肖尤丹，劉海波，肖 冰

(1.中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京 100190；2.中國科學院大學公共政策與管理學院，北京 100049)

建立健全與科技體制改革目標相適應的科技創(chuàng)新主體和組織機構制度體系和法治保障機制，已經(jīng)成為當前實現(xiàn)創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略法治化的首要任務，并已明確體現(xiàn)在《國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《關于深化科技體制改革 加快國家創(chuàng)新體系建設的意見》《深化科技體制改革實施方案》等全面深化科技體制改革的戰(zhàn)略性綱領文件之中，要求將“建立健全現(xiàn)代科研院所制度，制定科研院所章程，完善治理結構，進一步落實法人自主權”作為改革重點。同時，“研究起草規(guī)范和管理政府科研機構、科技類民辦非企業(yè)單位等的法規(guī)，合理調整和規(guī)范科技創(chuàng)新領域各類主體的權利義務關系”也被正式寫入《 “十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》，作為近期國家科技創(chuàng)新制度建設的關鍵性舉措。

按照法學基本原理，法律地位通常是指法律規(guī)定的法律關系主體的權利與義務的實際狀態(tài)[1]，是建構特定法律體系的最基本問題，是規(guī)范和調整法律主體及其活動的制度前提。因此，無論是“制定科研院所章程、完善治理結構”還是“合理調整和規(guī)范科技創(chuàng)新領域各類主體的權利義務關系”，都要求必須首先明確當前科技創(chuàng)新各類主體的法律地位，特別是規(guī)劃中明確提出的“政府科研機構”。但是由于歷史的客觀原因，政府科研機構是什么，具有什么樣的法律地位，卻始終沒有得到具有一致性的系統(tǒng)制度回應。本文著重從行政法律地位、民事法律地位和科技法律地位三個角度，就政府科研機構的法律地位予以系統(tǒng)研究和分析，并從不同角度闡述現(xiàn)有法律地位存在的制度性缺陷。

1 行政法律地位——國家事業(yè)單位

從國家宏觀政策來看，通常使用“科研事業(yè)單位”來表述國家科研機構或政府科研機構，比如《“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》《國務院印發(fā)關于深化中央財政科技計劃(專項、基金等)管理改革方案的通知》《〈國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)〉若干配套政策》《國務院關于“九五”期間深化科學技術體制改革的決定》，等等。2017年9月18日，科技部、中央編辦、人力資源社會保障部三部委聯(lián)合發(fā)布的《中央級科研事業(yè)單位章程制定工作指導意見》(國科發(fā)創(chuàng)[2017]224號)也采取了這樣的表述。因此，在對各類政府科研機構的法律地位分析中，事業(yè)單位始終是其較為核心的內容。但是，作為事業(yè)單位的科研機構，特別是國家設立的科研機構，事業(yè)單位的行政地位到底意味著什么？

1.1 國家編制與財政撥款

從歷史發(fā)展來看，事業(yè)單位這一名稱并非嚴格的法律概念，而是具有中國特色的社會組織概念，對其內涵和外延的理解也伴隨著社會經(jīng)濟發(fā)展和社會公共組織機構建設不斷豐富和深化。這一概念與國外的非政府組織、非營利組織、非營利部門、公共部門、公法人、公務法人等類似，但嚴格來說又都不相同。就事業(yè)單位這一概念的使用來看，至少在1952年1月9日政務院財政經(jīng)濟委員會公布的《基本建設工作暫行辦法》中就明確使用了事業(yè)單位這一表述。1955年7月，在全國人大常委會《關于1954年國家決算和1955年國家預算的報告》中，從經(jīng)費使用的角度也使用了“事業(yè)單位”概念。而明確給出事業(yè)單位含義的制度，一般認為是1963年7月22日《國務院關于編制管理的暫行辦法(草稿)》中，該辦法草稿明確事業(yè)單位是“為國家創(chuàng)造和改善生產(chǎn)條件，促進社會福利，滿足人民文化教育、衛(wèi)生等需要，其經(jīng)費由國家事業(yè)費開支的單位[2]”。1965年5月4日國家編制委員會制定的《關于劃分國家機關，事業(yè)、企業(yè)編制界限的意見(草案)》則更進一步提出，“凡是直接從事為工、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民文化生活等服務活動產(chǎn)生的價值不能用貨幣表現(xiàn)，屬于全民所有制單位”即為國家事業(yè)單位。

隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，一方面社會公共服務需求極大增加，另一方面政府職能調整不斷精簡，從權力政府向服務型政府轉變成為行政體制改革的重點。事業(yè)單位得以大量設立，其中既有因社會公共服務類型不斷拓展而形成的新事業(yè)類型單位，也包括大量由于不便于直接設立于政府內部，但需要承擔某些行政公共職能或者社會公共服務的新設事業(yè)單位，從而完成部分政府職能的分離。因此，現(xiàn)有事業(yè)單位中既包括傳統(tǒng)事業(yè)單位意義的科學研究機構、教育機構、醫(yī)療衛(wèi)生機構、體育訓練機構，還包括由于政府行政機構改革等歷史原因轉制調整的原行政機關、承擔政府機關授權行政管理職能的準政府機構和半政府機構，甚至還包括轉制國有企業(yè)所屬的獨立公益服務機構。有學者形象地表述，“事業(yè)單位”是一個“筐”，什么都可以往里裝[3]。這就導致了事業(yè)單位定性模糊、特征含混，甚至是名實相悖，地位尷尬。

2011年《中共中央國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》就此指出，“一些事業(yè)單位功能定位不清，政事不分、事企不分，機制不活”，并提出劃分現(xiàn)有事業(yè)單位類別，“按照社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務三個類別。對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構；對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，逐步將其轉為企業(yè)；對從事公益服務的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列、強化其公益屬性。今后，不再批準設立承擔行政職能的事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位”。

由此可見，事業(yè)單位的產(chǎn)生是源于建國初期計劃式的社會管理體制，是政府一元化承擔社會公共服務的功能組織形式，其制度性質的本質是經(jīng)費供給方式(財政供給國家化)和機構、編制類型(組織管理行政化/人事制度機關化)[4]。因此，從法律關系的角度來看，國家舉辦、提供經(jīng)費、占用事業(yè)單位編制，并經(jīng)事業(yè)單位登記機關依法登記的機構就是國家事業(yè)單位。

1.2 行政地位與“政府-科研機構關系”的模糊

目前，行政管理意義上政府科研機構的事業(yè)單位屬性，在法律制度層面并未得到進一步保障。1993年制定的《科技進步法》(1993)很大程度回避了科研機構與政府關系這一關鍵性問題，對于科研機構自主權也采取了極為原則性的表述，內涵并不清楚。該法僅第三十一條、三十二條中提及“國家根據(jù)經(jīng)濟建設和科學技術進步的需要，統(tǒng)籌規(guī)劃和指導科學技術研究開發(fā)機構的布局，建立現(xiàn)代化的科學技術研究開發(fā)體系”“國家對從事基礎研究和應用基礎研究、高技術研究、重大工程建設項目研究、重大科學技術攻關項目研究、重點社會公益性科學技術研究的研究開發(fā)機構和高等院校，在經(jīng)費、實驗手段等方面給予支持”，既未明確國家或政府在設立“科學技術研究開發(fā)機構”中的舉辦者地位，也未區(qū)別政府科研機構與其他機構與政府關系的重大差異。

同時，該法只針對農(nóng)業(yè)科研機構做出了規(guī)定，要求“縣級以上地方各級人民政府應當采取措施，保障農(nóng)業(yè)科學技術研究開發(fā)機構和示范推廣機構有權自主管理和使用試驗基地和生產(chǎn)資料，進行農(nóng)業(yè)新品種、新技術的研究開發(fā)、試驗和推廣”，而對于其他科研機構只是列舉式的說明，“研究開發(fā)機構依照國家有關規(guī)定享有研究開發(fā)、生產(chǎn)經(jīng)營、經(jīng)費使用、機構設置、人員聘用等方面的自主權”。至于這些自主權如何得以保障以及自主權行使與政府管理之間的關系，該法均未給予任何闡述。

