。[6]

至此，1922年度教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算問題基本得到解決，但江蘇教育界關(guān)于教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立的爭(zhēng)取并未止步。事實(shí)上，江蘇教育廳以此次風(fēng)潮為契機(jī)，爭(zhēng)取省教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立，包括：一方面，教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算獨(dú)立于各項(xiàng)省預(yù)算之外，另列專冊(cè)；另一方面，經(jīng)教育廳與省署商洽，指定漕屯糧附稅和教育行政收入為教育經(jīng)費(fèi)來源。據(jù)時(shí)任教育廳長(zhǎng)蔣維喬稱，“此為江蘇省教育經(jīng)費(fèi)上之一大變遷”[7]。

1923年3月，江蘇省議會(huì)議決公布1923年度省教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算，經(jīng)常臨時(shí)各費(fèi)共2699060元。其中，除以附稅及教育行政收入抵充外，尚有不足銀1100000元。這是由于江蘇教育廳“施行新學(xué)制，經(jīng)費(fèi)驟增”所致。[8]為了抵補(bǔ)缺額，江蘇省教育界提出以貨稅附捐和畝捐一分交省議會(huì)議決。然而該提議未獲通過，省議會(huì)給出的理由是：“查貨稅附捐去歲曾經(jīng)本會(huì)議決、省長(zhǎng)公布，嗣因商會(huì)反對(duì)未能執(zhí)行；畝捐，各縣已定為義務(wù)教育專款亦斷難見諸事實(shí)?！盵9]鑒于此，王慶蘭等省議員提議創(chuàng)辦紙煙營(yíng)業(yè)特稅以充本省教育專款。1923年6月，經(jīng)省議會(huì)議決，認(rèn)為此稅可行，遂公布《江蘇省征收卷煙營(yíng)業(yè)特稅施行大綱》。[10]

然而，卷煙營(yíng)業(yè)特稅的征收過程實(shí)屬不易，原因是：一方面，遭到煙商的反對(duì)。早在“民國(guó)八年，全國(guó)煙酒事務(wù)署汪督辦與英美煙公司訂定條約載明，在八年以內(nèi)不再巧立名目加任何卷煙稅”。因此，煙商以此為據(jù)，反駁江蘇征收卷煙稅，認(rèn)為“煌煌條文既如此之?dāng)蒯斀罔F，是不能食言而肥”[11]。其實(shí)，以上理由不過是煙商的托辭而已，其根本原因在于：“卷煙營(yíng)業(yè)以上海為大宗，界分華洋，如果一例征收，自應(yīng)繳納。若獨(dú)征于華界者，售價(jià)必分高低，購(gòu)吸者勢(shì)必群趨租界，華界煙商，坐守待斃?！盵12]由此即知，征收卷煙稅對(duì)華界煙商利益構(gòu)成了威脅，故群起反對(duì)。另一方面，遭到英美公使反對(duì)。英美公使以通商條約、全國(guó)煙酒署與英美煙公司所訂章程、關(guān)稅條例等法規(guī)為憑據(jù)，先后向省公署及北京政府抗議，聲稱“江蘇不遵前約，驟施紙煙特稅，實(shí)足妨害將來關(guān)稅特別會(huì)議之進(jìn)行”[13]。

在英美要挾下，1924年3月，全國(guó)煙酒事務(wù)署召集各省派員到北京開會(huì)，決定英美煙公司二五稅加增以增稅撥補(bǔ)各省，而停止卷煙特稅。上述做法無疑將剛劃定不久的江蘇省教育專款化為泡影。對(duì)中央停征卷煙稅之明令，江蘇督軍齊燮元絕不服從，依舊督促地方征收卷煙稅。8月5日，江蘇省教育會(huì)、省立學(xué)校聯(lián)合會(huì)、省教育經(jīng)費(fèi)委員會(huì)亦以征卷煙特稅為本國(guó)內(nèi)政，無容外人干涉之理，特通電抗?fàn)?，并聲明“此?xiàng)會(huì)議辦法，吾民誓不承認(rèn)”[14]。在地方政府及學(xué)界的強(qiáng)烈反對(duì)下，北京政府取消卷煙特稅而增加二五稅的辦法未能實(shí)行。

