自述：劉鵬

?編者按

2018年7月19日-20日，由國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室指導(dǎo)、南方周末主辦的“新食局公開課”在京舉辦。本次活動(dòng)中，諸多部委官員、權(quán)威專家圍繞主題“大市場(chǎng)監(jiān)管時(shí)代的食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流”，講授真知灼見，我們摘錄精華并在會(huì)后補(bǔ)錄專家觀點(diǎn)，以饗讀者。

風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的本質(zhì)問題，就是政府如何將有限的監(jiān)管資源分配到不同標(biāo)準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，從而在客觀上和主觀上最大程度地做到風(fēng)險(xiǎn)可控。

自述：劉鵬

中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授

整理：南方周末特約撰稿 黃佶瀅

食品安全的本質(zhì)問題是公共風(fēng)險(xiǎn)問題，而公共風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)問題是公共治理問題。食品安全是社會(huì)的公共風(fēng)險(xiǎn)，而確保國(guó)民生活在一個(gè)相對(duì)風(fēng)險(xiǎn)可控的社會(huì)，是任何主權(quán)國(guó)家政府非常重要的職責(zé)，這也是現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論的基本觀點(diǎn)。'

什么是公共治理？

我讀書的時(shí)候，老師常常跟我們講四個(gè)現(xiàn)代化，現(xiàn)在我們提出第五個(gè)現(xiàn)代化：治理現(xiàn)代化，這也是現(xiàn)代國(guó)家的第五項(xiàng)修煉。

工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防、科技等四個(gè)現(xiàn)代化都是硬實(shí)力，治理現(xiàn)代化是一個(gè)國(guó)家、一個(gè)政府能否有效治理社會(huì)的軟實(shí)力，它代表著，能否對(duì)這個(gè)社會(huì)提供優(yōu)良的社會(huì)服務(wù)、公共服務(wù)，包括可控風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的公共產(chǎn)品。

治理和管理不同，管理更多強(qiáng)調(diào)政府自上而下，用行政手段達(dá)到目的，而治理在傳統(tǒng)的中國(guó)語(yǔ)言環(huán)境中，即為社會(huì)治安綜合治理。我把它總結(jié)為：黨委領(lǐng)導(dǎo)+政府主導(dǎo)+群眾路線。社會(huì)治安綜合治理中有一個(gè)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，即黨政主導(dǎo)，依靠群眾，預(yù)防糾紛，化解矛盾，維護(hù)穩(wěn)定，促進(jìn)發(fā)展。比如鼓勵(lì)大家舉報(bào)，讓食品安全的犯罪分子陷入人民戰(zhàn)爭(zhēng)的汪洋大海，這就是走群眾路線。而我們的管理是在專業(yè)化力量不足的情況下，提出依靠群眾路線，它適合中國(guó)國(guó)情，但并非一種現(xiàn)代性、專業(yè)性的管理體制。

在公共管理學(xué)看來，人類社會(huì)是由政府、市場(chǎng)、社會(huì)三類組織構(gòu)成的。政府不是萬能的，它會(huì)有腐敗問題，政績(jī)工程問題，創(chuàng)新能力比不上企業(yè)。市場(chǎng)也會(huì)失靈，它有信息不對(duì)稱、壟斷、負(fù)外部性等問題。現(xiàn)在食品科學(xué)技術(shù)和加工技術(shù)越來越復(fù)雜，食品安全之所以成為一個(gè)現(xiàn)代社會(huì)的問題，很大原因是信息不對(duì)稱。此外，社會(huì)組織也不是萬能的，例如曾經(jīng)披露的一些慈善組織也出現(xiàn)過腐敗。因此，我們要解決公共問題，必須要依靠多種主體相互合作，建立相互合作且互信的網(wǎng)絡(luò)體系，發(fā)揮各自的長(zhǎng)處進(jìn)行協(xié)作，最后達(dá)到人類公共事務(wù)良好治理的目標(biāo)。

什么是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)？

風(fēng)險(xiǎn)跟危險(xiǎn)、危害、災(zāi)難、不確定性是什么關(guān)系？

大家首先要認(rèn)識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)是有兩個(gè)維度的，一個(gè)是客觀維度，一個(gè)是主觀維度。

比如我們吃的食品里有些致癌物質(zhì)，致癌并不是說馬上就導(dǎo)致癌癥的發(fā)生，它只是跟癌癥的發(fā)生有一種強(qiáng)烈的相關(guān)性或者因果關(guān)系。所以這首先是一種風(fēng)險(xiǎn)，從科學(xué)上來講有一種必然的或者很強(qiáng)烈的相關(guān)意義，是客觀維度。

但我們的風(fēng)險(xiǎn)更多是主觀的，對(duì)同樣有風(fēng)險(xiǎn)的事情，每個(gè)人的感知是不一樣的。比如有的人被蛇咬了感覺沒什么關(guān)系，有的人則會(huì)“十年怕井繩”，這是個(gè)案問題。同時(shí)也有源于社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來的社會(huì)問題。五十年前，我們更多關(guān)注的是糧食安全，是吃不吃得飽的問題，現(xiàn)在我們慢慢開始關(guān)注食品安全問題，同時(shí)由于食品安全知識(shí)的專業(yè)性比較強(qiáng)，消費(fèi)者對(duì)食品安全的主觀認(rèn)知也是有選擇性的，最后落實(shí)到每個(gè)人，就是一個(gè)人的微觀心理過程。

