王 勇

提 要：善治是政府治理現(xiàn)代化須臾不應(yīng)偏離的價值中軸。改革開放以來，隨著市場化進程不斷推進，中國政府治理現(xiàn)代化已然取得重大進展。但盡管如此，當前困境猶在，仍需進一步在優(yōu)化政府市場關(guān)系、改善民企市場環(huán)境、促進社會組織成長、提升社會權(quán)利能力、強化公私伙伴關(guān)系等方面作出深刻努力?；谛聲r代歷史背景，善治指向的政府治理現(xiàn)代化范式更應(yīng)適時實現(xiàn)從服務(wù)型政府向參與型政府的嬗變，并且注意到在技術(shù)層面完善各種策略機制，化解相關(guān)改革阻力，反向增進改革動力。

一、政府治理現(xiàn)代化：善治意涵與新時代境遇

黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革總目標是推進國家治理現(xiàn)代化。所謂國家治理現(xiàn)代化，可以理解為從傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)變過程中，多主體共同規(guī)范權(quán)力運行及維護社會公共秩序而形成和建構(gòu)的一套制度規(guī)則、治理工具及執(zhí)行能力；其狀態(tài)特征體現(xiàn)為民主化、法治化、文明化和科學(xué)化的水平；過程特征則體現(xiàn)為政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)、政黨等多領(lǐng)域、多層次的治理結(jié)構(gòu)的整體變革與協(xié)同一致。一個具備充足治理能力，具有與現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)相匹配的職能邊界的有效政府應(yīng)當成為這個治理體系運行的基本組織框架。①薛瀾、李宇環(huán)：《走向國家治理現(xiàn)代化的政府職能轉(zhuǎn)變：系統(tǒng)思維與改革取向》，《政治學(xué)研究》，2014年第5期。對此，學(xué)者多予以認可和強調(diào)。“針對國家治理現(xiàn)代化議題，無論是構(gòu)建完善的社會主義市場經(jīng)濟體系與城鄉(xiāng)一體化體制機制，推進社會主義民主制度與法治建設(shè)，還是加強文化體制機制與社會治理創(chuàng)新，推進生態(tài)文明建設(shè)，都離不開政府職能的轉(zhuǎn)變與政府治理能力的提升?！雹谔婆d軍、齊衛(wèi)平：《治理現(xiàn)代化中的政府職能轉(zhuǎn)變：價值取向與現(xiàn)實路徑》，《社會主義研究》，2014年第3期。甚至可以認為，“國家治理現(xiàn)代化就是政府治理的現(xiàn)代化，國家治理能力實際上就是政府治理能力”①劉建偉：《國家治理能力現(xiàn)代化研究述評》，《上海行政學(xué)院學(xué)報》，2015年第1期。。而所謂政府治理現(xiàn)代化，即為“在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，形成政府、企業(yè)、社會組織和公民多主體共同治理，形成‘一元主導(dǎo)、多方參與、協(xié)同治理、交互作用’的基本格局和體系結(jié)構(gòu)，并且提升相關(guān)主體的治理能力”②王浦劬：《國家治理現(xiàn)代化：理論與策論》，北京：人民出版社，2016年版，第150頁。。

由政府治理現(xiàn)代化上述地位及定義出發(fā)，其核心訴求在于實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變與轉(zhuǎn)移，并且一定不是外圍的、碎片狀的和邊邊角角的調(diào)整，而是要實現(xiàn)政府管理形態(tài)的根本性變化，此即走向“善治”（goog governance）。黨的十九大報告強調(diào)推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治。這說明中國最高領(lǐng)導(dǎo)層已正式將善治當作了中國政治發(fā)展的理想目標③俞可平：《中國的治理改革（1978-2018）》，《武漢大學(xué)學(xué)報》，2018年第3期。，同樣也就是政府治理現(xiàn)代化的理想目標。善治基本要素包括合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)性、有效性等，若就這些方面而言，善治與善政（goog government）沒有明顯差異。但善政致力于追求好政府，而善治則著眼于整個社會的好治理，正由于此，善治基礎(chǔ)與其說是在政府或國家，還不如說是在公民或民間社會。沒有一個健全和發(fā)達的民間社會，就不可能有真正的善治。更寬廣范圍內(nèi)，基于國家—市場—社會三分視角，善治要求形成政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動④俞可平：《治理和善治引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實》，1999年第5期。。