1924年10月，江浙戰(zhàn)事基本結(jié)束后，北京政府有江蘇卷煙稅由全國(guó)紙煙捐務(wù)局代征的提議。對(duì)此，江蘇教育界及省議會(huì)議員表示誓不承認(rèn)，認(rèn)為代征舉措會(huì)使卷煙特稅名義上無形削減，從而使江蘇省教育經(jīng)費(fèi)無著落。[15]但地方各方的反對(duì)未有結(jié)果。12月5日，全國(guó)紙煙捐務(wù)總局總辦汪瑞闿發(fā)出布告稱，江蘇省卷煙特稅即日實(shí)行代征。[16]

對(duì)于代征一事，江蘇省財(cái)政廳表示絕不服從，并“登報(bào)通告照向章征收”[17]。江蘇教育界對(duì)代征亦極為不滿，強(qiáng)烈要求由教育廳主辦。12月15日，江蘇省立中等以上各學(xué)校校長(zhǎng)召開會(huì)議討論卷煙稅問題，經(jīng)議決，呈請(qǐng)令財(cái)廳移交教廳辦理，免教育費(fèi)長(zhǎng)受影響。[18]財(cái)政廳長(zhǎng)對(duì)學(xué)界要求深表同情，遂“正式呈請(qǐng)省長(zhǎng)劃歸教廳主持辦理，所有隸屬（卷煙特稅）總處之各科長(zhǎng)、科員及各區(qū)征收局長(zhǎng)一律移交，聽其分別去留”[19]。省署同意財(cái)政廳長(zhǎng)之提請(qǐng)：“令教廳克日接管，并令財(cái)廳辦理交代。以專責(zé)成。”[20]

對(duì)于卷煙特稅移交事宜，教育廳積極籌備：首先，“各地校長(zhǎng)協(xié)助調(diào)查，遴委一較有經(jīng)驗(yàn)之員充當(dāng)辦事主任”；其次，“各區(qū)征收局長(zhǎng)成績(jī)較優(yōu)者加委留辦，并予相當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)；成績(jī)過劣者即行撤換；大部分暫不更動(dòng)，俟見覘將來成效，再定去留”；最后，“至各局因辦理松懈，煙商余存憑證甚多，恐整頓后暗將存證參用以致影響稅收，亦擬設(shè)法防維”。[21]經(jīng)教育廳努力，至1925年1月8日，移交事宜籌備完畢。是日，教育廳正式接辦卷煙稅。10日，教育廳下設(shè)卷煙營(yíng)業(yè)特稅總處，[22]處長(zhǎng)由蔣維喬擔(dān)任。為了獨(dú)立管理教育經(jīng)費(fèi)起見，經(jīng)教育廳與財(cái)政廳協(xié)商，于16日在教育廳下成立教育經(jīng)費(fèi)管理處，聘任方唯一為處長(zhǎng)。該處專管財(cái)政廳向管之屠宰稅、牙稅以及漕糧省附稅。17日，韓國(guó)鈞省長(zhǎng)批準(zhǔn)國(guó)、省教育費(fèi)劃分事宜，屠牙貼稅（約103萬余元）充國(guó)立學(xué)校經(jīng)費(fèi)；卷煙、漕糧附稅（漕糧140萬余元，卷煙120萬元）充省教育經(jīng)費(fèi)。[23]至此，江蘇省教育經(jīng)費(fèi)基本獨(dú)立。