2007年修改后的《科技進步法》(2007)雖然對科研機構的自主權有所強化，并且在制度上區(qū)分了政府科研機構與其他科研組織，但是，1993年科技進步法中遺留的關鍵問題仍然沒有解決，即國家的舉辦者地位仍未明確、政府科研機構自主權內容及其行使仍然缺乏必要的規(guī)則保障、作為調整對象的科研機構法人地位仍未明確。而且，在沒有明確科研機構設立條件和審批程序的前提下，使用“從事基礎研究、前沿技術研究、社會公益性技術研究的科學技術研究開發(fā)機構，可以利用財政性資金設立。利用財政性資金設立科學技術研究開發(fā)機構，應當優(yōu)化配置，防止重復設置；對重復設置的科學技術研究開發(fā)機構，應當予以整合”的表述方式，實質上明顯存在調整對象不明、調整關系不清的問題，即誰有權利用財政性資金設立科研機構、誰有權優(yōu)化配置整合重復設置，而這正是政府科研機構與政府關系的原點。對于中國政府科研機構轉制改革的實證研究，也在相當程度上引證了這一問題[5]。

與之相對照，我國公立高等學校在行政法律改革方面的做法就極具參考意義。1995年制定的《教育法》(1995)設專章“學校及其他教育機構”和“教育投入與條件保障”，明確國家與學校等教育機構的關系，規(guī)定國家作為主要舉辦者的法律責任和義務，立法確認其與學校之間的組織設立、領導體制和經(jīng)費投入保障的法律關系。1998年制定的《高等教育法》(1998)結合高等教育實際，在《教育法》基礎上進一步細化政府與高等學校在機構組織、人事管理、教學活動和投入保障等各方面的法律關系，依據(jù)《憲法》明確“國家依法保障高等學校中的科學研究，文學藝術創(chuàng)作和其他文化活動的自由”，依法設置高等學校設立條件及行政審批程序，規(guī)定高等學校自主權的各項具體內容，確定教師、教育工作者和學生等的管理體制，并再次確認國家作為舉辦者對于高等學校的經(jīng)費投入和條件保障義務，即“國家建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措高等教育經(jīng)費為輔的體制，使高等教育事業(yè)的發(fā)展同經(jīng)濟、社會發(fā)展的水平相適應……國務院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府依照教育法第五十五條的規(guī)定，保證國家舉辦的高等教育的經(jīng)費逐步增長”。2015年修改后的《高等教育法》(2015)更進一步強化了高等學校自主權及其依法行使的法律保障。

2 民事法律地位——事業(yè)單位法人

與政府行政隸屬關系的邏輯不同，民事法律制度則從平等主體關系的邏輯界定了事業(yè)單位的另一重法律屬性，即公益(非營利)法人。需要注意的是，雖然其中都含有“事業(yè)單位”，但從法理上看，兩者性質并不相同，民事法律賦予科研機構獨立于行政管理關系的民事法人地位。

2.1 非營利法人類型

1986年《民法通則》作為基礎民事法律制度明確了事業(yè)單位的法人類型，確認了事業(yè)單位法人是一類重要的民事主體，該法第五十條規(guī)定了事業(yè)單位取得法人資格的方式。1998年國務院制定的行政法規(guī)《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，明確界定了事業(yè)單位的法律含義，即國家為了社會公益目的，由國家機關或其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務組織，該條例規(guī)定了事業(yè)單位的登記管理體制，“事業(yè)單位經(jīng)縣級以上各級人民政府及其有關主管部門(以下統(tǒng)稱審批機關)批準成立后，應當依照本條例的規(guī)定登記或者備案”，明確“事業(yè)單位應當具備法人條件”。2011年《中共中央、國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》強調“事業(yè)單位是經(jīng)濟社會發(fā)展中提供公益服務的主要載體”，強化事業(yè)單位的公益性。