善治指向的政府治理現(xiàn)代化改革，肇始于西方國家的新公共管理運動。然而可以觀察的是，善治的這些要素或關(guān)系特征同樣逐步顯現(xiàn)于1970年代末以來啟動的中國政府改革歷程中。盡管西方國家政治行政體制相對處于“穩(wěn)定態(tài)”，政府治理改革更多地在管理層面展開，而在中國這樣的后發(fā)國家，政府治理現(xiàn)代化改革具有“發(fā)展態(tài)”特征，必須在保持改革、發(fā)展和穩(wěn)定三者協(xié)調(diào)關(guān)系下展開，勢必在改革的內(nèi)容、方式與路徑上呈現(xiàn)出不同于西方國家的特點⑤金太軍：《行政體制改革的中國特色》，《行政管理改革》，2012年第10期。，但究其本質(zhì)而言，中西方政府改革在善治的訴求和目標上實質(zhì)是一致的：均體現(xiàn)為致力于拆卸傳統(tǒng)政府單中心統(tǒng)治機器、加強市場與社會的自主力量。以西方國家來說，戰(zhàn)后凱恩斯主義贏得廣泛認同，最終生成“大政府”模式，導(dǎo)致“政府失靈”，1970年代出現(xiàn)十分嚴重的財政危機、效率危機和信任危機，推動里根、撒切爾等人上臺發(fā)起新公共管理改革，通過民營化、引入市場競爭機制等舉措讓政府僅承擔(dān)“掌舵”職能，“劃槳”職能交由獨立機構(gòu)、私營部門或第三部門，進而打造“小政府、大社會”。而以中國來說，1978年之前，國家將其正式權(quán)力延伸至社會每一個角落，通過城市“單位制”和農(nóng)村“人民公社”等體制安排，建立“全能政府”，造成“國家吞并社會”，經(jīng)濟與社會發(fā)展陷于停滯。1978年改革艱難啟程，力圖“重新發(fā)現(xiàn)社會”。政府依次放開農(nóng)民和企業(yè)變?yōu)樽灾鞯氖袌鲋黧w，認可與推廣村民自治；2003年以來持續(xù)推動行政審批改革，公共服務(wù)引入外包做法；2011年起啟動事業(yè)單位分類改革；2013年以來，政府上下發(fā)起更大規(guī)模的以“簡政放權(quán)”、“放管服”為主旨的行政審批改革，以及通過“打虎拍蠅”的高壓反腐態(tài)勢推動依憲依法行政等，所有這些舉措均可以認為指向善治，進而指向政府治理現(xiàn)代化，為國家治理現(xiàn)代化夯實最關(guān)鍵的部分。

然而，改革是一項長期、艱巨、繁重的事業(yè)，惟其如此，推動和實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化、走向善治決非易事。以黨的十八大以來轟轟烈烈開展的新一輪政府改革來說，任務(wù)重，項目多，影響大，一方面濃墨重彩重構(gòu)政府與市場關(guān)系，明確由市場對資源配置起“決定性”作用，強調(diào)必須毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，堅持公有制主體地位，發(fā)揮國有經(jīng)濟主導(dǎo)作用，不斷增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力。必須毫不動搖鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟發(fā)展，激發(fā)非公有制經(jīng)濟活力和創(chuàng)造力。另一方面，在國家與社會關(guān)系上，要求加快事業(yè)單位分類改革，推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化；“加快實施政社分開，推進社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)。支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織。限期實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)真正脫鉤”①《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月15日。。所有這兩方面共同指向善治的改革部署，目前均已取得明顯成效。各自標志性成果一是根據(jù)已有數(shù)據(jù)，截止2017年2月，審議通過取消和下放的國務(wù)院部門行政審批事項已累計達618項，其中取消491項、下放127項②國務(wù)院審改辦：《2013年以來國務(wù)院已公布的取消和下放國務(wù)院部門行政審批事項》，《人民日報》2017年2月10日。，中國城市競爭力研究會發(fā)布的2017全球最具行政效率國家排行榜顯示，中國位居全球第一；二是各類社會組織增加迅猛，從2013年到2015年底僅僅3年時間，社會組織就以歷史未有速度發(fā)展到66.2萬家，預(yù)計“十三五”期間中國將達到100萬家左右社會組織③馬慶鈺：《促進社會組織發(fā)展的政策設(shè)計》，《學(xué)會》，2017年第2期。。但是無論如何，推動善治指向的政府治理現(xiàn)代化改革確屬不易，而這其中最大的障礙莫過于既得利益的阻擾。李克強總理形容為現(xiàn)在觸動利益往往比觸及靈魂還難?！啊|及靈魂’，只要思想想通了，就可以順利執(zhí)行；但是‘觸動利益’，即便是想通了，既得利益者也不會主動放棄自己的利益，哪怕這個利益是不合理的。所以，觸動利益當然比觸及靈魂還難?！雹芡蹰L江：《觸動利益緣何難于觸及靈魂》，《人民論壇》，2013年第21期。