縱觀江蘇省教育經(jīng)費(fèi)的獨(dú)立過程，歷時(shí)兩年有余。在此過程中，充滿了省議會(huì)、江蘇教育界、煙商、中央政府、省行政公署及英美公使等群體間的爭(zhēng)斗。江蘇省教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立是由省教育會(huì)和省立學(xué)校校長(zhǎng)為代表的江蘇教育界發(fā)起的。無疑，他們?cè)诖诉^程中發(fā)揮了重要的作用。但在此過程中，江蘇教育廳所發(fā)揮的作用亦不能忽視。如1923年5月，在教育廳的努力下，實(shí)現(xiàn)了教育預(yù)算獨(dú)立及教育經(jīng)費(fèi)來源獨(dú)立，從而成功試辦省教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立。再如，1924年12月后，在地方學(xué)界卷煙特稅由教育廳舉辦的呼聲下，教育廳積極與省公署、財(cái)政廳及地方學(xué)界協(xié)商相關(guān)事宜。經(jīng)商議，省署批準(zhǔn)由教育廳舉辦卷煙特稅。此后，蔣維喬采取多種舉措整頓地方卷煙特稅的同時(shí)，亦積極籌設(shè)卷煙特稅總處及教育經(jīng)費(fèi)管理處，實(shí)現(xiàn)了教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立。總之，教育廳在省教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立過程中做出了特殊的貢獻(xiàn)。

除江蘇省外，四川、安徽、河南、陜西、湖南等省教育經(jīng)費(fèi)亦次第實(shí)現(xiàn)了獨(dú)立。1921年11月，經(jīng)四川省教育廳與學(xué)界爭(zhēng)取，省政治討論會(huì)議決將肉稅充作省常年教育經(jīng)費(fèi)，“約計(jì)每年可得的款一百二十萬元左右，不獨(dú)可供現(xiàn)在省立各校之用，且可以其贏余津貼國(guó)內(nèi)外留學(xué)生，即將來設(shè)立四川大學(xué)亦可在內(nèi)開支”[24]。1922年7月，在河南省教育廳與教育界的一致力爭(zhēng)下，成功將全省典賣房地契稅作為教育?？?，年入95萬元。[25]1922年6月，經(jīng)安徽省教育廳和學(xué)界奔走各方，省政府批準(zhǔn)指撥田賦附加稅、蕪湖米捐、五糧厘、牲畜屠宰捐共1545124元為安徽省教育專款。[26]1922年9月，經(jīng)陜西教育廳與省公署協(xié)商后，決定以全省35處商稅劃作教育基金。[27]可以說，這些成績(jī)正是各省教育廳與教育界合作爭(zhēng)取的結(jié)果。

二、廣東省教育委員會(huì)與粵省教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立

1919年8月，廣東省教育會(huì)向省議會(huì)提出增加1919年度教育經(jīng)費(fèi)案，認(rèn)為“吾粵頻年政局俶擾，歲入大宗舉作軍費(fèi)，而教育費(fèi)年只二十二萬余元，僅得江蘇省教育費(fèi)八分之一”。進(jìn)而要求省議會(huì)“追加八年度預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)至一百萬元”[28]。但是，省教育會(huì)的提議并未奏效。

1920年8月，粵桂戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)。兩月后，陳炯明攻克廣東，成立新政府。11月初，陳炯明向陳獨(dú)秀發(fā)電，促其來粵主持廣東教育委員會(huì)。電文云：“請(qǐng)促陳先生即日就途，千萬，千萬?！盵29]12月16日，陳獨(dú)秀向陳炯明提出三大就職條件：“一，教育獨(dú)立，不受行政干涉；二，以廣東全省收入的十分之一撥作教育經(jīng)費(fèi)；三，行政措施以教育所提倡的學(xué)說作同一趨勢(shì)?！盵30]顯然，陳獨(dú)秀是想謀求廣東教育行政和教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立。陳炯明同意其要求。于是，12月29日，陳獨(dú)秀抵達(dá)廣州，開始整頓全省教育。陳獨(dú)秀到粵后，一方面聘請(qǐng)陳宗岳、廖仲愷、許崇清等人為教育委員會(huì)委員，籌組教育委員會(huì)。1921年3月8日，廣東教育委員會(huì)正式成立。另一方面統(tǒng)籌制定《廣東全省教育委員會(huì)組織法》、《全省學(xué)校系統(tǒng)圖》、《每年教育經(jīng)費(fèi)概算表》等教育規(guī)章。就《每年教育經(jīng)費(fèi)概算表》而言，規(guī)定每年教育預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)為學(xué)校教育費(fèi)2150000元、社會(huì)教育費(fèi)900000元、特別費(fèi)520000元，共計(jì)3570000元。[31]與以往相比，廣東省教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算的確增幅較大。

