俞振寧，譚永忠，吳次芳，鄭紅玉

（1.浙江大學土地管理系，浙江 杭州 310058；2.浙江大學土地與國家發(fā)展研究院，浙江 杭州 310058）

隨著農業(yè)生產技術水平的大幅度提高和農用地資源的大規(guī)模開發(fā)，一方面糧食產量大幅度上升，一些國家和地區(qū)出現(xiàn)了嚴重的農產品供過于求現(xiàn)象[1]；另一方面，因土地過度開發(fā)和超負荷利用，土壤肥力下降、水土流失、生態(tài)環(huán)境惡化等問題日益凸顯[2]。為了平衡糧食供需矛盾和實現(xiàn)耕地資源永續(xù)利用，許多國家和地區(qū)實施了耕地休耕政策[3]。

已有耕地休耕研究基本圍繞“概念基礎—目標模式—實施要點—保障機制”的框架展開。不同國家和地區(qū)由于社會、經濟和自然環(huán)境的差異，具體的休耕政策也有所差異[4-6]。但通過梳理總結發(fā)現(xiàn)，他們在制定休耕政策時，都會對以下問題進行分析[5-7]：（1）休耕的內涵是什么？實行休耕有哪些效益（概念基礎）？（2）實施休耕的政策目標是什么？采取何種休耕模式實現(xiàn)目標（目標模式）？（3）如何根據(jù)休耕目標和地區(qū)狀況，確定休耕規(guī)模并設立標準進行空間布局和地塊選擇（實施要點）？（4）休耕會對土地產權產生制約、土地收益產生影響，如何尊重休耕農戶的意愿，并建立有效的激勵或補償機制（實施要點）？（5）實施休耕可能會有哪些問題？為確保政策有效和持續(xù)實施，需要哪些保障措施（保障機制）？國內外學者也密切關注制定休耕政策時考慮的主要問題，圍繞休耕內涵及其效益、休耕政策目標與實施模式、休耕規(guī)模與空間布局、農戶休耕意愿與補償、休耕存在問題與對策等重點領域進行了大量探討和分析。此外，戰(zhàn)略層面的休耕研究[7-10]大多也按照“概念基礎—目標模式—實施要點—保障機制”的基本邏輯進行論述。

目前關于耕地休耕的國內外研究成果仍缺乏系統(tǒng)性梳理和總結。因此本文按照“概念基礎—目標模式—實施要點—保障機制”的框架，系統(tǒng)梳理耕地休耕的主要研究成果，并探討耕地休耕研究未來有待開展的重點領域，以期促進耕地休耕的有效實施和耕地資源的持續(xù)利用。

1 耕地休耕的概念基礎研究

耕地休耕的概念基礎研究主要集中于休耕內涵解讀和實施休耕的效益研究，已有研究對休耕內涵基本達成了共識，且合適的休耕政策及其實施過程對生態(tài)環(huán)境改善和社會經濟發(fā)展均有積極意義。

1.1 休耕的內涵

耕地休耕是讓受損耕地休養(yǎng)生息而采取的一種措施[5]，也是耕作制度的一種類型或模式[7]。也有學者將休耕作為一種土地儲備方式[8]。按照時間長短，休耕可以分為季休、年輪休和長休[11]。按照實施主體的自主性，也可以分為強制性休耕和自愿性休耕[12]。按照休耕期間所采用的技術模式和休耕目的等，也可進行休耕類型的劃分。比如，目前中國主要在重金屬污染區(qū)采用物理、化學和生物等措施進行治理式休耕；在地下水漏斗區(qū)采用以“一季休耕、一季雨養(yǎng)”模式為主線的措施進行恢復平衡式休耕；在生態(tài)嚴重退化區(qū)采用調整種植結構等方式進行生態(tài)保護式休耕[8，13]。