2017年3月通過的《民法總則》在其第三章第三節(jié)非營利法人部分，規(guī)定事業(yè)單位是非營利法人，并且明確事業(yè)單位取得事業(yè)單位法人資格的程序和條件，“具備法人條件，為適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要，提供公益服務設立的事業(yè)單位，經(jīng)依法登記成立，取得事業(yè)單位法人資格；依法不需要辦理法人登記的，從成立之日起，具有事業(yè)單位法人資格”。這一最新的法律規(guī)定既繼承了原《民法通則》的規(guī)定方式，又明確了事業(yè)單位法人屬于非營利法人這一上位法人類型，從而進一步協(xié)調統(tǒng)一了“事業(yè)單位法人”與 “事業(yè)單位”的法律內涵與關系。結合《民法總則》和《事業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定，“事業(yè)單位”應具備法人設立條件，依法登記為“事業(yè)單位法人”，登記或備案后“事業(yè)單位法人”與“事業(yè)單位”內涵相同。

2.2 科研屬性與戰(zhàn)略職能的缺位

以中國科學院為例，首先中國科學院包括所屬的各類研究院所、高等學校與研究支撐機構，它們作為獨立實體具有事業(yè)單位法人的法律地位，一般均屬于較為典型的公益性事業(yè)單位法人。同時中國科學院還包括院部機關及其派出機構等行使行政管理職能和承擔機構治理職責的行政性事業(yè)單位，按照《國務院辦公廳關于印發(fā)中國科學院機關機構編制方案的通知》(國辦發(fā)〔1993〕90號)確定的原則，中國科學院機關“轉變職能的主要內容是：弱化對院屬各研究單位的具體管理事務，增強其獨立法人地位，強化對院屬研究單位的宏觀管理和綜合服務職能[6]”，同時該文件在職責方面規(guī)定，院機關承擔“組織院屬各單位，開展自然科學的基礎科學和技術科學研究，提高我國的科學技術水平”的責任，這意味著中國科學院機關除了作為一般意義上的事業(yè)單位，還具有作為國家學術機構的特定管理和組織職能。此外，按照該文件的要求院機關還需要“承擔中國科學院學部工作，組織學部委員和科技專家對我國現(xiàn)代化建設和科學技術發(fā)展的重大問題進行咨詢，積極參與國家科技決策工作”，這更進一步強化了院機關職能屬性上與一般意義的事業(yè)單位的重大區(qū)別。

非法人創(chuàng)新單元也是中國科學院科研組織創(chuàng)新的中央內容，這些非法人單位在促進學科交叉融合，促進技術集成和成果轉化，促進管理專業(yè)化、科學化，發(fā)揮頂層設計和綜合集成優(yōu)勢，組織實施國家重大科研任務等方面發(fā)揮了積極作用，同時也對組織管理工作提出新的要求。因此，2010年中國科學院制定了《中國科學院非法人單元機構管理辦法(試行)》對所設立的非法人單位進行規(guī)制。2014年制定的《四類機構的標準、啟動程序與共性政策》中，又進一步要求“根據(jù)‘四個率先’和深化科技體制改革要求，在院所兩級法人管理體制的基礎上，針對不同類型科研活動的特點和規(guī)律，改革科研組織模式和管理體制，構建四類新型機構，作為院機關分類進行業(yè)務布局、業(yè)務管理、資源配置和考核評價的主體，形成新型院所治理體系[7]?！?/p>

3 科技法律地位 —— 科學研究發(fā)展機構

從現(xiàn)有科技立法的規(guī)定來看，1996年《促進科技成果轉化法》開始首次在法律中引入“國家設立的研究開發(fā)機構”的表述，以區(qū)別于其他主體設立或者舉辦的科研機構，2015年修改后的《促進科技成果轉化法》沿用了1996年的表述，并且專門針對“國家設立的研究開發(fā)機構”設置了一系列促進成果轉化的特殊法律義務及其責任(第十七、十八、十九、二十、四十三、四十五、四十六條)，以體現(xiàn)“國家設立的研究開發(fā)機構”法律地位的特殊性。2007年修改后的《科學技術進步法》則采用了不同的表述，使用“利用財政性資金設立科學技術研究開發(fā)機構”這一相較“國家設立的研究開發(fā)機構”更為寬泛的概念，更加強化了設立資金特殊性對科研機構法律地位的影響，并相應設置了6項專門針對“利用財政性資金設立科學技術研究開發(fā)機構”的特殊法律規(guī)定。但遺憾的是，《促進科技成果轉化法》和《科學技術進步法》之間的表述不一致，為政府科研機構理解的多種可能性提供了空間，顯然這不利于立法者對政府科研機構的法律性質形成共識。