陳獨(dú)秀上任后，積極整頓廣東省各項(xiàng)教育事業(yè)，全面推行新文化運(yùn)動(dòng)各項(xiàng)成果，為廣東教育的發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。然而，陳獨(dú)秀自就任委員長(zhǎng)以來，大力宣傳共產(chǎn)主義，故“陳獨(dú)秀的言行引起了廣東各派的不滿和恐慌”[32]，而且在教育管理中有措施失當(dāng)之處，比如強(qiáng)行廢除醫(yī)藥學(xué)校等，因而遭到廣東教育界的強(qiáng)烈抵制與反對(duì)。1921年3月，地方各團(tuán)體便在廣州等地發(fā)起了轟轟烈烈的“驅(qū)陳運(yùn)動(dòng)”。另外，同年6月，第二次粵桂戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，致使省教育經(jīng)費(fèi)悉數(shù)被挪用?！氨M管陳炯明有約在先，但有關(guān)教育經(jīng)費(fèi)的支付總是拖延?！盵33]迫于各方面壓力，陳獨(dú)秀于8月離開廣州，從而他擬定的教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立計(jì)劃亦隨之夭折。

1921年10月27日，第七屆全國(guó)教育會(huì)聯(lián)合會(huì)會(huì)議在廣州舉行。會(huì)上，有代表提出《促進(jìn)教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立案》，要求各省教育行政機(jī)關(guān)、省議會(huì)及省教育會(huì)確定教育?？?，并妥籌保管方法，以促進(jìn)教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立。會(huì)后，廣東省教育界積極爭(zhēng)取教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立。12月8日，陳炯明省長(zhǎng)允諾教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立。[34]事實(shí)上，該允諾并未兌現(xiàn)。鑒于省教育經(jīng)費(fèi)無著的局面，1922年10月12日，廣東教育委員會(huì)委員長(zhǎng)陳宗岳召集省立學(xué)校、省教育會(huì)、財(cái)政廳等各方代表，組織成立教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立期成會(huì)。此次會(huì)議決定，“由本會(huì)籌劃制定的款，以便政府撥發(fā)全省教育經(jīng)費(fèi)，并撥交省教育行政機(jī)關(guān)或教育界公共組織之機(jī)關(guān)征收管理之”[35]。此后，經(jīng)教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立期成會(huì)多次商議，呈請(qǐng)陳炯明，要求以九龍、拱北兩關(guān)稅作為省教育費(fèi)。11月23日，省署回復(fù)稱：“九龍、拱北關(guān)（稅）收入為國(guó)家稅，能否永遠(yuǎn)指撥亦難確定。復(fù)經(jīng)財(cái)政廳宣布制定為維持紙幣專款，似應(yīng)另行籌撥?！盵36]但終至1925年7月廣東省政府成立前，省署亦未劃定教育專款，因此廣東省教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立始終未能實(shí)現(xiàn)。除廣東省外，直隸、山東等省教育廳亦在積極謀求省教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立，但因種種原因均未實(shí)現(xiàn)目的。