由此不難理解，上動下不動、改革落實難的問題在本輪政府改革過程中為何體現(xiàn)得如此明顯。有學(xué)者總結(jié)為“從經(jīng)濟視角看，讓廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果，推動大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新難；推進供給側(cè)改革，化解過剩產(chǎn)能難。從社會發(fā)展視角看，通過培育和發(fā)展公益類社會組織，轉(zhuǎn)移政府社會服務(wù)職能，激發(fā)社會活力難；事業(yè)單位分類改革雖然邁出了第一步，但長期形成的行政化思維與體制機制范式制約，推動深化改革難”⑤程萍：《哪些改革新舉措最難落實》，《人民論壇》，2016年第32期。?！昂喺艡?quán)”、實現(xiàn)“放管服”的核心舉措是行政審批改革，盡管在這方面已取得了重要的階段性成果，但結(jié)果并不容樂觀。比如國務(wù)院2013年以來共分三批清理規(guī)范298項國務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)事項，但多級政策執(zhí)行效果仍不理想，截至2017年7月，近一半的國務(wù)院部門未公布本部門清理規(guī)范清單。地方層面，雖然逾90%的省份公布了本級改革方案，但僅有約25%的地級行政區(qū)公布了本級方案，而且越往基層，改革執(zhí)行越難。不單單這一方面，總體上，曾有調(diào)研顯示，本輪行政審批改革還有不少地方該放的權(quán)力沒有放，或是放虛不放實，放輕不放重，放責(zé)不放權(quán)，放小不放大，明放暗不放，放一不放二，上面放下面不放，或上面放，下面沒有人接盤，責(zé)任更加不明了，部門、責(zé)任人之間的銜接、配套、統(tǒng)籌不夠，依據(jù)不明，集中反映在“事情還是辦不成”⑥藍志勇等：《從“不破不立”到“以立促破”——行政審批制度改革的創(chuàng)新思考》，《理論與改革》，2017年第1期。。就此，基于善治視界，概括評價我國政府治理現(xiàn)代化進程，誠如有學(xué)者指出：“我國政府作為全能政府，代庖了許多應(yīng)該由企業(yè)和社會組織自主決定的事項；并以行使行政審批權(quán)、僭越內(nèi)部微觀管理權(quán)為手段干預(yù)市場主體與社會主體的本職，造成市場規(guī)律對企業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟建設(shè)的引導(dǎo)作用減弱，社會環(huán)境對社會組織發(fā)展、公共服務(wù)提供、行業(yè)組織自律的引導(dǎo)作用減弱，市場和社會發(fā)展缺乏必要的獨立性與活力。”⑦石亞軍、高紅：《政府在轉(zhuǎn)變職能中向市場和社會轉(zhuǎn)移的究竟應(yīng)該是什么》，《中國行政管理》，2015年第4期。

但值得欣慰的是，黨的十八大以來，改革的呼聲明顯占有壓倒性優(yōu)勢，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體在改革這個大是大非的問題上，立場非常明確。黨的十八屆三中全會成立了中共中央深化全面改革領(lǐng)導(dǎo)小組，習(xí)近平總書記親任組長，力求突破部門既得利益對于改革的“封鎖”或“圍獵”，加強改革的頂層設(shè)計與部門間協(xié)調(diào)。在多個場合，習(xí)近平總書記均強調(diào)要堅定不移地推進合規(guī)的、讓民眾有獲得感的改革，形成許多妙言雋語，成為廣為流傳的“改革金句”，例如“共同為改革想招，一起為改革發(fā)力”、“人民有所呼，改革有所應(yīng)”、“既當改革的促進派，又當改革的實干家”、“改革有陣痛，但不改革就是長痛”……；黨的十九大報告中，習(xí)近平總書記要求全黨同志一定要登高望遠、居安思危，勇于變革、勇于創(chuàng)新，永不僵化、永不停滯；在博鰲亞洲論壇2018年年會開幕式講話中，習(xí)近平總書記面向各國首腦賓朋鄭重強調(diào)在新時代，中國人民將繼續(xù)自強不息、自我革新，堅定不移全面深化改革，逢山開路，遇水架橋，敢于向頑瘴痼疾開刀，勇于突破利益固化藩籬，將改革進行到底。有言必有行，截止2018年1月，習(xí)近平總書記領(lǐng)導(dǎo)下的中央深改組共召開了40次會議，審議通過了近300份改革文件，不斷為深化改革完善頂層規(guī)劃，從而使得政府治理現(xiàn)代化改革具備了極為重要的權(quán)力、權(quán)威支持，改革烈火熊熊燃燒，創(chuàng)新導(dǎo)向的改革錦標賽漸至取代GDP導(dǎo)向的政治錦標賽，改革創(chuàng)新意識和能力成為新時代官員晉升的重要選拔標準。與此同時，2014年以來，國務(wù)院引入重大改革項目大督查與第三方評估工作，也對于推動各地改革創(chuàng)新與落地起到了有力作用。

