張瑞瑞 張浩正

摘 要：作為一種新型的治理模式，項(xiàng)目制被廣泛應(yīng)用到我國(guó)高等教育治理過(guò)程中。對(duì)“質(zhì)量工程”執(zhí)行過(guò)程的政策文本分析表明，在項(xiàng)目治教過(guò)程中容易產(chǎn)生侵犯大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由、權(quán)力的“尋租設(shè)租”以及項(xiàng)目建設(shè)的“馬太效應(yīng)”等非預(yù)期負(fù)效應(yīng)，權(quán)力高度集中于政府部門(mén)而又缺乏監(jiān)管是導(dǎo)致諸多非預(yù)期負(fù)效應(yīng)產(chǎn)生的根源。在未來(lái)，向社會(huì)和大學(xué)分權(quán)將是項(xiàng)目制改造的關(guān)鍵所在。

關(guān)鍵詞：項(xiàng)目制；治理；政策文本分析；非預(yù)期負(fù)效應(yīng)；分權(quán)

一、項(xiàng)目制：高等教育治理的一種新型模式

1994年的稅收與財(cái)政體制改革極大地改變了財(cái)政包干制下形成的“分灶吃飯”、“自收自支”的局面，隨著“兩個(gè)比重”的提高，國(guó)家汲取稅收的能力得到極大增強(qiáng)。在收入越加集權(quán)的體制下，為了解決地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題，中央政府開(kāi)始把大量財(cái)政資金以“專(zhuān)項(xiàng)”和“項(xiàng)目”的形式進(jìn)行配置。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模達(dá)到5.29萬(wàn)億元，其中一般性轉(zhuǎn)移支付3.2萬(wàn)億元，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付2.09萬(wàn)億元，[1]專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重從1994年的16%上升到了2016年的39.5%。隨著“專(zhuān)項(xiàng)”和“項(xiàng)目”資金規(guī)模的日益增大，發(fā)改委和財(cái)政系統(tǒng)逐漸發(fā)展出一套嚴(yán)格而完備的項(xiàng)目申請(qǐng)、批復(fù)、實(shí)施、考核和審計(jì)制度，除了工資和日常支出外，幾乎所有的建設(shè)和公共服務(wù)資金都‘專(zhuān)項(xiàng)化和‘項(xiàng)目化了。[2]由此可見(jiàn)，“項(xiàng)目”已經(jīng)溢出了財(cái)政領(lǐng)域并超出了單個(gè)項(xiàng)目所具有的事本主義特征而具有了體制性的精神內(nèi)涵。

為更好貫徹國(guó)家政策意圖和調(diào)動(dòng)地方及高校辦學(xué)的積極性，改革開(kāi)放之后，特別是上世紀(jì)90年代中期以來(lái)，國(guó)家在高等教育領(lǐng)域先后以項(xiàng)目的形式啟動(dòng)了一系列的“工程”和“計(jì)劃”，如“211工程”、“985工程”、“2011計(jì)劃”、“百人計(jì)劃”、“長(zhǎng)江學(xué)者獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃”、“高等學(xué)校本科教學(xué)質(zhì)量與教學(xué)改革工程”（簡(jiǎn)稱(chēng)“質(zhì)量工程”），等等。諸多“工程”和“計(jì)劃”既涉及到結(jié)構(gòu)調(diào)整、體制改革等宏觀層面的內(nèi)容，也涉及到人才培養(yǎng)、教學(xué)科研等微觀層面的內(nèi)容?？梢哉J(rèn)為，項(xiàng)目制已成為聯(lián)動(dòng)政府、高校、院系乃至教師的一種新型的高等教育治理模式。面對(duì)中央集權(quán)的“自上而下”的控制邏輯，盡管地方政府和高校會(huì)依據(jù)自身情況或從自身利益出發(fā)采取一定的“自下而上”的反控制策略，但不可否認(rèn)的是，自改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)行政體制的“壓力型體制”[3]并沒(méi)有發(fā)生根本改變，中央集權(quán)的自上而下的控制邏輯會(huì)被層層復(fù)制到地方政府的治理過(guò)程中并對(duì)高校的行為產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。從國(guó)家的視角切入研究能更為直觀、準(zhǔn)確地把握項(xiàng)目治教的特征及內(nèi)涵。在研究過(guò)程中，研究者通常很難進(jìn)入到國(guó)家決策的場(chǎng)域中來(lái)。政策文本分析為通過(guò)文本透視國(guó)家政策意圖提供了一種“黑箱技術(shù)”（black box techniques）。換言之，通過(guò)對(duì)政策文本進(jìn)行分析，研究者能夠使公共政策不是作為一個(gè)“結(jié)果”而是作為一個(gè)“過(guò)程”呈現(xiàn)在公眾面前。高等教育“質(zhì)量工程”建設(shè)是近年來(lái)高等教育治理的核心議題之一，同時(shí)也是項(xiàng)目治教的一個(gè)典型案例，為了使研究更加聚焦和更具典型意義，接下來(lái)本文將以高等教育“質(zhì)量工程”建設(shè)為案例展開(kāi)相關(guān)分析。