3.1 非特定法律主體

從目前梳理的情況來看，中國法律法規(guī)和重要規(guī)范性文件中對于由政府設立、從事公共科學技術研究開發(fā)的實體性組織既沒有統(tǒng)一、規(guī)劃、明確的概念界定，也沒有使用相對一致的表述名稱，甚至在更多情況下對其未做任何特殊規(guī)定。

在科技法律方面，1993年首次制定的《科學技術進步法》中并沒有關于政府科研機構的規(guī)定，而是使用“研究開發(fā)機構”指稱所有從事科學研究與開發(fā)的組織，其并不限于具有獨立法人地位的實體性科研機構，而是包括沒有獨立法人地位附屬于其他組織的內設科研組織，甚至是其他臨時性的科研組織形式。2002年《科學技術普及法》也未對政府科研機構做出專門規(guī)定，使用“科學研究和技術開發(fā)機構”來泛指各類各種科研機構。2007年修改后的《科學技術進步法》采用“利用財政性資金設立科學技術研究開發(fā)機構”的名稱，首次在法律中對政府類科研機構予以規(guī)定，2015年修改后的《促進科技成果轉化法》使用了與進步法有區(qū)別的“國家設立的研究開發(fā)機構”來表述。

在其他法律方面，《公共圖書館法》《慈善法》《畜牧法》《文物保護法》《律師法》《未成年人保護法》《農(nóng)業(yè)機械化促進法》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》《種子法》等法律中，將“科研機構”或“科研院所”與“高等學?！被颉案叩仍盒！?、企事業(yè)單位并列作為特殊的一類法律主體予以規(guī)定，其中均未對政府科研機構做出區(qū)分；《網(wǎng)絡安全法》《野生動物保護法》《境外非政府組織境內活動管理法》《高等教育法》《學位條例》《中小企業(yè)促進法》《公益事業(yè)捐贈法》《標準化法》等法律中，將科研機構表述為“科學研究機構”或“研究機構”，作為與企業(yè)、學校相區(qū)別的主體，除《境外非政府組織境內活動管理法》區(qū)分了境外和境內“自然科學和工程技術的研究機構”外，也均未對政府科研機構做出單獨規(guī)定。

從現(xiàn)有法律的表述 (見表1)來看，科研機構顯然更多是對具有科學研究與技術開發(fā)功能的某些組織形式的泛化表達，而并非是具有法律主體意義的概念，其是否具有獨立的法律人格(法人地位)、是否獨立承擔法律責任、是否屬于事業(yè)單位都并未成為相關法律規(guī)范的內容。從這個意義上看，在中國法律框架下科研機構作為一類獨立法律主體的法律人格目前還尚未形成，這與高等學校、醫(yī)療機構、公共文化設施、公共圖書館、博物館、廣播電視機構、出版單位等文教事業(yè)單位相比(見表2)，就存在較明顯的制度落差。

表1 現(xiàn)行法律對科學研究主體的表述方式

資料來源：根據(jù)中國政府法制信息網(wǎng)公開信息整理,2017-11，下同。

表2 文教事業(yè)單位的法律主體規(guī)定

3.2 使命性質與治理機制的錯位

從外部關系來看，《科技進步法》以“利用財政性資金設立的科學技術研究開發(fā)機構”指稱政府設立的研究機構，既未對政府如何設立研究機構，也未就政府設立的研究機構法律地位(與政府部門的法律關系)和法律性質(主體身份)給予明確的規(guī)定。僅指出，“公民、法人或者其他組織有權依法設立科學技術研究開發(fā)機構”“從事基礎研究、前沿技術研究、社會公益性技術研究的科學技術研究開發(fā)機構，可以利用財政性資金設立”。而且，該法并未區(qū)分國家設立的科研機構與政府部門、地方政府設立的科研機構的性質差異，直接以籠統(tǒng)原則的規(guī)則來規(guī)范科研機構的設立。