二、基于善治立場的新時代政府治理現(xiàn)代化徑路

然而各項政府改革舉措必須正本清源，前期改革的各個痛點難點均表明“公共治理的改革已經(jīng)歷史地走到了前臺”①汪玉凱：《公共治理改革已經(jīng)走上前臺》，《社會科學(xué)報》2013年1月31日。，善治，乃是政府治理現(xiàn)代化須臾不應(yīng)偏離的價值中軸。以2004年以來我國政府改革所確立的“服務(wù)型政府”導(dǎo)向來說，誠為我國政府治理現(xiàn)代化“里程碑”式的進步。經(jīng)過十余年的建設(shè)歷程，黨的十九大報告強調(diào)要“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”，這一方面體現(xiàn)出頂層設(shè)計的連續(xù)性，另一方面則體現(xiàn)出對于服務(wù)型政府認識的深化。所謂“人民滿意”，毋寧理解為申明服務(wù)型政府的善治指向。拋卻善治的追求，非致力于扭轉(zhuǎn)政府權(quán)力與社會權(quán)利失衡局面，在此前提下來談服務(wù)型政府建設(shè)，外表華麗，實為“迷思”（Myth）。據(jù)此采取的各項舉措，至多為工作技巧與策略層面的改進，更庸俗意義上，一度有人認為“設(shè)立‘政務(wù)超市’、‘陽光大廳’、‘一站式服務(wù)’、‘審批中心’等的嘗試，就是在進行服務(wù)型政府的建設(shè)”②井敏：《試析我國服務(wù)型政府認識中的幾個誤區(qū)》，《社會主義研究》，2006年第4期。。這樣來理解和落實服務(wù)型政府建設(shè)，既可謂“隔靴搔癢”，亦缺乏耐力。服務(wù)型政府力推的審批制度改革即在很大程度上顯示出這一情況，手握權(quán)力、社會較難制約的官員等既得利益群體的阻礙使得審批改革困難重重。服務(wù)型政府主張的社會改革亦然。由于服務(wù)型政府提出之初即立意于增進社會公平，社會改革乃是服務(wù)型政府建設(shè)的題中應(yīng)有之義。但遺憾的是，迄今這方面的改革成果并不容樂觀。雖然社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育和房地產(chǎn)等方面的社會改革的政策話語早已經(jīng)在臺面上了，“全面建設(shè)小康社會”戰(zhàn)略的提出更是讓人為之一振，但從公眾滿意度來說，差距仍然較大。普通民眾對于服務(wù)型政府相關(guān)社會改革的獲得感總體并不強，一項數(shù)據(jù)分析應(yīng)可以佐證：中國人的階層自我定位呈保齡球狀，超半數(shù)的人持有“低位認同”，和其他國家相比，無論是發(fā)達國家還是不發(fā)達國家，我國的“低位認同”特征都非常明顯①陳云松、范曉光：《階層自我定位、收入不平等和主觀流動感知（2003-2013）》，《中國社會科學(xué)》，2016年第12期。。原因何在？正是上文所析，這些年的各種社會改革理念和頂層設(shè)計不可謂不好，體現(xiàn)出中央政府的良苦用心，然而到了地方執(zhí)行層面，由于地方官員較少以善治為明確追求，往往力圖在“大政府”模式框架內(nèi)去解決社會民生問題，這樣的結(jié)果只能是，解決多少、解決好壞，基本由各級政府部門自己說了算、做了定，如此服務(wù)型政府建設(shè)及其社會改革，就很難期望可以與公眾需求精準對接。加之地方主政官員“任期彈性，隨時遷調(diào)”，助長了這一群體短期速成心理，在此情形下，服務(wù)型政府建設(shè)勢必難以取得實效、長效。甚至在既得利益綁架下，一些服務(wù)型政府改革舉措變相造成對民眾剝奪，而非給予，這樣的服務(wù)型政府，人民豈能滿意？

有鑒于此，新時代政府治理現(xiàn)代化建設(shè)須堅定不移地以善治為旨歸，著眼于重塑國家—市場—社會三者關(guān)系，恰如吉登斯所言，“只要以上三者中有一者居于支配地位，社會秩序、民主和正義就不可能發(fā)展起來。一個多元社會若想維持，他們之間的平衡必不可少”②[英]安東尼·吉登斯：《第三條道路及其批評》，北京：中共中央黨校出版社，2002年版，第57頁。。借鑒這一觀點，應(yīng)對于政府“全身調(diào)理”，合理調(diào)配權(quán)力資源，有所為有所不為，著重通過以下五個方面的努力，推動民營企業(yè)及民間社會發(fā)展壯大，增強其活力與創(chuàng)造力，進而與政府部門實現(xiàn)合作共治，“這不僅是對市場失靈和政府失靈救治的需要，也是當代社會民主化發(fā)展的要求使然”③黃健榮等：《公共管理新論》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2005年版，第4頁。。

（一）突破審批改革“雷區(qū)”，優(yōu)化政府市場關(guān)系

厲以寧曾總結(jié)中國經(jīng)濟改革的三大成就：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行、國有企業(yè)股份制改革、民營經(jīng)濟興起。亦可概括為：明確了農(nóng)民、國企、民企等市場主體身份，調(diào)動了各自積極性，釋放了活力。然而很長時間內(nèi)，行政審批層層疊疊，乃至愈演愈烈，民營企業(yè)由于身處體制外，遭遇的審批掣肘尤其嚴重。事實上，靠審批是無法審批出合格的市場主體的。2003年《中華人民共和國行政許可法》頒布后，吳敬璉就曾主張：“廢除行政審批制度，鏟除‘尋租’活動的基礎(chǔ)。”④《吳敬鏈：改革須提防和扼制“權(quán)貴資本主義”》，新浪網(wǎng)，2013年10月31日。黨的十八大以來，行政審批改革勢如破竹推進，盡管如此，迄今仍可謂困局待解，亟待結(jié)合新一輪黨和國家機構(gòu)改革的開展，深入落實黨的十九大“著力構(gòu)建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度的經(jīng)濟體制”的要求，將行政審批改革向縱深“雷區(qū)”推進，掃清企業(yè)部門尤其民企發(fā)展的政策障礙，以此作為政府治理現(xiàn)代化改革可預(yù)期的重要成就之一。具體而言，一是仍應(yīng)秉持《國務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項目的決定》所提“兩個凡是”原則推進審批改革，亦即“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的事項，政府都要退出。凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項，一律不設(shè)前置審批”。二是將浙江“最多跑一次”改革經(jīng)驗擴展至全國，打破各級、各部門實體與電子壁壘，利用大數(shù)據(jù)和即時信息技術(shù)，實現(xiàn)后臺職能整合、并聯(lián)辦理，達至審批事項“一個窗口進，一個窗口出”。三是建立健全營商環(huán)境第三方評估機制，倒逼各地政府加快審批節(jié)奏，精簡管理流程，實現(xiàn)在線辦理，改進服務(wù)水平。四是嚴格督查、評估，力促《國務(wù)院關(guān)于勉勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展若干看法》文本落地，取消民營企業(yè)進入石油、鐵路、高速公路、航空、鋼鐵等經(jīng)營性和準公益性行業(yè)的準入審批，以行政備案制、行業(yè)自律管理、司法救濟等途徑實現(xiàn)對于民營企業(yè)的行為監(jiān)管。