二、高等教育“質(zhì)量工程”的執(zhí)行過(guò)程分析

本文采用范米特和范霍恩的政策執(zhí)行模式來(lái)考察高等教育“質(zhì)量工程”的執(zhí)行過(guò)程，并以此作為后續(xù)研究的基礎(chǔ)。采用范式政策分析模式的理由有兩個(gè)：一是政策文本分析的深層內(nèi)涵在于跳出文本并發(fā)掘文本背后隱藏的深層結(jié)構(gòu)，范式的政策分析模式偏重于對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程的分析，這有利于揭示政策過(guò)程中的“權(quán)”“利”博弈。二是范式的政策分析模式是一個(gè)典型的自上而下的政策執(zhí)行框架，這符合我國(guó)中央集權(quán)體制下項(xiàng)目制“自上而下”的運(yùn)行邏輯。

范式的政策分析模式認(rèn)為政策執(zhí)行的結(jié)果與六種變量密切相關(guān)，這六種變量分別是：（1）政策標(biāo)準(zhǔn)與政策目標(biāo)；（2）配套資源，包括相關(guān)的激勵(lì)措施和激勵(lì)手段；（3）組織間的溝通與執(zhí)行活動(dòng)；（4）執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特征；（5）經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治環(huán)境；（6）執(zhí)行者的處置，主要指政策執(zhí)行人員對(duì)政策的認(rèn)知和回應(yīng)情況。具體情況如圖1所示。由于執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特征和執(zhí)行者的處置具有內(nèi)在的一致性，因而本研究將（4）和（6）合并在一起進(jìn)行分析。接下來(lái)，我們分別從上述五個(gè)維度對(duì)高等教育“質(zhì)量工程”的貫徹執(zhí)行情況展開(kāi)分析。

為了應(yīng)對(duì)激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和拉動(dòng)國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求，1998年教育部頒發(fā)了《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》（簡(jiǎn)稱(chēng)《行動(dòng)計(jì)劃》），《行動(dòng)計(jì)劃》明確提出了“到2000年……高等教育入學(xué)率達(dá)到11%左右，到2010年……高等教育規(guī)模有較大擴(kuò)展，入學(xué)率接近15%”的要求，這拉開(kāi)了我國(guó)高校大擴(kuò)招的序幕。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年，全國(guó)高校的招生人數(shù)為180萬(wàn)人，而2006年為506萬(wàn)人，是1998年的4.68倍。面對(duì)高等教育規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大，高等教育投入?yún)s嚴(yán)重不足，這間接導(dǎo)致了高等教育質(zhì)量，特別是高等學(xué)校本科教學(xué)質(zhì)量的下降。以提高高等學(xué)校本科教學(xué)質(zhì)量為旨?xì)w，2007年1月22日，教育部、財(cái)政部頒布了《關(guān)于實(shí)施高等學(xué)校本科教學(xué)質(zhì)量與教學(xué)改革工程的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)“質(zhì)量工程”），正式啟動(dòng)了高等教育“質(zhì)量工程”建設(shè)。

（一）政策標(biāo)準(zhǔn)與政策目標(biāo)