三、省級(jí)教育行政推進(jìn)省教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立之困境

如前所述，20世紀(jì)20年代，經(jīng)地方教育界及省級(jí)教育行政機(jī)構(gòu)等多方爭(zhēng)取，一些省份之省教育經(jīng)費(fèi)實(shí)現(xiàn)了獨(dú)立，當(dāng)然多數(shù)省份未能實(shí)現(xiàn)獨(dú)立。事實(shí)上，已實(shí)現(xiàn)省教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立的省份，獨(dú)立不久，亦變得有名無實(shí)。那么，其原因何在？

1.地方軍閥割據(jù)。北京政府時(shí)期，“在‘共和的招牌下，國(guó)家實(shí)際陷于軍閥割據(jù)和長(zhǎng)期分裂狀態(tài)，長(zhǎng)期的政治衰退導(dǎo)致近代化遲遲走不上軌道”[37]。如河南省，1924年9月，第二次直奉戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，戰(zhàn)火殃及河南。直、奉兩軍正在激戰(zhàn)時(shí)，馮玉祥發(fā)動(dòng)北京政變，從而導(dǎo)致直系軍隊(duì)敗退。11月，北京政府任命胡景翼為河南省督辦，并任命孫岳為河南省長(zhǎng)。當(dāng)胡景翼初到開封后，要求各屬軍官分赴各縣代催教育?？?，并飭令政務(wù)廳改訂教育?？钫鹘廪k法，即由教育廳中附設(shè)之教育專款委員會(huì)直接征解，以免被挪作他用。但此款項(xiàng)最終“竟發(fā)去軍人”。[38]究其原因，各地駐軍多不明省教育專款獨(dú)立之真相而強(qiáng)提稅款，[39]因而，地方軍官代催教育專款的措施實(shí)則變?yōu)檐婇y籌集軍餉的渠道。1925年，又因河南財(cái)政廳舉辦白契免稅注冊(cè)，以藉籌軍餉，從而教育專款嚴(yán)重受挫。1926及1927年，又因“軍事影響，?？钍杖脘J減”[40]。在軍閥混戰(zhàn)的影響下，河南教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立變得有其名而無其實(shí)。除河南省外，廣東、山東、直隸等省教育廳也在爭(zhēng)取省教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立，但因常年軍閥混戰(zhàn)，一省財(cái)政收入常移作軍費(fèi)，故很難實(shí)現(xiàn)獨(dú)立。以上說明，一些省份教育廳為應(yīng)對(duì)軍閥混戰(zhàn)而爭(zhēng)取的省教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立最終仍難逃軍閥混戰(zhàn)的“魔掌”。