以中國科學院及其所屬研究所為例，其既符合《科技進步法》中一般意義的利用財政資金設立的科研機構，同時還具有一般公立研發(fā)機構所不具備的特殊定位，即由中央政府直接設立服務于全國的自然科學綜合研究機構，在缺乏專門性法規(guī)的情況下，將中國科學院簡單歸類為公立研究機構必然一定程度上弱化和淡化了科學院作為學術研究國家隊的歷史特點，更進一步削弱了中國科學院及其所屬研究所作為全國性科學研究中心的實際定位。而且，《科技進步法》僅規(guī)定“利用財政性資金設立科學技術研究開發(fā)機構，應當優(yōu)化配置，防止重復設置；對重復設置的科學技術研究開發(fā)機構，應當予以整合”，但并未就由哪一級政府和政府哪一部門負責承擔政府科研機構設立和管理的職責予以明確。從歷史發(fā)展來看，與一般意義上的研究機構不同，中國科學院及其所屬的研究院所等國家科研機構的設立既有其自身的規(guī)劃與考慮，也有包括黨中央和中央政府的決策和部署，簡單套用《科技進步法》的一般性規(guī)定顯然難以適用政府科研機構發(fā)展的實際情況。

在內部治理方面，雖然《科技進步法》就“利用財政性資金設立的科學技術研究開發(fā)機構”開展研發(fā)活動的目的、組織方式、科學普及與資源共享等予以規(guī)定，要求“利用財政性資金設立的科學技術研究開發(fā)機構開展科學技術研究開發(fā)活動，應當為國家目標和社會公共利益服務；有條件的，應當向公眾開放普及科學技術的場館或者設施，開展科學技術普及活動”，并且明確“利用財政性資金設立的科學技術研究開發(fā)機構應當建立職責明確、評價科學、開放有序、管理規(guī)范的現(xiàn)代院所制度，實行院長或者所長負責制，建立科學技術委員會咨詢制和職工代表大會監(jiān)督制等制度，并吸收外部專家參與管理、接受社會監(jiān)督；院長或者所長的聘用引入競爭機制”。但是，該法并未更進一步對政府設立研究機構的機構組織方式、人事任免方式、研究人員身份、經(jīng)費來源與保障做出任何具體規(guī)定，同時也未根據(jù)“利用財政性資金設立的科學技術研究開發(fā)機構”存在的不同情形予以區(qū)分。相關實證研究發(fā)現(xiàn)，上述這些方面正是影響和制約科研機構改革效能發(fā)揮的關鍵性制度因素[5]。

由此可以看出，作為科研機構法律制度的一般規(guī)則，《科技進步法》的相關規(guī)定并無不當。但是，作為科研活動的戰(zhàn)略力量，政府科研機構在科研機構的組織方面具有相對差異化的制度需求。簡單依靠現(xiàn)行法律的一般性規(guī)定，顯然難以滿足政府科研機構未來持續(xù)健康發(fā)展的需求。

4 政府科研機構法律地位的制度性重構

法律地位抑或法人制度作為一種技術手段，內嵌著多元且沖突的治理訴求，也是政府科研機構治理體系內涵不斷法律化的載體與表現(xiàn)[8]。公私法域的界分與交融，作為公共研發(fā)機構法律地位演進的內在制度邏輯，正在重構國家、科研機構、高等學校其他創(chuàng)新主體之間的法理關系。

4.1 外部界定——特定研發(fā)機構法人

從歷史發(fā)展來看，作為國家戰(zhàn)略科技力量，政府科研機構在支撐和服務國家發(fā)展中始終發(fā)揮著不可替代的重要作用[9]，其機構組織方式也與我國政治體制與科技體制的發(fā)展緊密相聯(lián)，是在實踐中走出了一條具有中國特色的政府科研機構發(fā)展道路。從現(xiàn)有的體制來看，由于中國尚未建立系統(tǒng)、完整的科技法律體系，規(guī)范政府科研機構的法律法規(guī)長期缺位，導致政府科研機構作為國家戰(zhàn)略科技力量的地位無法獲得必要的立法確認。一方面政府科研機構在集中解決新興、交叉、綜合性的前沿科學問題、聚焦未來技術發(fā)展前沿，需要建立健全與其科技創(chuàng)新發(fā)展水平和科學規(guī)律要求的靈活、差異化的組織機制和資源配置能力，另一方面政府科研機構服務國家科技戰(zhàn)略需求的使命職責又要求其組織機構發(fā)展必須符合國家發(fā)展要求，而這都要求專門性的法律制度保障。

