游祖勇，蘭偉龍，嚴(yán)向東，陳久新

（福建省水利廳，350001，福州）

綠水青山就是金山銀山。沙溪河是福建省沙縣人民的母親河，千百年來滋潤著這方土地，哺育著一代又一代沙縣人。這里是國家商品糧基地、國家南方重點(diǎn)林區(qū)和竹子重點(diǎn)產(chǎn)區(qū)，是“中國竹席之鄉(xiāng)”“中國小吃之鄉(xiāng)”“中國小吃文化名城”和全國文明城市。

隨著福建生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的實(shí)施推進(jìn)，作為福建省綜合治水試驗(yàn)縣，沙縣縣委、縣政府堅(jiān)持生態(tài)立縣、文明強(qiáng)縣，以生態(tài)綜合執(zhí)法為突破口，走出一條生態(tài)護(hù)航新路子。經(jīng)過實(shí)踐嘗試，取得初步成效，生態(tài)綜合執(zhí)法機(jī)制正在發(fā)揮引領(lǐng)示范作用。本文就沙縣生態(tài)綜合執(zhí)法機(jī)制新模式作一探討。

一、沙縣生態(tài)綜合執(zhí)法機(jī)制的實(shí)踐成效

1.集中授權(quán)，創(chuàng)設(shè)生態(tài)執(zhí)法新模式

生態(tài)文明，重在踐行。沙縣把生態(tài)綜合執(zhí)法作為綜合治水八大創(chuàng)新工作的突破口，在全省率先把森林公安隊(duì)伍作為生態(tài)綜合執(zhí)法的主要力量，組建沙縣生態(tài)綜合執(zhí)法局，并報(bào)省政府審查批準(zhǔn)，成為沙縣人民政府直接領(lǐng)導(dǎo)的行政執(zhí)法部門，明確執(zhí)法主體，賦予沙縣生態(tài)綜合執(zhí)法局具有礦山環(huán)境保護(hù)、涉水環(huán)境保護(hù)、水污染防治、水土保持、水管理、河道管理、流域水環(huán)境保護(hù)管理等7個(gè)方面73項(xiàng)法律法規(guī)規(guī)定的部分行政處罰權(quán)，依法獨(dú)立開展行政執(zhí)法，于2018年1月26日正式掛牌運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)從“九龍治水”到“一龍管水”的跨越式突破。

2.整合力量，搭建生態(tài)執(zhí)法新平臺

綜合執(zhí)法，重在效率。沙縣生態(tài)綜合執(zhí)法局作為縣政府生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，核定行政編制3名，核定副科級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)1名，內(nèi)設(shè)辦公室、政策法規(guī)股、綜合執(zhí)法股，確保了生態(tài)綜合執(zhí)法局的機(jī)構(gòu)穩(wěn)定性。為改變以往各執(zhí)法隊(duì)伍人員少、執(zhí)法盲區(qū)多等實(shí)際情況，沙縣在依托森林公安隊(duì)伍執(zhí)法力量的基礎(chǔ)上，從國土、水利、環(huán)保、住建、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門單位抽調(diào)有行政執(zhí)法資格的骨干人員，森林公安分局局長兼任綜合執(zhí)法局局長，實(shí)行“合署辦公統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一行政、統(tǒng)一管理、綜合執(zhí)法”的運(yùn)行機(jī)制。通過整合相關(guān)職能部門的力量，組建了一支政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)素質(zhì)精和法律水平高的專業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一著裝、統(tǒng)一執(zhí)法，共有63名執(zhí)法人員，其中森林公安50名,6個(gè)森林公安派出所加掛生態(tài)執(zhí)法分局，全員參加省政府法制辦舉辦的綜合執(zhí)法證考試，并取得生態(tài)綜合執(zhí)法資格。全員參與生態(tài)案件執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)巡查執(zhí)法全域化。