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)有很多屬性，包括破壞范圍、發(fā)生的概率、不確定的強(qiáng)度、普遍性、持久性、可逆性、效果的延遲性、利害的分配均勻度和潛在的可變性等。

我們主要講講破壞范圍和發(fā)生的概率。據(jù)統(tǒng)計(jì)，歷年來因食物中毒死亡的人數(shù)穩(wěn)中有降，每年不到200人；而因車禍死亡的人數(shù)為7萬人。作為政府，應(yīng)該把資源投入在哪里？按照“把錢投在風(fēng)險(xiǎn)較高的地方”的思路，錢會(huì)更多地投入交通事故的預(yù)防。但是為什么公眾這么關(guān)注食品安全？因?yàn)樗秶鷱V、頻率高。假設(shè)你是政府官員，你的選擇是應(yīng)該把資源投入到那些破壞范圍更大但嚴(yán)重性不大的問題，還是投入到破壞范圍比較小但比較嚴(yán)重的問題？這實(shí)際上就是風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的本質(zhì)問題，即政府如何將有限的監(jiān)管資源分配到不同標(biāo)準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，從而在主客觀上最大程度地做到風(fēng)險(xiǎn)可控。

如何應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)感知？

風(fēng)險(xiǎn)的客觀和認(rèn)知是有差異的，把事件以風(fēng)險(xiǎn)、憤怒為橫縱坐標(biāo)可分為四個(gè)維度。

第一是高風(fēng)險(xiǎn)，高憤怒。比如三鹿奶粉事件，此時(shí)控制風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)與風(fēng)險(xiǎn)溝通并行，組建風(fēng)險(xiǎn)交流工作應(yīng)對(duì)小組，制定工作預(yù)案。

第二是高風(fēng)險(xiǎn)，低憤怒。比如像毒蘑菇致死、血燕造假事件，關(guān)注量并不大，但嚴(yán)重程度很高，對(duì)于這種事件，需要聚焦降低食品風(fēng)險(xiǎn)，分析公眾認(rèn)知情況，掌握公眾認(rèn)知的關(guān)鍵因素，有針對(duì)性地開展信息交流。

第三是低風(fēng)險(xiǎn)，高憤怒。比如特侖蘇牛奶OMP、紅牛興奮劑事件，檢測(cè)出來的物質(zhì)沒有健康損害，但是引起了憤怒。這時(shí)候食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流是關(guān)鍵，重點(diǎn)應(yīng)放在憤怒管理，與公眾通過多種途徑進(jìn)行交流，降低公眾疑慮。

第四是低風(fēng)險(xiǎn)、低憤怒。比如有人質(zhì)疑生鮮乳蛋白的質(zhì)量作假，這就是一種日常的風(fēng)險(xiǎn)溝通，關(guān)鍵在于主動(dòng)、有步驟地開展相關(guān)交流和食品安全知識(shí)宣傳，提高公眾食品安全自我保護(hù)意識(shí)，提升公眾食品安全認(rèn)知水平。

公共治理有哪些啟示？

第一點(diǎn)，確保食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流的相對(duì)獨(dú)立性。專業(yè)當(dāng)然很重要，但比專業(yè)更重要的問題是要相對(duì)獨(dú)立，就是跟這個(gè)事沒有利害關(guān)系。當(dāng)時(shí)方舟子發(fā)微博說普洱茶喝多了致癌，有人說普洱致癌這一說法是炒作，我們后來請(qǐng)茶學(xué)專家出來澄清，但仔細(xì)想想，茶學(xué)專家雖然很懂，卻可能也深陷其中。

在西方國(guó)家做風(fēng)險(xiǎn)溝通，首先要做利益聲明：沒有買這個(gè)企業(yè)的任何股票，不是這個(gè)企業(yè)的咨詢顧問，我只站在研究的角度，用科學(xué)數(shù)據(jù)說話，這一點(diǎn)非常重要。如果沒有相對(duì)獨(dú)立性，再權(quán)威的專家言論公眾都會(huì)存在質(zhì)疑。

第二點(diǎn)，要?jiǎng)澐植煌g的食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流的事權(quán)責(zé)任清單。2016年的活魚下架事件，從普通消費(fèi)者角度來看，信息是支離破碎的。類似這種事件，由什么部門第一時(shí)間來溝通是需要有事權(quán)、責(zé)權(quán)劃分的，而不是出現(xiàn)問題大家都不想交流，或者大家都想交流的現(xiàn)象，這樣消費(fèi)者就無法判斷了。

此外，還要重視食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流的本質(zhì)：客觀概率與心理認(rèn)知的平衡；對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流的成本-風(fēng)險(xiǎn)-收益進(jìn)行有效評(píng)估；建立良好的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)踐指引，實(shí)行精準(zhǔn)溝通；同時(shí)建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流的共同體，做到政府、企業(yè)、媒體、學(xué)者、公眾的社會(huì)共治。