“質(zhì)量工程”以提高高等學(xué)校本科教學(xué)質(zhì)量為總目標(biāo)，通過(guò)專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與專(zhuān)業(yè)認(rèn)證、課程、教材建設(shè)與資源共享、實(shí)踐教學(xué)與人才培養(yǎng)模式改革創(chuàng)新、教學(xué)團(tuán)隊(duì)與高水平教師隊(duì)伍建設(shè)、教學(xué)評(píng)估與教學(xué)狀態(tài)基本數(shù)據(jù)公布、對(duì)口支援西部地區(qū)高等學(xué)校等六個(gè)方面的內(nèi)容，以期實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)設(shè)置預(yù)測(cè)、信息技術(shù)應(yīng)用、課程體系共享、教學(xué)團(tuán)隊(duì)、教學(xué)質(zhì)量評(píng)估以及西部支援等九大目標(biāo)?！百|(zhì)量工程”在政策目標(biāo)上具有以下特征：（1）多重目標(biāo)并行。九大目標(biāo)之間并行不悖，相互協(xié)調(diào)，共同指向提高高等學(xué)校本科教學(xué)質(zhì)量的總目標(biāo)。（2）目標(biāo)指標(biāo)的量化。“質(zhì)量工程”建設(shè)提出了10組數(shù)據(jù)作為建設(shè)的要求和任務(wù)：資助15000名學(xué)生自主開(kāi)展創(chuàng)新性試驗(yàn)；建設(shè)10000種高質(zhì)量教材；建設(shè)3000門(mén)國(guó)家級(jí)精品課程；建設(shè)3000個(gè)特色專(zhuān)業(yè)點(diǎn)；資助3000名教師和管理干部開(kāi)展對(duì)口支援交流；遴選1000 個(gè)國(guó)家級(jí)教學(xué)團(tuán)隊(duì)；建設(shè)500個(gè)實(shí)驗(yàn)教學(xué)示范中心；建設(shè)500個(gè)人才培養(yǎng)模式創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)；建設(shè)500門(mén)國(guó)家級(jí)雙語(yǔ)教學(xué)示范課程；獎(jiǎng)勵(lì) 500名國(guó)家級(jí)高等學(xué)校教學(xué)名師。[4]（3）目標(biāo)管理的垂直化。教育部、財(cái)政部共同成立了“質(zhì)量工程”領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，質(zhì)量工程領(lǐng)導(dǎo)小組及其下設(shè)辦公室對(duì)項(xiàng)目單位的建設(shè)目標(biāo)和任務(wù)的實(shí)施情況直接進(jìn)行管理、監(jiān)督、驗(yàn)收和評(píng)價(jià)。

（二）配套資源

“質(zhì)量工程”的配套資源主要包括兩類(lèi)，一類(lèi)是政策支持，另一類(lèi)是財(cái)政資金。在政策支持方面，針對(duì)“質(zhì)量工程”建設(shè)六個(gè)方面的內(nèi)容，國(guó)家相繼發(fā)布了一系列的政策文件給予政策支持和權(quán)威動(dòng)員，這些政策文件構(gòu)成了較為完整的“質(zhì)量工程”政策體系。例如在專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與專(zhuān)業(yè)認(rèn)證方面，教育部、財(cái)政部先后頒發(fā)了《關(guān)于啟動(dòng)“第二類(lèi)特色專(zhuān)業(yè)建設(shè)點(diǎn)”申報(bào)工作的通知》、《關(guān)于申報(bào)“高等學(xué)校本科專(zhuān)業(yè)設(shè)置預(yù)測(cè)系統(tǒng)項(xiàng)目”的通知》等數(shù)十個(gè)政策文件。在財(cái)政資金方面，為支持“質(zhì)量工程”建設(shè)，中央財(cái)政設(shè)立了“質(zhì)量工程”專(zhuān)項(xiàng)資金。專(zhuān)項(xiàng)資金的配置具有以下特點(diǎn)：（1）專(zhuān)款專(zhuān)項(xiàng)專(zhuān)用。《高等學(xué)校本科教學(xué)質(zhì)量與教學(xué)改革工程專(zhuān)項(xiàng)資金管理暫行辦法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》）明確指出，“質(zhì)量工程”專(zhuān)項(xiàng)資金主要用于支持“質(zhì)量工程”六個(gè)方面的工作，其支出范圍包括業(yè)務(wù)費(fèi)、設(shè)備購(gòu)置費(fèi)、維修費(fèi)、人才培養(yǎng)費(fèi)等費(fèi)用，至于土建、各種罰款、還貸、捐贈(zèng)贊助、對(duì)外投資以及與“質(zhì)量工程”項(xiàng)目無(wú)關(guān)的其他支出則不得挪用“質(zhì)量工程”的專(zhuān)項(xiàng)資金。（2）示范性。在“質(zhì)量工程”六個(gè)方面的建設(shè)內(nèi)容中，“重點(diǎn)建設(shè)”一詞反復(fù)出現(xiàn)，這充分說(shuō)明了“質(zhì)量工程”具有極強(qiáng)的示范性和引導(dǎo)性。 “質(zhì)量工程”專(zhuān)項(xiàng)資金的配置必然向優(yōu)勢(shì)突出、特色明顯的項(xiàng)目單位傾斜。（3）不確定性。盡管中央財(cái)政對(duì)“質(zhì)量工程”劃撥了大量的專(zhuān)項(xiàng)資金，但仍然杯水車(chē)薪。例如中央財(cái)政對(duì)國(guó)家級(jí)“質(zhì)量工程”一期項(xiàng)目雖然投入了25億元的專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，但這相對(duì)于全國(guó)2000余所高校來(lái)說(shuō)，數(shù)量仍然十分有限。經(jīng)費(fèi)的有限性決定了并非所有項(xiàng)目單位都能獲得或獲得數(shù)額較大的專(zhuān)項(xiàng)資金。（4）條線性。《高等學(xué)校本科教學(xué)質(zhì)量與教學(xué)改革工程項(xiàng)目管理暫行辦法》第四條明確規(guī)定，“‘質(zhì)量工程資金由中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)安排”，對(duì)于項(xiàng)目單位資金的使用情況，財(cái)政部會(huì)同教育部可根據(jù)需要組織專(zhuān)家或委托中介機(jī)構(gòu)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金的使用和管理進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)財(cái)務(wù)檢查或評(píng)估。