2.教育廳長(zhǎng)和財(cái)政廳長(zhǎng)頻易。有學(xué)者指出，推動(dòng)現(xiàn)代化的首要條件是“需要有一個(gè)擁有高度威權(quán)與組織能力的政府”[41]。然而，反觀民國(guó)前期，北京政府“頻繁更換各地行政長(zhǎng)官，如省長(zhǎng)、教育廳長(zhǎng)、財(cái)政廳長(zhǎng)等”[42]，致使省級(jí)政府的穩(wěn)定性難有保障，更遑論高度的威權(quán)及組織能力可言。如安徽省教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立試行不到三月，即1922年10月30日，楊乃康辭去安徽教育廳長(zhǎng)一職，從而對(duì)省教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立事項(xiàng)，“教育廳既無負(fù)責(zé)之人，雖有是議，亦無人督促”。其繼任者，江暐出任教育廳長(zhǎng)“首以經(jīng)費(fèi)獨(dú)立為條件”。對(duì)此，省長(zhǎng)許世英表示許可。然而，江暐來任教育廳長(zhǎng)后，曾積極提倡省教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立之財(cái)政廳長(zhǎng)朱清華已辭職，“于是又復(fù)遲遲不得解決，財(cái)廳長(zhǎng)馬振憲更以金庫統(tǒng)一為詞，不甚贊同”。消息一經(jīng)傳出，學(xué)校聯(lián)合會(huì)在省教育會(huì)商議解決辦法，竭力為江氏后盾，并推舉代表赴省署要求許世英速將教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立提上政務(wù)會(huì)議的議程。11月13日，省政會(huì)議上，江暐說明了省教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立之迫切性。然而會(huì)議中，財(cái)政廳長(zhǎng)馬振憲指出安徽省教育經(jīng)費(fèi)不能獨(dú)立之三大理由：其一，教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立，則其他實(shí)業(yè)、司法各機(jī)關(guān)亦恐援例，實(shí)破壞金庫統(tǒng)一；其二，一百五十三萬九千余元為數(shù)太多，恐不能行；其三，所指定者皆各縣之丁漕正項(xiàng)，以及各厘金收入，恐牽動(dòng)國(guó)稅。對(duì)此，江暐起而逐一反駁：第一項(xiàng)，教育關(guān)系國(guó)家根本，與其他機(jī)關(guān)不同，各省均有先例，亦未見有援例者；第二項(xiàng)，一百五十余萬數(shù)目系根據(jù)十年度預(yù)算案，經(jīng)省議會(huì)議決，萬不能少；第三項(xiàng)，根據(jù)省議會(huì)議決原案，在地方稅項(xiàng)下劃撥教育?？?，現(xiàn)因化零為整起見，始改由國(guó)稅項(xiàng)下提撥。鑒于江氏反駁各條有理有據(jù)，馬振憲語氣亦稍稍和緩。馬稱：“辦理手續(xù)，極為繁重，請(qǐng)教育廳與學(xué)校聯(lián)合會(huì)各派委員兩人來廳，商議一切手續(xù)。”[43]然而，事實(shí)上，直至近五個(gè)月后，財(cái)政廳依然踐行“金庫統(tǒng)一，關(guān)于教育費(fèi)之收支歸該廳主管”的主張。[44]從而安徽省教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立之根基動(dòng)搖，因此，1923年4月1日起，教育廳下設(shè)之教育?？罱?jīng)理委員會(huì)停止運(yùn)作。除安徽省外，江蘇、廣東、山東、直隸等省教育廳長(zhǎng)和財(cái)政廳長(zhǎng)也因種種原因頻繁更易，無力實(shí)現(xiàn)或保障省教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立。

3.省教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立缺乏法律與制度保障。除上述兩方面外，缺乏全國(guó)統(tǒng)一的保障制度亦是各省省教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立不能得到保障的重要原因之一。理論上講，省教育經(jīng)費(fèi)保障制度包括省教育經(jīng)費(fèi)保管機(jī)構(gòu)組織規(guī)程、省教育經(jīng)費(fèi)來源的確定、省教育經(jīng)費(fèi)征解手續(xù)的規(guī)定等一系列規(guī)章。對(duì)于以上方面，教育部始終未出臺(tái)相關(guān)的統(tǒng)一制度，從而各省相關(guān)情況差別較大：其一，省教育經(jīng)費(fèi)保管機(jī)構(gòu)組織混亂。（1）保管組織名稱不一。如湖南省稱為省教育經(jīng)費(fèi)保管委員會(huì)，河南省稱為省教育?？畋O(jiān)理委員會(huì)，江蘇省稱為省教育經(jīng)費(fèi)管理處。（2）職責(zé)不一。河南省教育專款監(jiān)理委員會(huì)負(fù)整理契稅全責(zé)；江蘇省教育經(jīng)費(fèi)保管委員會(huì)管理國(guó)稅項(xiàng)下之屠宰稅、牙稅及漕糧省附稅，并對(duì)各縣知事及經(jīng)征屠牙等稅之官吏有征收得力或舉行不力者，得請(qǐng)省長(zhǎng)分別施以獎(jiǎng)懲。其二，獨(dú)立稅源征解手續(xù)互不相同。如，四川省教育?？钫魇粘绦?yàn)?，“各縣征收局將肉稅移交各縣勸學(xué)所接收征取”[45]。但四川教育科對(duì)各縣征收局移交勸學(xué)所手續(xù)、勸學(xué)所征收肉稅程序等方面未作明確規(guī)定，以致“全省肉稅極為散漫，稽征解撥手續(xù)至繁”[46]。總之，在以上各方面均未有明確規(guī)定的情況下，省教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立難免受到干擾。