3.司法銜接，構(gòu)建生態(tài)執(zhí)法新機(jī)制

生態(tài)執(zhí)法，重在保護(hù)。建立生態(tài)司法保護(hù)機(jī)制，是生態(tài)環(huán)境建設(shè)重要環(huán)節(jié)。沙縣設(shè)立生態(tài)法庭、檢察院聯(lián)絡(luò)室、森林公安生態(tài)執(zhí)法分局，建立河長辦與公檢法等4個(gè)部門工作聯(lián)席會議制度，運(yùn)用現(xiàn)代科技手段，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法資源共享的網(wǎng)絡(luò)平臺，為生態(tài)綜合執(zhí)法局與司法機(jī)關(guān)之間架起了一座信息溝通和工作交流的橋梁。逐步實(shí)現(xiàn)案件的網(wǎng)上移送、網(wǎng)上辦公、執(zhí)法動態(tài)的交流和業(yè)務(wù)研討、案件信息的流程跟蹤和監(jiān)控，從而增強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法整體工作的合力，提升查處破壞生態(tài)環(huán)境秩序違法犯罪的工作成效，實(shí)現(xiàn)信息共享、共同督導(dǎo)、定期聯(lián)絡(luò)和聯(lián)合執(zhí)法的目標(biāo)，促進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法相銜接，打通涉河涉水生態(tài)案件辦理的快速通道。

4.常態(tài)執(zhí)法，開啟生態(tài)護(hù)航新征程

沙縣生態(tài)綜合執(zhí)法局成立揭牌

維護(hù)生態(tài)，重在常態(tài)。多部門行政執(zhí)法為綜合生態(tài)執(zhí)法，改變以往分散執(zhí)法、突擊整治為常態(tài)執(zhí)法方式，提升了執(zhí)法工作效率與成效。生態(tài)綜合執(zhí)法局成立以來，難辦變易辦，亂挖河道、亂采河砂、亂洗制砂等違法行為依據(jù)充分、執(zhí)法明確，疑難雜癥得以徹底解決；慢辦變快辦，私屠濫宰、侵占河道等案件做到快速偵查、及時(shí)處罰，快速打擊、及時(shí)追責(zé)；部門辦變社會辦，夜間作案的電毒炸魚、傾倒建筑垃圾、抽砂洗砂等違法行為，發(fā)動群眾，及時(shí)舉報(bào)，定點(diǎn)蹲守、跟蹤取證，快速行動、及時(shí)制止查處。生態(tài)綜合執(zhí)法局成立以來，共開展執(zhí)法巡查35車/次，制止查處生態(tài)環(huán)境行為9起，其中涉嫌刑事移交案件1起、查處行政案件4起、制止違法行為3起、管轄移交案件1起、行政處罰4人，有效遏制了各類破壞生態(tài)環(huán)境事件的發(fā)生。

通過生態(tài)綜合執(zhí)法，沙縣全域河湖水環(huán)境質(zhì)量實(shí)現(xiàn)全面達(dá)標(biāo)，水質(zhì)狀況明顯好轉(zhuǎn)，主要流域水質(zhì)、飲用水水源水質(zhì)Ⅰ～Ⅲ類水比例和行政交界斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率均達(dá)100%。隨著綜合治水深入開展，全省8個(gè)綜合治水試驗(yàn)縣，努力改革原有執(zhí)法體制，采取成立生態(tài)綜合執(zhí)法局、組建河道警長、生態(tài)警察中隊(duì)等方式，實(shí)現(xiàn)從“九龍治水”到“一龍治水”的跨越突破，促進(jìn)試驗(yàn)縣水更清、山更綠、天更藍(lán)。