（二）正確對待國企壟斷，改善民企市場環(huán)境

國企行政壟斷損害民企市場公平、降低市場效率，各界呼吁破除國企行政壟斷的聲音一直不絕于耳。但國企往往被賦予濃厚的意識形態(tài)色彩，其存在、發(fā)展乃至形成壟斷地位被視為公有制主體地位的體現(xiàn)。《中華人民共和國反壟斷法》也有支持性規(guī)定，該法第七條提出，“國有經(jīng)濟占控制地位的關(guān)系國民經(jīng)濟和國家安全的行業(yè)，以及依法實行專業(yè)專辦的行業(yè)，國家對其經(jīng)營者的合法經(jīng)營活動予以保護”。就此，前全國工商聯(lián)副主席保育鈞生前曾提出修憲主張，要求明確國企應(yīng)當干市場不能解決的事情，比如公共基礎(chǔ)設(shè)施、公益性事業(yè)，不該有任何特殊保護；民營企業(yè)是平等的市場主體，民營企業(yè)家體現(xiàn)“三個代表”。其認為小幅的“一個字改動”更可考慮，此即將憲法中對基本經(jīng)濟制度的表述，由“公有制為主體”改成“公有制為主導(dǎo)”，這樣各方面都能接受，主體是個數(shù)量概念，主導(dǎo)是個質(zhì)量概念。①參見保育鈞：《為國企壟斷辯護毫無道理》，《中國民營科技與經(jīng)濟》，2012年第Z2期。亦有經(jīng)濟法學(xué)者期許“在將來修訂《中華人民共和國反壟斷法》時，在第7條中增加下列規(guī)定并列為該條第1款：‘除本法及其他法律另有規(guī)定外，本法適用于國有企業(yè)’”②參見李國海：《反壟斷法適用于國有企業(yè)的基本理據(jù)與立法模式選擇》，《中南大學(xué)學(xué)報》，2017年第4期。。不過，修法破除國企壟斷的做法，不僅現(xiàn)實阻力大，學(xué)界也難有共識。“市場經(jīng)濟條件下，壟斷地位是競爭的結(jié)果，我們不能把國有經(jīng)濟的控制力和壟斷地位當作壟斷行為去反，重點是要防止大企業(yè)利用壟斷地位操縱市場、控制價格以排除和限制別的企業(yè)參與競爭的行為?！雹鬯涡γ簦骸丁皣衅髽I(yè)壟斷論”的本質(zhì)透析——基于新時代中國特色社會主義國有經(jīng)濟思想的審視》，《海南大學(xué)學(xué)報》，2018年第1期。就此，經(jīng)濟學(xué)者的觀點或許更值得重視：“向民間資本開放國有經(jīng)濟核心壟斷領(lǐng)域，在股權(quán)配置過程中發(fā)揮市場作用，加快發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，是優(yōu)化國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和布局的客觀要求?！雹軛罾^生、陽建輝：《行政壟斷、政治庇佑與國有企業(yè)的超額成本》，《經(jīng)濟研究》，2015年第4期。為改善民企市場環(huán)境，除去打破國企行政壟斷方面的努力外，當前財稅政策層面還應(yīng)進一步做好清理規(guī)范涉企稅費的工作，讓民營企業(yè)真正有“獲得感”，降低運營成本，提升市場活力。