休耕需要與撂荒、退耕還林等概念區(qū)別開來。為了更清晰地辨析這些概念，本文以相對狹義的定義對這些概念進行比較。如圖1所示，撂荒（A1）的本質是閑置耕地，不創(chuàng)造農業(yè)價值[14]。退耕還林（A2）的本質是在不適宜耕種的耕地上停止耕種，進行還林造林。休耕（A3）是一種用養(yǎng)結合的模式，其最大的特點是“寓養(yǎng)于用”[15]。長期撂荒可能會導致耕地土壤肥力大幅減退，而休耕是保持土壤質量和恢復地力的重要手段[16]。退耕還林是保護和改善生態(tài)環(huán)境的重要措施。根據(jù)休耕與退耕還林的功能可以建立轉換機制，將撂荒中需要恢復地力的耕地進行休耕，撂荒和休耕中不適宜繼續(xù)耕種的耕地進行退耕還林[11]，具體過程及政策設計則需要繼續(xù)研究（圖1）。

圖1 休耕內涵辨析Fig.1 The connotation analysis of fallow

1.2 休耕的效益

1.2.1 生態(tài)環(huán)境效益

在土地休耕期間采取針對性的養(yǎng)護、治理等措施，可以改善土壤中的微生物等生物含量[17-18]，土壤質地、結構、孔隙性等物理性狀[19]，土壤pH值、吸附性等化學性狀[20-21]，以及保持水土、涵養(yǎng)水源、保護生物多樣性等生態(tài)環(huán)境功能，促進土地永續(xù)生產能力的實現(xiàn)[22-23]。在不同國家和地區(qū)的休耕實踐中，美國取得了積極的生態(tài)環(huán)境效益，但是日本因管理不當，導致山區(qū)撂荒現(xiàn)象嚴重，反而增加了洪水和水土流失的風險性[24]。歐盟在一些地區(qū)推行休耕政策時對環(huán)境敏感地帶考慮不足，也導致了水土流失等生態(tài)環(huán)境問題[24]。

1.2.2 社會經濟效益

休耕也有利于消化農產品庫存、調整農產品結構、提高農產品市場競爭力[25]，實現(xiàn)對糧食供應的持續(xù)調控，確保農業(yè)發(fā)展后勁[7，9]。對重金屬污染耕地進行治理式休耕，還能夠讓污染嚴重的耕地退出生產領域，截斷受污染耕地產出的農產品進入市場的渠道[26]，最終經過治理修復，提高農產品品質。相較于其他土地保護措施，耕地休耕是相對成本較低、效果較為明顯的土地低碳養(yǎng)護方式[3]。休耕的實施也能夠有效防止耕地的無序撂荒，保護耕地資源肥力，同時降低化肥農藥使用量，有助于實現(xiàn)社會和個人利益的最優(yōu)化[27]。但是休耕對經濟的影響也可能是雙重的，例如，有學者認為“過多（面積）、過長（時間）”的休耕會導致農業(yè)生產規(guī)模減小，農業(yè)生產力下降，農業(yè)生產設備閑置，對農村經濟產生不利影響[7]。

2 耕地休耕的目標模式研究

休耕在中國有2000多年的歷史，但歷史時期的休耕大都是自發(fā)的、零星的個體行為，并未形成制度[9]。現(xiàn)代美國、歐盟、日本和中國臺灣等國家和地區(qū)較早實施了休耕政策，而中國大陸地區(qū)對休耕的科學探索相對較晚。國內外直接針對不同國家和地區(qū)休耕目標與模式的解讀、比較和借鑒的研究成果較為豐富。

2.1 休耕的政策目標

不同國家和地區(qū)的休耕政策雖有差異，但都確立了清晰的休耕政策目標，并隨著實踐發(fā)展的需要對目標進行適當調整。如表1所示，美國的農地休耕項目（Conservation Reserve Program, CRP）設立之初的目標是減少土壤侵蝕，穩(wěn)定土地價格和減少糧食生產，此后逐漸擴展到生態(tài)與環(huán)境保護[28]。歐盟啟動“麥克薩里改革（Macsharry Reform）”后，其休耕的最主要目標是控制糧食產量，穩(wěn)定糧價。因此歐盟地區(qū)的休耕項目會隨著糧價變化進行調整[24，29]。日本的農田休耕項目起初也是作為農業(yè)生產和糧食產量的控制手段，之后日本政府制定了有助于實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護目標的農田休耕辦法[30]。中國臺灣地區(qū)始終將穩(wěn)定糧食供需和糧價作為休耕的重要目標，此外，保護生態(tài)環(huán)境也越來越受到重視[31]。中國大陸地區(qū)政策目標比較全面，以目前的休耕類型來看則更側重于保護和提升地力，修復農業(yè)面源污染，緩解生態(tài)壓力[13]。總體而言，休耕的政策目標是與外部環(huán)境相適應的。借鑒美國、歐盟、日本和中國臺灣地區(qū)的相關經驗，當中國大陸地區(qū)擴大休耕規(guī)模時，需要考慮針對不同區(qū)域、不同類型的耕地制定差別化的休耕政策目標。