（三）組織間的溝通與執(zhí)行

《教育部財(cái)政部關(guān)于實(shí)施高等學(xué)校本科教學(xué)質(zhì)量與教學(xué)改革工程的意見(jiàn)》第四款第三條明確指出：“教育部、財(cái)政部成立質(zhì)量工程領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)商決定質(zhì)量工程的重大方針政策和總體規(guī)劃。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，具體負(fù)責(zé)質(zhì)量工程的日常工作。項(xiàng)目承擔(dān)學(xué)校應(yīng)指定相關(guān)部門(mén)作為專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)本校質(zhì)量工程項(xiàng)目的規(guī)劃和實(shí)施?！睆闹锌梢钥闯?，組織間的溝通與執(zhí)行具有兩個(gè)基本特征：（1）臨時(shí)性。質(zhì)量工程領(lǐng)導(dǎo)小組（辦公室）的成立及項(xiàng)目承擔(dān)學(xué)校專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的設(shè)置都暫時(shí)超越、突破了縱向的層級(jí)性安排（條條）和橫向的區(qū)域性安排（塊塊），具有為完成預(yù)期事務(wù)目標(biāo)而將常規(guī)組織中的各種要素加以重新組合的臨時(shí)性特征。（2）集權(quán)性?！百|(zhì)量工程”建設(shè)項(xiàng)目的權(quán)力和責(zé)任都具有向上集中的特性，項(xiàng)目的制定、申請(qǐng)、審核、分配、變通、轉(zhuǎn)化、檢查等一系列環(huán)節(jié)和過(guò)程均由質(zhì)量工程領(lǐng)導(dǎo)小組及其下設(shè)辦公室負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理。

（四）執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特征及執(zhí)行者的處置

總體來(lái)看，“質(zhì)量工程”主要包括三類(lèi)行動(dòng)群體：中央、地方和大學(xué)，“質(zhì)量工程”首先由中央“發(fā)包”[5]，經(jīng)由地方“打包”，最終將由大學(xué)進(jìn)行“抓包”?？梢钥闯觯百|(zhì)量工程”的貫徹執(zhí)行是多重制度邏輯共同作用的結(jié)果。對(duì)于中央來(lái)說(shuō)，政治邏輯是其做出戰(zhàn)略決策和選擇行動(dòng)策略的基本出發(fā)點(diǎn)。從政治邏輯出發(fā)，中央通過(guò)“質(zhì)量工程”以期達(dá)到如下目的：（1）實(shí)現(xiàn)政策意圖。全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、切實(shí)提高高等學(xué)校本科教學(xué)質(zhì)量是“質(zhì)量工程”的最終目的，這個(gè)最終目的在《教育部財(cái)政部關(guān)于實(shí)施高等學(xué)校本科教學(xué)質(zhì)量與教學(xué)改革工程的意見(jiàn)》等一系列政策文件中均有所提及。（2）取得績(jī)效合法性?！百|(zhì)量工程”建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)、申報(bào)、審核、監(jiān)管、考核、驗(yàn)收、評(píng)估和獎(jiǎng)懲等環(huán)節(jié)形成了一整套嚴(yán)密設(shè)計(jì)的技術(shù)系統(tǒng)，這種極為強(qiáng)調(diào)目標(biāo)管理和過(guò)程控制的技術(shù)治理的理念為中央的戰(zhàn)略決策和行為策略提供了績(jī)效合法性基礎(chǔ)。（3）維護(hù)中央權(quán)威。“質(zhì)量工程”在項(xiàng)目申報(bào)、資金配套、檢查評(píng)估等方面引入了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，市場(chǎng)體制和行政體制一起鑄就了中央的“雙重權(quán)威”。