（三）規(guī)范搞活社會組織，促進社會自主成長

長期以來，各級政府部門對于社會組織往往持有戒心，以致將其過于“敏感化”，造成社會組織在中國的發(fā)展一直停滯不前。進入轉(zhuǎn)型期以來，多元利益主體形成，社會矛盾多發(fā)，恰由于缺乏柔性社會組織的緩沖，很多時候生生地把普通的經(jīng)濟矛盾、社會矛盾催逼為官民之間的直接對抗。社會是豐富多彩的，應(yīng)該允許、鼓勵不同的社會組織代表相關(guān)群體表達訴求、實現(xiàn)域內(nèi)或業(yè)內(nèi)自治，或與政府“合作生產(chǎn)”（co-production）公共服務(wù)，于此，方可以形成“共建共治共享”的社會治理格局，亦能達致政府治理需求與民眾自治需求的共贏，改革者亦可以與社會組織結(jié)盟有效對抗既得利益者對于改革的阻擾。2012年以來，政府對于社會組織的態(tài)度明顯扭轉(zhuǎn)，在“放管服”改革背景下，越來越愿意選擇社會組織作為公共服務(wù)合作伙伴。困境卻在于，相關(guān)政策執(zhí)行受內(nèi)外因素影響而可能出現(xiàn)扭曲，社會組織在獲得更多公共服務(wù)參與機會的同時，也飽受獨立性被侵蝕、承接力不足、公信力低下等困擾⑤苗紅培、樊慶軍：《政府購買公共服務(wù)中社會組織的角色、困境與出路》，《東岳論叢》，2018年第4期。。根本癥結(jié)在于，近年來盡管政府部門采取了對于行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等四類社會組織的直接登記制度，然而相關(guān)的規(guī)范化與法治化管理仍顯滯后。以行業(yè)協(xié)會發(fā)展來說，脫鉤改革后面臨產(chǎn)權(quán)不明帶來的動力不足、脫鉤后少數(shù)人控制的風(fēng)險、對行業(yè)協(xié)會監(jiān)管的缺位風(fēng)險等挑戰(zhàn)①盧向東：《“控制—功能”關(guān)系視角下行業(yè)協(xié)會商會脫鉤改革》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》，2017年第5期。；再以公益組織發(fā)展來說，直接登記過程中類別認定成為突出難題，與某類社會組織字面意義吻合的社會組織容易得到認定和登記，反之則較難。此外，各地“一站式”綜合審批改革也造成對于公益組織審批與管理職能分開，增加了不必要的行政環(huán)節(jié)②任永峰：《河北省張家口市直接登記社會組織問題淺析》，《中國社會組織》，2017年第8期。。概括而言，我國社會組織發(fā)展進一步的制度環(huán)境建設(shè)與完善刻不容緩，包括登記注冊制度、稅收優(yōu)惠政策、資金籌集制度、監(jiān)督制度和法律體系等方面的內(nèi)容。登記注冊制度決定了社會組織能否具備法人身份，是社會組織發(fā)展的前提；稅收優(yōu)惠政策和資金籌集制度決定了社會組織能否持續(xù)運營，是社會組織發(fā)展的關(guān)鍵；監(jiān)督制度決定了社會組織的公信力，是社會組織發(fā)展的基礎(chǔ)；法律體系決定了社會組織的可持續(xù)發(fā)展，是社會組織發(fā)展的保障③陳成文、黃開騰：《制度環(huán)境與社會組織發(fā)展：國外經(jīng)驗及其政策借鑒意義》，《探索》，2018年第1期。。

（四）調(diào)整社會治理方略，提升社會權(quán)利能力

“太多聲音沉沒，難免會淤塞社會心態(tài)，導(dǎo)致矛盾激化”④《在眾聲喧嘩中傾聽“沉沒的聲音”》，鳳凰網(wǎng)，2011年5月26日。，暴力化社會管理消極面甚多，十分有害于民間社會的成長。就此，正如有學(xué)者主張，司法應(yīng)該成為社會沖突各方的底線，應(yīng)以司法部門依法維穩(wěn)取代行政部門的剛性乃至暴力維穩(wěn)，由此即可以理解黨的十八大以來黨中央啟動的司法改革深意所在。經(jīng)由司法的法治途徑來維穩(wěn)，這不僅體現(xiàn)“全面推進依法治國”的戰(zhàn)略意圖，更可以保障社會在法律范圍內(nèi)的自主權(quán)利與行動自由，重塑與政府部門的信任合作關(guān)系。根本意義上，有助于促進“社會管理”模式向“社會治理”模式的轉(zhuǎn)型。提高社會權(quán)利能力與自主行動能力另須改善其物質(zhì)條件。為此，一是繼續(xù)降低普通社會主體各類稅負，改變涸澤而漁的征稅方式；二是現(xiàn)社會保障體系的全覆蓋與均等化，提高全民工資收入水平，打贏精準扶貧攻堅戰(zhàn)等，經(jīng)由這些努力，“走財產(chǎn)占有社會化、群眾化、分散化和均衡化的道路，形成強大的、有產(chǎn)的勞動階層”⑤厲有為：《關(guān)于政治體制改革若干問題的思考》，中國改革論壇網(wǎng)，2012年10月26日。。三是反向勒緊政府“褲腰帶”，為此可將全國人大預(yù)算工作委員會易名為預(yù)算審查監(jiān)督委員會，凸顯其對于公共預(yù)決算的審查監(jiān)督職能。