與政府科研機構相比，高等學校的法律地位清晰明確，為推動高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使之成為知識發(fā)現(xiàn)和科技創(chuàng)新的重要力量，提供了完善的法律環(huán)境和有力的立法保障?！陡叩冉逃ā芬?guī)定了高等教育的基本制度，明確了高等學校設立、組織和活動的法律依據(jù)，并以法律的形式確定了高等教育的投入和條件保障制度。同時，自2011年開始的高等學校章程制定活動，進一步依據(jù)《高等教育法》明確了高等學校的辦學自主權，保障高等學校根據(jù)教育規(guī)律和學校建設實踐開展各項活動的合法權利，有效激發(fā)了高等學校組織創(chuàng)新、機制創(chuàng)新的巨大制度活力。然而，當前政府科研機構與高等學校在立法保障上的不平衡，某種程度上已經(jīng)導致政府科研機構發(fā)展面臨的組織機制、人才培養(yǎng)、經(jīng)費管理、支撐保障等諸多方面的制度性劣勢，正在不斷影響和制約政府科研機構戰(zhàn)略性作用的發(fā)揮。

從域外發(fā)展來看，1999年以來日本就不斷根據(jù)科技發(fā)展、國際競爭格局調整和本國改革需要，逐步強化對政府科研機構特殊屬性的立法保障(見圖1)。1999年，日本政府以行政體制改革為契機，制定了《獨立行政法人通則法》，將政府科研機構的法律屬性調整為獨立行政法人，確保其在國家戰(zhàn)略目標的約束下，實行自主決策、自立運營和中長期考核[10]。日本內閣于2013年6月提出建設全球最先進的新型研究開發(fā)法人制度，并于2015年4月正式實施《獨立行政法人通則法》修正法案，更進一步創(chuàng)設一類專門的法律主體制度——國立研究開發(fā)法人，從現(xiàn)有獨立行政法人中劃分出31個“國立研究開發(fā)法人”(國立研究開発法人)[11]。2016年，又將理化學研究所、產(chǎn)業(yè)技術綜合研究所和物質材料研究所等研究機構的法律屬性從國立研究開發(fā)法人升級為“特定國立研究開發(fā)法人”(特定國立研究開発法人)[12]，專門制定關于特定國立研發(fā)法人促進研究開發(fā)、體制改革等的基本方針，通過立法手段明確研究開發(fā)的特殊性，進一步擴大研發(fā)法人治理自主權，從而保障其作為國家科技戰(zhàn)略力量的法律地位。

圖1 日本政府科研機構法律性質的演變

從法理邏輯來看，確認政府科研機構的法律地位是健全國家公共研發(fā)機構制度體系的關鍵環(huán)節(jié)，是促進和規(guī)范政府科研機構科技創(chuàng)新活動的重要制度建設。因此，應當盡快明確政府科研機構的法律地位，通過研究制定專門條例或者法律修改的方式，在《民法總則》確定的民事法人制度體系下，借鑒日本特定國立研究開發(fā)法人的制度模式，設立符合政府科研機構創(chuàng)新現(xiàn)狀及其發(fā)展規(guī)律的政府科研機構法律主體制度，以保障其特殊的國家戰(zhàn)略科技力量的功能與使命。同時，通過立法前期研究，確定符合特殊國立科學研究發(fā)展機構定位的機構決策制度、負責人(任免制度、責權利等)制度、國家財政支持(包括經(jīng)費撥付方式和經(jīng)費管理等)制度、機構管理制度(包括財務制度、人事制度、薪酬制度、科研和業(yè)務活動)、外部監(jiān)管制度等進行關鍵內容。將現(xiàn)代院所治理結構的有益嘗試和成熟經(jīng)驗利用法律框架更加完整、穩(wěn)定地保存下來，并在此基礎上逐步建立國立研究機構的宏觀管理的制度框架，全面理順政府科研機構與政府部門、市場和其他創(chuàng)新主體的外部法律關系。