四、結(jié)語

眾所周知，政府與教育現(xiàn)代化之間具有密切的關(guān)系。即使在強(qiáng)調(diào)教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化的今天，學(xué)者們也普遍認(rèn)為，“推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化是政府的職責(zé)和義務(wù)，政府在推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化中應(yīng)該起到主導(dǎo)作用”[47]。然而在教育史研究中，政府機(jī)關(guān)長(zhǎng)期處于“被忽視”的邊緣位置，以致人們對(duì)其歷史作用缺乏明確的認(rèn)知。通過考察民國(guó)前期省教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立可知，從某種意義上講，它是省級(jí)教育行政機(jī)構(gòu)響應(yīng)動(dòng)蕩政局中地方教育界的獨(dú)立呼聲，謀求省域教育早期現(xiàn)代化的無奈做法。這一時(shí)期，省級(jí)教育行政機(jī)構(gòu)盡力響應(yīng)地方教育界呼聲，主要通過領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)、互動(dòng)溝通、厘定規(guī)章、設(shè)立機(jī)構(gòu)、監(jiān)察督促等手段與方式積極參與到省教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立運(yùn)動(dòng)中力爭(zhēng)獨(dú)立。不可否認(rèn)，與省教育會(huì)等民間團(tuán)體相比，省級(jí)教育行政機(jī)構(gòu)無論是在爭(zhēng)取獨(dú)立過程中，抑或是保障獨(dú)立過程中，均發(fā)揮著獨(dú)特且重要的角色。然而，由于地方軍閥混戰(zhàn)的局勢(shì)、教育廳長(zhǎng)和財(cái)政廳長(zhǎng)頻易，加之缺乏法律與制度保障，各省教育廳在爭(zhēng)取與保障省教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立中遭遇了重重阻力，一定程度上致使各省或難以實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)獨(dú)立，或難以保障經(jīng)費(fèi)獨(dú)立，從而也延誤了地方教育早期現(xiàn)代化的進(jìn)程。這段歷史表明，影響一省教育經(jīng)費(fèi)的因素固然復(fù)雜多樣，但不可否認(rèn)，省級(jí)教育行政的穩(wěn)定程度與職能行使的效率深刻影響著一省教育經(jīng)費(fèi)能否得到保障。同時(shí)也說明，省級(jí)教育經(jīng)費(fèi)不能脫離政治、經(jīng)濟(jì)等因素而“獨(dú)善其身”，統(tǒng)一安定的國(guó)家、強(qiáng)大的省級(jí)政府及教育廳組織、完善的省教育經(jīng)費(fèi)籌措與保障機(jī)制是一省教育經(jīng)費(fèi)得以保障的不可或缺的前提條件。

注釋：

①當(dāng)時(shí)江蘇省議會(huì)有三大派系：正社、仁社及金陵俱樂部。“凡各項(xiàng)審查會(huì)之審查長(zhǎng)、理事多數(shù)均為正社所產(chǎn)生。如公債案、閘北水電廠案以及十一年度預(yù)算案，皆該派一手包攬。仁社方面雖表示反對(duì)，但人數(shù)較少，加以金陵俱樂部一派或左或右，態(tài)度不明，以致夾雜不清，主張終歸失敗?！痹斠姟短K議員與校長(zhǎng)沖突別報(bào)》，《申報(bào)》，1923年1月11日，第3張第10版。

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（責(zé)任編輯 陳志萍）