二、推進(jìn)生態(tài)綜合執(zhí)法機(jī)制運(yùn)行的思考

建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的行政執(zhí)法體制，是轉(zhuǎn)變政府職能，落實(shí)“放管服”改革的關(guān)鍵舉措。沙縣自2017年年初組建生態(tài)綜合執(zhí)法局以來，本著精干高效的原則，著重實(shí)施了以集中授權(quán)為重點(diǎn)的綜合執(zhí)法改革，使行政執(zhí)法體制發(fā)生了根本性變化，初步建立了執(zhí)法監(jiān)管一體化格局，案件數(shù)量增幅明顯、基層執(zhí)法素質(zhì)提升明顯、案卷質(zhì)量提升明顯、融合促進(jìn)作用明顯。但同時(shí)也存在一些問題亟待解決，如監(jiān)管體制不統(tǒng)一，“下合上不合”，制約工作運(yùn)轉(zhuǎn)；執(zhí)法部門尚未深度融合，涉水涉河的環(huán)保、交通、漁業(yè)等相關(guān)部門尚未融合；專業(yè)素養(yǎng)不足制約履職深度，影響行政執(zhí)法辦案質(zhì)量；配套規(guī)范制度不完善，行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一，影響執(zhí)法監(jiān)管的公信力。生態(tài)綜合執(zhí)法面臨著如何管得巧、管得住、管得了、管得好的難題。

1.搭建一體化信用監(jiān)管平臺，解決“管得巧”的難題

深入推進(jìn)簡政放權(quán)、強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，要求我們從主要依靠傳統(tǒng)的“以審代管”手段，轉(zhuǎn)向“信用監(jiān)管”手段，更多地依靠建立社會信用體系、實(shí)現(xiàn)信用約束、以信用信息強(qiáng)化事中事后監(jiān)管的新型監(jiān)管模式。努力構(gòu)建以信息歸集共享為基礎(chǔ)，以信息公示為手段，以信用監(jiān)管為核心的 “政府主導(dǎo)、多元參與、協(xié)同共治、法制保障”新型信用監(jiān)管新機(jī)制。

2.完善生態(tài)綜合執(zhí)法辦案機(jī)制，解決“管得住”的難題

統(tǒng)籌生態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)執(zhí)法整治行動，特別是要加強(qiáng)涉河涉水部門執(zhí)法職能融合整合和集中授權(quán)，加強(qiáng)政府統(tǒng)籌考慮和統(tǒng)一協(xié)調(diào)，行政部門督導(dǎo)指導(dǎo)，聯(lián)合開展全面檢查、專項(xiàng)整治。探索建立省市縣執(zhí)法隊(duì)伍三級聯(lián)動執(zhí)法體系，加大對基層執(zhí)法辦案的督查指導(dǎo)。加強(qiáng)生態(tài)監(jiān)管跨區(qū)域辦案協(xié)作，探索建立案件掛牌督辦、交叉執(zhí)法辦案、上級直接查辦等多種辦案機(jī)制，加強(qiáng)生態(tài)監(jiān)管部門與公檢法司部門溝通聯(lián)系和長效協(xié)作。

3.加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，解決“管得了”的難題

建議中央和省有關(guān)部門深入調(diào)研基層機(jī)構(gòu)改革的情況，認(rèn)真研究制定符合形勢、任務(wù)和實(shí)情的基層機(jī)構(gòu)改革意見，明確綜合執(zhí)法改革方向，比如監(jiān)管權(quán)與執(zhí)法權(quán)相分離的必要性、合法性和可行性，機(jī)構(gòu)整合與執(zhí)法專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)等問題，切實(shí)解決基層實(shí)踐之惑。

4.及時(shí)修訂法律法規(guī)，解決“管得好”的難題

盡快梳理基層改革涉及生態(tài)保護(hù)的法律法規(guī)，找出亟須調(diào)整的部分，及時(shí)提出修法建議，使基層部門在監(jiān)管執(zhí)法、服務(wù)發(fā)展中有法可依，提高執(zhí)法的統(tǒng)一性和權(quán)威性。同時(shí)，針對綜合執(zhí)法改革特點(diǎn)，優(yōu)化和再造行政執(zhí)法運(yùn)行流程和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，規(guī)范綜合執(zhí)法工作程序，統(tǒng)一相關(guān)執(zhí)法文書，制定出臺《行政處罰自由裁量權(quán)實(shí)施辦法》《行政執(zhí)法程序規(guī)范》《行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究辦法》《行政處罰案件考核辦法》《崗位目標(biāo)考核辦法》等與綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變相應(yīng)的配套制度規(guī)范。