為了提高地方參與項(xiàng)目建設(shè)的積極性，在“質(zhì)量工程”建設(shè)的過(guò)程中，中央以非科層的競(jìng)爭(zhēng)性授權(quán)的方式賦予了地方一定的權(quán)力并要求其承擔(dān)項(xiàng)目管理的相應(yīng)責(zé)任，這點(diǎn)在“質(zhì)量工程”項(xiàng)目的申報(bào)及管理程序中被明確地規(guī)定出來(lái)。中央與地方以項(xiàng)目為載體建立了一種“分級(jí)運(yùn)作”[6]的承包責(zé)任制，這種“分級(jí)運(yùn)作”的承包責(zé)任制具有兩個(gè)典型特征。（1）競(jìng)爭(zhēng)性。由于“質(zhì)量工程”的資金配置具有強(qiáng)烈的不確定性，這就導(dǎo)致地方政府間圍繞項(xiàng)目展開(kāi)激烈的競(jìng)爭(zhēng)和角逐。與此同時(shí)，在錦標(biāo)賽體制[7]下，獲得更多的項(xiàng)目可以為地方官員的晉升增加相應(yīng)的政績(jī)砝碼，這點(diǎn)又加劇了地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)。（2）自治性。為了進(jìn)行有效治理，中國(guó)自古就形成了一種“上下分治”[8]的治理模式和體制機(jī)制，地方在這種“上下分治”的治理模式和體制機(jī)制中擁有一定的自治權(quán)。作為項(xiàng)目治教的一個(gè)典型案例，“質(zhì)量工程”糅合了行政體制與市場(chǎng)體制的雙重特性，是這種“上下分治”的治理模式和體制機(jī)制在高等教育領(lǐng)域中的具體體現(xiàn)。

一方面大學(xué)是研究、批判、探索和傳播高深學(xué)問(wèn)的場(chǎng)所，從學(xué)術(shù)邏輯出發(fā)，大學(xué)擁有天然的自治權(quán)，自治應(yīng)該是大學(xué)進(jìn)行戰(zhàn)略抉擇和選擇行為策略的基本出發(fā)點(diǎn)。另一方面大學(xué)是典型的資源依賴(lài)性組織。為了生存與進(jìn)一步發(fā)展，大學(xué)不得不向外部，例如向政府尋求資金、設(shè)備、場(chǎng)地、政策、法律等項(xiàng)目資源與政策幫助?！百|(zhì)量工程”項(xiàng)目的制定、申請(qǐng)、審核、分配、變通、轉(zhuǎn)化、檢查等權(quán)力均掌握在政府部門(mén)手中，為了獲得項(xiàng)目資源和政策支持，高校有時(shí)不得不按照政府提出的要求和設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)辦學(xué)，這加強(qiáng)了高校對(duì)政府的資源依賴(lài)。對(duì)于大學(xué)來(lái)說(shuō)，如何在自治與對(duì)外部資源的依賴(lài)之間尋求動(dòng)態(tài)平衡是其進(jìn)行戰(zhàn)略抉擇和選擇行為策略的一項(xiàng)基本準(zhǔn)則。