2.2 休耕的實施模式

不同國家和地區(qū)的耕地休耕實施模式存在差異。從實施模式的原則和類型來看，比較典型的是美國（自愿式）、歐盟（自愿與強制并行）和中國大陸地區(qū)（自愿和強制結合）的實施模式（表1）。美國的CRP依據(jù)環(huán)境敏感程度分為一般申請（general sign-up）和連續(xù)申請（continuous sign-up）兩種方式[32]。在環(huán)境敏感區(qū)進行連續(xù)申請，農戶只要申請即可獲批；在環(huán)境敏感度相對不高的地區(qū)進行一般申請，自愿休耕的農民向政府提出申請及期望的補償額度，主管部門根據(jù)當?shù)赝恋厣a率、租金價格、申請補償水平以及環(huán)境效益指數(shù)等多方面指標，對申請者進行篩選審批[28]。歐盟早期政策規(guī)定申請休耕補償面積上折合糧食總產量超過92 t的大農場為強制性休耕地區(qū)，且必須至少休耕10%的耕地；折合糧食產量低于92 t的小農場屬于非強制性休耕地區(qū)，非強制性休耕的面積由農戶決定，但得到休耕補償?shù)拿娣e不得超過耕地總面積的33%[33-34]。中國大陸地區(qū)的休耕試點地區(qū)、休耕類型、休耕年限、休耕規(guī)模和補償標準等都由政府決定[13]，在休耕試點地區(qū)具體的休耕地塊選擇上，則根據(jù)農戶意愿、村組配合程度等綜合考慮決定。此外，不同國家和地區(qū)在實踐中都根據(jù)休耕目標控制了休耕規(guī)模，且會根據(jù)內外部環(huán)境及時調整，彈性較大。在休耕補償及標準方面，美國、歐盟、日本和中國臺灣地區(qū)的特點是差異化、多元化，依據(jù)土地產能、租金價格、作物類型等的不同而制定不同的補償標準。相對而言，中國大陸地區(qū)補償類型單一，補償標準固定，應分區(qū)分類制定差別化、多元化的補償類型和標準[34]。

表1 不同國家和地區(qū)主要休耕項目目標和實施模式比較Tab.1 The target and mode of main fallow project in different countries and regions

3 耕地休耕的實施要點研究

耕地休耕政策的實施，至少受到糧食安全、生態(tài)環(huán)境、耕地質量和農戶意愿四重維度相關因素的影響。在兼顧多重維度相關因素下，還需要考慮將時間序列上不同重點、不同方向的休耕目標任務恰當?shù)芈鋵嵉讲煌叨鹊目臻g區(qū)域上。其中，休耕規(guī)模與空間布局、農戶休耕意愿與補償是連接休耕實施過程的兩個關鍵問題。