（五）改進公共服務(wù)外包，強化公私伙伴關(guān)系

善治強調(diào)社會力量的崛起，一方面可以對于政府公權(quán)力運行構(gòu)成體制外制約，彌補體制自身監(jiān)督力量的不足；另一方面亦可以實現(xiàn)社會與政府部門更多合作，型塑公共服務(wù)供給的多中心體制，由此提升公共服務(wù)效率，臻于公共利益最大化。應(yīng)然層面上，社會力量之所以能夠參與公共服務(wù)，源于社會是一個多樣性的構(gòu)成，在公共服務(wù)各個領(lǐng)域、各個環(huán)節(jié)上，均具有對接、參與的條件或能力；更主要的是，如薩瓦斯強調(diào)，公共服務(wù)的提供（provision）與生產(chǎn)（production）有著明顯且重要的區(qū)別，提供環(huán)節(jié)須由政府來承擔(dān)，生產(chǎn)的任務(wù)則可以通過契約外包等途徑交由各種社會力量來完成⑥[美] E.S.薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2002年版，第68-107頁。。由此，推進公共服務(wù)外包是善治的一個重要進路。黨的十八大以來，我國各級政府愈發(fā)重視引入公共服務(wù)外包。2013年國務(wù)院專門頒布了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，對于政府購買服務(wù)的總體方向、目標、規(guī)范和配套機制作出了明確規(guī)定。政策支持下，公共服務(wù)外包發(fā)展迅猛，從城市綠化、垃圾處理等基礎(chǔ)性服務(wù)領(lǐng)域逐漸擴展至能源供應(yīng)、醫(yī)療保健、養(yǎng)老等高層次公共服務(wù)領(lǐng)域。亦應(yīng)看到困境所在，當前公共服務(wù)外包所顯示的突出問題，一是外包行為及其管理缺乏規(guī)范性；二是承包機關(guān)與承包者之間缺乏平等性；三是外包對象選擇缺乏市場的競爭性；四是外包合同相關(guān)條款缺乏操作性。為此，仍須在健全公共服務(wù)外包法律體系、優(yōu)化外包合同設(shè)計、推進非盈利承包主體發(fā)展以及加強政府對于外包行為的監(jiān)管責(zé)任等方面作出持續(xù)努力和改進①葛琳玲：《政府公共服務(wù)外包的“放”與“管”》，《人民論壇》，2018年第7期。。除此之外，還應(yīng)注意到基于對服務(wù)外包伙伴關(guān)系動態(tài)性變化的認識，找尋并設(shè)計匹配的治理機制。有研究發(fā)現(xiàn)，以支持型為代表的短期伙伴關(guān)系匹配于較完善的正式契約治理，以依賴型和結(jié)盟型為代表的中期伙伴關(guān)系匹配于有一定彈性的關(guān)系契約治理，而以聯(lián)盟型為代表的長期伙伴關(guān)系則匹配于心理契約和超市場契約治理②蘇娜、劉東：《服務(wù)外包伙伴關(guān)系治理匹配機制研究》，《上海經(jīng)濟研究》，2018年第2期。。

三、善治指向的新時代政府治理現(xiàn)代化：范式再造與策略機制

如何循著以上改革徑路，臻于善治和政府治理現(xiàn)代化？新時代場景下，還須深入思考政府治理現(xiàn)代化范式再造與策略運用的問題，從價值與技術(shù)層面兩個方面相應(yīng)作出努力。

（一）價值層面的范式再造：推動服務(wù)型政府向參與型政府嬗變

以上善治指向的政府治理現(xiàn)代化逐項改革徑路設(shè)想，實質(zhì)上殊途同歸：拓展私營部門與民間社會行動空間，相應(yīng)縮小公權(quán)力作用范圍，實現(xiàn)善治所強調(diào)的政府、市場、社會三者相互制約與合作。歸根結(jié)底，這有賴于各種社會力量在公共權(quán)力與公共政策運行過程中獲得更多的參與機會?！皡⑴c可以說是一種價值，這種價值屬于政治民主的意識形態(tài)范疇”③[美]蓋伊·彼德斯：《官僚政治》，聶露等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2006年版，第378頁。，沒有參與，公眾就沒有話語權(quán)，遑論進行有效的利益表達和抵制公權(quán)力在社會領(lǐng)域的肆意擴張。參與另有各種好處：可以促成協(xié)商民主，依靠話語溝通實現(xiàn)官民諒解與妥協(xié)，達成信任與合作，建構(gòu)公共政策過程的“公共能量場”（public energy f eld）；可以集思廣益，減少體現(xiàn)無知與淺薄的非理性公共決策侵害公共權(quán)益的行為；可以使社會公眾獲得被尊重感，進一步增強投身公共事務(wù)、行使自決權(quán)利的信心?？傊?，公眾參與“不僅具有公共政策制定的工具價值，而且具有公民個人內(nèi)在的價值”④全鐘燮：《公共行政的社會建構(gòu)：解釋與批判》，北京：北京大學(xué)出版社，2008年版，第29頁。。正由于此，已有十多年歷程的服務(wù)型政府建設(shè)須適時走向參與型政府（也可以視其為服務(wù)型政府2.0版），政府在其中僅僅實施轉(zhuǎn)化領(lǐng)導(dǎo)，這種領(lǐng)導(dǎo)不是試圖掌控社會新的發(fā)展方向，而是被當作延伸到整個團體、組織或社會的一種職能，轉(zhuǎn)而強調(diào)官民共同愿景的確立、分享以及對價值觀的充分關(guān)注⑤[美]珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特：《新公共服務(wù)——服務(wù)，而不是掌舵》，方興、丁煌譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2004年版，第134-149頁。。通俗來講，服務(wù)型政府1.0版本“為民做主”色彩濃厚，作為服務(wù)型政府2.0版本的參與型政府則致力于實現(xiàn)“由民做主”。