（五）經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治環(huán)境

任何一項(xiàng)政策的出臺(tái)都會(huì)受到當(dāng)時(shí)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等眾多因素合力的影響，“質(zhì)量工程”的發(fā)布也不例外。從國(guó)際環(huán)境來(lái)看，1980年代以來(lái)，西方國(guó)家陷入了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)社會(huì)危機(jī)之中，為了盡快擺脫危機(jī)，英國(guó)、法國(guó)、新西蘭、澳大利亞等國(guó)家率先摒棄了“大政府小市場(chǎng)”的凱恩斯主義，轉(zhuǎn)而選擇了“大市場(chǎng)與小而能政府”的新自由主義，一場(chǎng)以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的新公共管理運(yùn)動(dòng)就此展開(kāi)。全球化所帶來(lái)的“時(shí)空壓縮”[9]和世界一體意識(shí)使得起源于歐美國(guó)家的這種具有“新范式”意義的治理模式不斷向世界其他國(guó)家和地區(qū)擴(kuò)散，并逐漸成為了一種“國(guó)際現(xiàn)象”。[10]作為項(xiàng)目治教的一個(gè)典型案例，“質(zhì)量工程”正是市場(chǎng)化治理理念在高等教育領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。從國(guó)內(nèi)環(huán)境來(lái)看，一方面1994年進(jìn)行的稅收和財(cái)政體制改革使國(guó)家汲取稅收的能力迅速提高，另一方面隨著“專(zhuān)項(xiàng)”和“項(xiàng)目”資金的劃撥逐漸形成了一種溢出財(cái)政領(lǐng)域的“項(xiàng)目治國(guó)”的體制機(jī)制，這為“質(zhì)量工程”的貫徹執(zhí)行提供了強(qiáng)大的財(cái)政支持和良好的制度環(huán)境。與此同時(shí)，由于高等教育質(zhì)量下降，廣大人民群眾對(duì)提高高等教育質(zhì)量的需求越來(lái)越強(qiáng)烈，這為“質(zhì)量工程”的貫徹執(zhí)行提供了強(qiáng)大的輿論支持和較好的社會(huì)環(huán)境。

三、“項(xiàng)目治教”的非預(yù)期負(fù)效應(yīng)

“質(zhì)量工程”的發(fā)布主要是為了實(shí)現(xiàn)三大預(yù)期目標(biāo)：一是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、全面提高高等教育質(zhì)量；二是打破高等教育的“塊塊主義”，以促進(jìn)區(qū)域間高等教育的均衡發(fā)展；三是通過(guò)理性化的目標(biāo)管理和過(guò)程控制，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理的績(jī)效合法性。除了上述預(yù)期目標(biāo)外，“質(zhì)量工程”在建設(shè)過(guò)程中將產(chǎn)生諸多非預(yù)期負(fù)效應(yīng)。作為“項(xiàng)目治教”的典型案例，“質(zhì)量工程”建設(shè)過(guò)程中產(chǎn)生的非預(yù)期負(fù)效應(yīng)同樣在“項(xiàng)目治教”中普遍存在。

（一） 侵犯大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由

從動(dòng)力來(lái)源和改革方向來(lái)看，“質(zhì)量工程”是一種由政府部門(mén)設(shè)計(jì)、發(fā)起與推動(dòng)的“自上而下”的改革。在這種改革模式中，為了便于管理、檢查與評(píng)估，政府部門(mén)通常都會(huì)采取“一事一議”、“專(zhuān)款專(zhuān)項(xiàng)”的原則進(jìn)行項(xiàng)目管理。在“質(zhì)量工程”建設(shè)過(guò)程中，項(xiàng)目資金主要用于支持六個(gè)方面的工作，與這六個(gè)方面無(wú)關(guān)的工作則不得挪用項(xiàng)目的專(zhuān)項(xiàng)資金。在項(xiàng)目建設(shè)中遵從“一事一議”、“專(zhuān)款專(zhuān)項(xiàng)”原則有利于做到預(yù)算結(jié)構(gòu)清晰、程序技術(shù)合理、監(jiān)督審計(jì)規(guī)范，但這種原則無(wú)形中割裂了高校發(fā)展的整體性。對(duì)于大學(xué)來(lái)說(shuō)，幾乎所有事務(wù)都是綜合性的，高等教育某個(gè)方面的改善必然連帶著其他事務(wù)的規(guī)劃與安排，“質(zhì)量工程”建設(shè)把提高高等教育質(zhì)量的希望僅僅寄托在六個(gè)方面的建設(shè)上顯然并不現(xiàn)實(shí)。在“項(xiàng)目治教”過(guò)程中，為了符合項(xiàng)目要求和標(biāo)準(zhǔn)，大學(xué)往往不得不把發(fā)展中的整體性事務(wù)割裂開(kāi)來(lái)，這在某種程度上侵犯了大學(xué)的自治權(quán)力。另外，教師是“項(xiàng)目治教”中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，為了評(píng)職稱(chēng)、爭(zhēng)先進(jìn)、選優(yōu)秀，許多教師有時(shí)不得不放棄潛心鉆研的問(wèn)題而被動(dòng)地按照項(xiàng)目劃定的范圍和規(guī)定的要求申報(bào)項(xiàng)目，這在無(wú)形中壓制了教師的學(xué)術(shù)自由。

（二）權(quán)力的“尋租設(shè)租”