3.1 休耕規(guī)模與空間布局

在理論上確定休耕規(guī)模是一個難度很大的技術性問題[9，35]，確定休耕規(guī)模并不是簡單地得到一個具體的數(shù)值或范圍，還需要考慮時間尺度、區(qū)域類型以及潛在的休耕效益予以不同尺度的空間表達。如圖2所示，較大的空間尺度對應較長的時間尺度和休耕規(guī)模。在國家和地區(qū)、區(qū)域尺度，休耕規(guī)模的確定需要以糧食安全為前提，李凡凡等[36]以糧食安全為標準綜合采用GM（1，1）灰色模型、馬爾薩斯模型以及趨勢預測法等，定量預測了中國2015年的可休耕規(guī)模為97×104hm2，約占耕地總面積的0.81%。也有學者認為中國休耕規(guī)模極限可達耕地總面積的20%[11]。在實踐中，歐盟、日本和中國也根據(jù)國際糧價和國內糧食生產狀況調整休耕規(guī)模，美國則主要考慮生態(tài)環(huán)境問題，并未在政策制定之初就進行從上往下的空間布局，而是通過設立一定標準進行休耕地塊選擇。在區(qū)縣尺度，趙雲(yún)泰等[37]主要從生態(tài)環(huán)境和耕地質量兩個維度進行了休耕規(guī)模確定與空間布局研究，并指出在更微觀的尺度，需要重點考慮農戶意愿的影響。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊尺度，也需要對休耕地進行診斷與識別。一般而言，可以對質量不佳、但具有較高生態(tài)環(huán)境服務價值的邊際土地進行休耕[9]。在實踐中，中國臺灣地區(qū)的地塊選擇則以耕地質量和農戶意愿為基本依據(jù)，適時輪換。中國的地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)和生態(tài)嚴重退化區(qū)的休耕試點，主要根據(jù)上級政府下達的休耕規(guī)模在區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)尺度劃分不同等級的可休耕區(qū)域，在可休耕區(qū)域內部則需重點調查耕地質量和農戶意愿，最終將休耕規(guī)模從上往下逐步分解并落實到具體地塊?？傮w而言，關于休耕規(guī)模與空間布局的研究還比較缺乏，現(xiàn)有研究主要針對宏觀尺度，研究結果的科學性尚存爭議。因為理論基礎研究的缺乏，導致學界也未有公認的研究方法或模型能夠較為理想地確定休耕規(guī)模，且導致了學術研究順從行政思維，主要基于糧食安全角度，從上往下進行休耕規(guī)模的確定，而在地塊、村莊等微觀尺度上，對基于耕地質量和農戶意愿角度的微觀休耕規(guī)模和空間布局的研究缺乏關注。

圖2 休耕規(guī)模與空間布局：尺度與維度Fig.2 The scale and spatial layout of fallow: domain and dimension

3.2 農戶休耕意愿與補償

3.2.1 農戶休耕意愿及其影響因素

農戶是實施耕地休耕的微觀行為主體，是休耕中最主要的利益相關者，耕地對農戶基本生活的重要保障功能也決定了休耕必須重點考慮農戶的意愿和需求[5]。較多學者對此開展了研究，但是有部分研究采用的做法是對同一種方法（如二元Logistic模型）在不同地區(qū)的重復應用[5]，雖然研究的廣度得到了初步保證，但對于研究的深入發(fā)展貢獻不大。如表2所示，本文根據(jù)研究主題、調查時間、研究區(qū)域、研究方法和研究內容等篩選出了相關的代表性研究成果。綜合而言，農戶休耕意愿的影響因素主要來自農戶家庭特征、土地特征、農戶決策者個體特征與其對政策、環(huán)境等的認知特征[5，13-14，38-39]。此外，也有學者對農戶競標策略[40]和休耕政策滿意度[41]等進行了研究。

3.2.2 休耕補償及補償標準

適度補償金額對于激勵農戶參與休耕是直觀且有效的[39]，過低的補償金額會起不到激勵農戶休耕的作用[42]。研究表明（表2），兼業(yè)程度、家庭人均收入等農戶家庭經濟指標是影響農戶補償需求與意愿的主要因素，但是僅僅通過提高補償金額來提升農戶參與休耕的意愿，不僅會加重政府負擔[5，40]，也不利于提高政策效率[42]。因此，俞振寧等[5]設計了多元化補償方案，對農戶進行選擇試驗，研究了農戶補償偏好及其影響因素。XIE等[42]運用各利益相關者之間的演化博弈模型提出了對休耕農戶實行動態(tài)補償?shù)牟呗?。也有學者運用機會成本法或條件價值評估法（CVM）對補償標準進行了研究[13，38]，但機會成本法和CVM在應用中可能會出現(xiàn)嵌入性偏差和策略性偏差等[5]，研究方法仍有待改進。

表2 農戶休耕意愿與補償研究代表性成果梳理Tab.2 The representative study on the willingness and compensation of the farmers