應(yīng)予肯定的是，新時期執(zhí)政黨對于協(xié)商民主空前重視與強調(diào)，對于政策過程中的公民參與和協(xié)商行為予以鼓勵，顯示決策層對推動服務(wù)型政府向參與型政府躍變已形成清醒、一致的認識，產(chǎn)生強烈意愿，但仍需進一步將政策過程各階段中的協(xié)商民主與公眾參與做實，尤其要重視相關(guān)制度建設(shè)，避免淪為“流水賬”。從健全協(xié)商民主的宏觀層面來說，應(yīng)加強社會主義協(xié)商民主的理論研究，處理好自身的合法性問題；應(yīng)健全協(xié)商民主的法律制度規(guī)范，完善協(xié)商民主的程序規(guī)范；應(yīng)在協(xié)商民主實踐中進行公民教育和民主訓(xùn)練①于濤：《協(xié)商民主制度化發(fā)展中的秩序性問題》，《國外理論動態(tài)》，2016年第10期。。而就公民政策參與的微觀層面而言，須重點在這些方面作出努力：一是由國務(wù)院或全國人大常務(wù)委員會制定類似公民參與公共政策的條例或法律；二是加大公民參與政策議題設(shè)定與政策執(zhí)行評估的廣度和深度，延伸和擴展公民參與公共政策制定過程的環(huán)節(jié)；三是增加公民或代表與政府及其政策制定部門之間的現(xiàn)場對話；四是加強地方政府對公民參與公共政策的現(xiàn)實回應(yīng)性②孫彩紅：《公民參與城市政府公共政策的實證研究——基于五個城市政府網(wǎng)站數(shù)據(jù)的分析》，《行政論壇》，2018年第1期。。

（二）技術(shù)層面的策略運用：化解改革阻力，增進改革動力

推進政府治理現(xiàn)代化，凸顯善治，并為此促進服務(wù)型政府進一步轉(zhuǎn)向參與型政府，相關(guān)改革措施貴在落實，應(yīng)盡力化解改革阻力、增強改革動力。第一，完善改革容錯糾錯機制。中共中央辦公廳已印發(fā)《關(guān)于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟?，對照《意見》要求，地方政府具體執(zhí)行層面一是必須堅持正確的思想導(dǎo)向；二是必須精準界定容錯的范圍；三是必須嚴格規(guī)范操作程序；四是必須確保機制運行公開化；五是必須確保強有力的保障機制。③王高萍：《加快構(gòu)建容錯糾錯機制》，《學(xué)習(xí)時報》2017年9月11日。由此，真正實現(xiàn)“把干部在推進改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區(qū)分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區(qū)分開來；把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區(qū)分開來”④《習(xí)近平在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話》，《人民日報》2016年5月10日。。第二，形成改革輿論宣傳機制。改革者要利用各種場合高調(diào)宣傳改革，并提高對于改革的敘事技巧與傳播能力，盡力為改革創(chuàng)造強大的輿論動力及壓力，推動政府部門不斷實現(xiàn)文化再造，直至形成以結(jié)果為導(dǎo)向、績效為基礎(chǔ)、顧客為中心的改革型行政文化。第三，建立改革公眾參與機制。改革者須懂得向公眾借力，通過引入公眾參與和討論，“使得‘體制內(nèi)改革’轉(zhuǎn)變成‘體制外改革’，‘關(guān)門改革’轉(zhuǎn)變成‘開放式改革’，‘政府主導(dǎo)型改革’轉(zhuǎn)變成‘民眾主導(dǎo)型改革’，讓公開的民意成為改革的動力和主導(dǎo)力量。實現(xiàn)以上轉(zhuǎn)變的核心是‘賦權(quán)’，即立足國情通過制度創(chuàng)新，以適當形式逐步賦予公眾決定官員烏紗帽的權(quán)力，借此保證官員眼睛向下，增強對民眾需求的回應(yīng)性”⑤周志忍：《論行政改革動力機制的創(chuàng)新》，《行政論壇》，2010年第2期。。第四，引入改革利益補償機制。為推進改革的順利實施以及防止反彈，對于改革所導(dǎo)致的利益損失可采取多樣形式的經(jīng)濟利益補償，以及通過為被改革對象提供發(fā)展機會、榮譽稱號等非經(jīng)濟報酬給予心理補償。第五，確立改革循序漸進機制。改革者以及改革支持力量應(yīng)改變“心智模式”，避免對于改革的設(shè)想過于浪漫、激進，不注重做改革加法而只做減法，從而輕易與被改革對象陷入對立狀態(tài)，應(yīng)能相對理性地看待改革，給予更多的耐心；更可以利用網(wǎng)絡(luò)、新媒體等途徑與改革對象主動開展對話，以及與同情改革的官員結(jié)盟，避免“四面出擊”，用不斷取得的小幅的進步，讓改革對象漸漸適應(yīng)乃至主動擁護改革，最終換來改革的大步前進。第六，健全改革法治規(guī)范機制。將改革形成的階段性成果、有代表性的創(chuàng)舉，及時加以推廣，發(fā)揮改革的示范效應(yīng)；與此同時，注重將可推廣性、可復(fù)制性的改革經(jīng)驗，上升到法律層面固定下來，從而將改革置于制度化軌道。