“質(zhì)量工程”建設(shè)項(xiàng)目的制定、申請(qǐng)、審核、分配、檢查等均由質(zhì)量工程領(lǐng)導(dǎo)小組及其下設(shè)辦公室負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理。為了避免項(xiàng)目單位在項(xiàng)目建設(shè)中的隨意化傾向，中央嚴(yán)格按照專(zhuān)業(yè)職能系統(tǒng)對(duì)項(xiàng)目的分配權(quán)和管理權(quán)實(shí)行一統(tǒng)到底的垂直化管理。在“質(zhì)量工程”建設(shè)過(guò)程中，項(xiàng)目的立項(xiàng)、申報(bào)、審核、監(jiān)管、考核、驗(yàn)收、評(píng)估和獎(jiǎng)懲等權(quán)力幾乎全部被質(zhì)量工程領(lǐng)導(dǎo)小組（辦公室）及其代理人所掌控。權(quán)力的高度集中把一個(gè)悖論性的難題擺在人們面前：誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者？在“項(xiàng)目治教”過(guò)程中，國(guó)家往往沒(méi)有或很少設(shè)置專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)或設(shè)計(jì)專(zhuān)門(mén)的機(jī)制來(lái)監(jiān)督項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組（辦公室）的工作。由于項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)資金的配置具有極大的不確定性，其決定權(quán)主要掌握在個(gè)別政府部門(mén)乃至個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)手中，在缺少外部監(jiān)督和民主憲政約束的體制中，權(quán)力“尋租設(shè)租”的萌芽便極有可能會(huì)潛滋暗長(zhǎng)。

（三）項(xiàng)目建設(shè)的“馬太效應(yīng)”

在“質(zhì)量工程”六個(gè)方面的建設(shè)內(nèi)容中，“重點(diǎn)建設(shè)”一詞被多次提及，這說(shuō)明了項(xiàng)目建設(shè)具有強(qiáng)烈的“示范性”?！笆痉缎浴北砻鞔蠖鄶?shù)項(xiàng)目只能進(jìn)入到那些基礎(chǔ)設(shè)施完善、配套資金豐富、運(yùn)作能力較強(qiáng)的高校，這進(jìn)一步拉大了示范院校與普通院校的差別。從項(xiàng)目建設(shè)的政策設(shè)計(jì)上來(lái)看，在對(duì)項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)與角逐中，往往并不是那些最需要得到項(xiàng)目資源的高校最終得到項(xiàng)目，而是那些最有可能完成建設(shè)任務(wù)和達(dá)到項(xiàng)目要求的高校才能獲得項(xiàng)目。這種政策設(shè)計(jì)的本意在于以有限的資源激發(fā)項(xiàng)目單位參與項(xiàng)目建設(shè)的積極性，進(jìn)而達(dá)到實(shí)現(xiàn)國(guó)家政策意圖的目的。從實(shí)際效果來(lái)看，這種政策設(shè)計(jì)極有可能使大量資源囤積在某些重點(diǎn)大學(xué)或重點(diǎn)學(xué)科，這不但對(duì)本就有限的資源造成了浪費(fèi)，而且背離了項(xiàng)目設(shè)計(jì)的初衷。另外，項(xiàng)目建設(shè)的“馬太效應(yīng)”不僅存在于各級(jí)各類(lèi)高校之中，也存在于同一所大學(xué)的不同院系和同一院系的不同教師之中。重點(diǎn)院系的知名教師往往同時(shí)手握多個(gè)項(xiàng)目，而一般院系的普通教師往往只能“望項(xiàng)興嘆”，這種情況一方面拉大了院系或教師之間的差距，另一方面也不利于實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)的最終目標(biāo)。