4.2 內部界定——法定組織治理機制

除了較為模糊的外部關系亟待調整和明確外，由于歷史發(fā)展原因形成的復雜多層的內部關系也是直接影響政府科研機構法律地位確認的重要因素，簡單理解和套用事業(yè)單位法人制度顯然無法適應當前加快建立科研機構現(xiàn)代院所制度的需求。從法理上看，解決政府科研機構法律地位的內部關系問題，核心是建立以機構自主權為核心的法律治理框架，完善政府、主管部門與科研機構組織管理的法律授權。

以中國科學院為例，按照2016年修訂后的《中國科學院章程》，從內部關系來看，中國科學院由科學院機關、學部、所屬科研院所和教育機構構成，其中科學院機關、所屬科研院所和教育機構具備獨立法人地位，其相互之間的關系最為錯綜復雜。具體來看，科學院機關依據(jù)國務院辦公廳《關于印發(fā)中國科學院職能配置內設機構和人員編制規(guī)定》(國辦發(fā)[1999]6號)，代表科學院對內行使行政管理職權，同時代表科學院對外履行國務院直屬事業(yè)單位的職責，并且依法承擔中國科學院作為事業(yè)單位法人的民事權利義務。所屬科研院所按照《中國科學院章程》和《中國科學院研究所綜合管理條例》的規(guī)定，“為國家設立科研機構，具有科技創(chuàng)新自主權和管理自主權，是面向全國開放的公共研究平臺”，但是中國科學院通過機構設立、負責人任免、人事管理、財務資產(chǎn)管理和科技管理等方式對研究所行使行政管理、宏觀指導和監(jiān)督的權力。

例如，研究所由中國科學院“依照國家有關法律法規(guī)、經(jīng)有關部門批準”設立，其負責人由中國科學院任免，對院長負責。教育機構按照《中國科學院章程》主要是中國科學技術大學、中國科學院大學及上?？萍即髮W三所，其中經(jīng)教育部高等學校章程核準書第47號和第92號確認的《中國科學技術大學章程》《中國科學院大學章程》都明確其為非營利性組織，中國科學院為其主管單位，并由“中國科學院保障學校的基本建設經(jīng)費和基本辦學經(jīng)費來源，配置資源支持學校開展人才培養(yǎng)、科學研究和社會服務等各類活動”，同時兩校章程也都明確“學校依法接受教育行政部門的業(yè)務管理和指導監(jiān)督”。

從上述分析來看，原則上中國科學院機關按照國辦發(fā)[1999]6號文件代表中國科學院行使對所屬機構的管理職能，同時所屬研究所和高等學校作為獨立事業(yè)單位法人又依法享有科技活動組織、管理和辦學自主權。但是，中國科學院所屬機構與其他獨立事業(yè)單位法人的研究機構或者高等學校在自主權方面又存在差異，從而形成了所屬研究所和大學事實上的雙重管理體制，一方面受中國科學院領導和管理，另一方面在諸多具體業(yè)務方面直接或者間接受到國務院相關行政部門和地方政府的管理和監(jiān)督。這樣的內部管理體制，既加重了研究院所的責任、限制和約束研究院所體制機制創(chuàng)新的動力，形成不必要的管理政策層層加碼、錯位重疊，又在實踐層面進一步弱化了中國科學院作為整體的協(xié)同創(chuàng)新能力，影響國家戰(zhàn)略科技力量建制性作用的發(fā)揮。

綜上，應當明確在法律規(guī)定的范圍內，國家相關行政部門和地方政府授權政府科研機構依法自主行使相關行政權力，列明權力清單劃定權力邊界，歸并不同層級不同來源的行政管理權力，政府科研機構所屬科研機構的管理應當歸口政府科研機構統(tǒng)一行使管理指導職能。盡快按照現(xiàn)代院所治理體系要求和科技創(chuàng)新規(guī)律，建立符合政府科研機構性質和定位的組織機構章程，完善以法律法規(guī)、機構章程和內部綜合管理制度為核心的系統(tǒng)內治理法律框架體系，構建邊界明確、責權協(xié)調、流程完備的內部治理機制。