除了上述問(wèn)題，“項(xiàng)目治教”還將產(chǎn)生多種非預(yù)期負(fù)效應(yīng)：“項(xiàng)目治教”往往非常強(qiáng)調(diào)量化指標(biāo)，盡管量化指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有助于實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)的最終目標(biāo)，但指標(biāo)畢竟不是最終目標(biāo)，而只是達(dá)到最終目標(biāo)的手段，以手段代替最終目標(biāo)在邏輯上行不通；在“項(xiàng)目治教”過(guò)程中，中央通常按照專(zhuān)業(yè)職能系統(tǒng)對(duì)項(xiàng)目的分配權(quán)和管理權(quán)實(shí)行一統(tǒng)到底的垂直化管理，管理幅度過(guò)大使中央在獲取項(xiàng)目單位的相關(guān)信息時(shí)面臨極大的困難，這種信息的不對(duì)稱(chēng)會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管不到位等問(wèn)題的產(chǎn)生。項(xiàng)目建設(shè)的最終目標(biāo)通常又由多個(gè)子目標(biāo)組成，諸多子目標(biāo)之間往往是并列的關(guān)系。如“質(zhì)量工程”試圖通過(guò)六個(gè)方面的建設(shè)來(lái)實(shí)現(xiàn)九大目標(biāo)，九大目標(biāo)之間不分主次先后，共同服務(wù)于提高高等學(xué)校本科教學(xué)質(zhì)量的總目標(biāo)。多重目標(biāo)并行容易導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)缺乏重點(diǎn)和力量渙散，等等。通過(guò)對(duì)“質(zhì)量工程”執(zhí)行過(guò)程的分析，可以發(fā)現(xiàn)“項(xiàng)目治教”諸多非預(yù)期負(fù)效應(yīng)的產(chǎn)生并非由于項(xiàng)目制的某個(gè)方面或局部細(xì)節(jié)出了問(wèn)題，而是由于其頂層設(shè)計(jì)存在天然的缺陷。

四、項(xiàng)目治教的未來(lái)走向

項(xiàng)目制是一種把中央與地方（高校）、計(jì)劃體制與市場(chǎng)機(jī)制、集權(quán)與分權(quán)糅合在一起的體制機(jī)制和制度安排。通過(guò)技術(shù)化、理性化的目標(biāo)管理和過(guò)程控制，項(xiàng)目制試圖達(dá)到既能實(shí)現(xiàn)中央統(tǒng)一管控，又能調(diào)動(dòng)地方（高校）參與項(xiàng)目的積極性，既能發(fā)揮計(jì)劃體制的統(tǒng)籌作用，又能體現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，既能維護(hù)自上而下的集權(quán)權(quán)威，又能實(shí)現(xiàn)自下而上的分權(quán)自治的理想目標(biāo)。“質(zhì)量工程”貫徹執(zhí)行中可能產(chǎn)生的一系列非預(yù)期負(fù)效應(yīng)表明，項(xiàng)目制在頂層設(shè)計(jì)上存在天然缺陷，需要以系統(tǒng)思維和整體眼光對(duì)項(xiàng)目制進(jìn)行改造。

項(xiàng)目制改造的關(guān)鍵在于找到改革的突破口。雖然項(xiàng)目制在項(xiàng)目申報(bào)、資源配置、檢查評(píng)估等方面引入了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，但這種市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提倡一種“類(lèi)市場(chǎng)化”或“仿市場(chǎng)化”的競(jìng)爭(zhēng)。在這種競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制中，高校面向政府，而不是面向社會(huì)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。在項(xiàng)目治教過(guò)程中，市場(chǎng)體制與行政體制的結(jié)合形成了高等教育的雙重體制。在高等教育雙重體制下，政府享有是否引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以及在哪些領(lǐng)域或多大程度上引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的決定權(quán)，這實(shí)際上并沒(méi)有對(duì)政府分權(quán)和限制政府權(quán)力，而是增強(qiáng)了政府對(duì)高等教育管理的自由裁量權(quán)。[11]由此可見(jiàn)，權(quán)力高度集中于政府部門(mén)而又缺乏監(jiān)督管理是項(xiàng)目制的最大缺陷所在。歐美等國(guó)高等教育改革實(shí)踐表明，把高等教育管理的權(quán)力下放給社會(huì)和高校是克服這種缺陷的重要舉措。在我國(guó)，把權(quán)力下放作為項(xiàng)目制改造的突破口遇到了一個(gè)悖論：一方面，中國(guó)30多年的改革歷程表明政府往往是高等教育改革的設(shè)計(jì)者、發(fā)動(dòng)者、推動(dòng)者，[12]對(duì)項(xiàng)目制的改造同樣需要政府的設(shè)計(jì)、發(fā)動(dòng)和推動(dòng)。另一方面，在改革進(jìn)程中某些政府部門(mén)已經(jīng)成為“能夠利用手中的權(quán)力進(jìn)行尋租活動(dòng)的‘特殊利益集團(tuán)”，[13]權(quán)力的下放意味著“革自己的命”，[14]這必然會(huì)遭到某些政府部門(mén)的強(qiáng)烈抵制與反對(duì)。這個(gè)悖論表明了一個(gè)即使人們不愿承認(rèn)但不得不面對(duì)的事實(shí)，即對(duì)項(xiàng)目制的改造仍然任重而道遠(yuǎn)。

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（責(zé)任編輯 陳志萍）