4 耕地休耕的保障機制研究

耕地休耕的保障機制包括制度、組織、資金和技術等方面。但現(xiàn)有研究主要從宏觀層面揭示休耕保障機制不完善導致的問題。休耕存在的主要問題有：（1）管理和監(jiān)督制度不完善。日本和中國臺灣地區(qū)休耕項目因缺乏有效的管理與監(jiān)督，曾造成大量土地閑置、耕地環(huán)境惡化和鼠蟲災害等問題[9]。目前中國大陸地區(qū)的休耕管理和監(jiān)督機制也不完善，可能會發(fā)生類似問題[34]。（2）休耕組織職能不明確。在湖南省，休耕耕地曾因遭受洪澇災害而難以復耕，但在休耕相關制度中并未考慮到類似情況，缺乏相應職能部門進行及時處理，導致農戶不滿意等情況[5]。相對而言，美國和歐盟的休耕項目法制化程度較高，組織職能明確。（3）資金來源較單一。目前日本和中國的休耕經費主要來自財政預算，資金來源比較單一，導致政府財政壓力較大。而歐盟地區(qū)的休耕資金來源較為多元化，除了各成員國財政預算、歐盟農業(yè)擔保基金，還存在大量的橫向轉移支付[34]。（4）科技支撐較薄弱。由于中國休耕科學探索時間較短，且區(qū)域類型多樣，在休耕區(qū)域劃分方法、休耕地塊遴選標準、休耕耕地質量狀況調查、休耕技術運作模式、休耕效果評估體系等多方面的基礎性研究，還存在明顯不足[10]。

針對目前休耕存在的主要問題，較多學者提出了相應的政策建議，但因大多數(shù)研究從宏觀層面展開，導致政策建議較為寬泛，并直接影響其實踐應用價值。當前的研究成果提出的主要政策建議是：“加強宣傳提高基層領導干部和農戶對休耕的認知”“建立健全休耕制度和監(jiān)管體系保障休耕有效實施”“以收益平衡和保障農戶生計為基礎建立和完善補償標準”“基于農地基本制度和各利益主體需求確定休耕的組織形式”“確保糧食安全和生態(tài)文明建設需要合理確定休耕規(guī)?！薄敖Y合區(qū)域農業(yè)資源稟賦和生態(tài)環(huán)境特點選擇休耕區(qū)域模式”和“廣泛開展休耕相關管理與技術研究”[7，25，34-35]。

5 研究評述與展望

5.1 研究評述

5.1.1 休耕實踐研究豐富，但缺乏基礎理論研究

現(xiàn)有研究針對美國、歐盟、日本和中國休耕實踐的政策目標、實施模式以及政策效應等，進行了較為深入的解讀與比較，并總結了不同國家和地區(qū)休耕存在的問題，得到了有益借鑒。但因多數(shù)研究集中于宏觀層面或案例研究，尚未有針對休耕政策相關的系統(tǒng)性基礎理論研究（例如實施休耕的制約因素、政府與市場行為邊界等研究），已有相關研究綜述[16]也主要針對休耕實踐進行評述，導致研究成果價值局限性較大，難以指導實踐過程。

5.1.2 休耕研究涉及面較廣，但深度和系統(tǒng)性不夠

現(xiàn)有研究對休耕規(guī)模與空間布局、農戶休耕意愿與補償以及保障機制等方面均有涉及，研究區(qū)域也涉及不同國家和地區(qū)及其內部的不同土地類型，但大多數(shù)研究尚處于初步探索層面，例如，休耕規(guī)模與空間布局、保障機制研究主要針對宏觀尺度，缺乏對微觀尺度的關注，較多研究缺乏完整的分析過程，卻直接給出了休耕規(guī)模的具體數(shù)值或范圍、休耕相關建議，理論和實踐價值較低。農戶休耕意愿與補償研究缺乏對農戶進行休耕后行為的關注，研究方法相對單一。總體而言，現(xiàn)有研究深度和系統(tǒng)性不夠，未形成相對完整的研究成果體系。

5.1.3 休耕研究涉及學科較多，但缺乏交叉研究

休耕研究除了涉及土地管理、農林經濟管理、應用經濟學等社會科學學科，也需要環(huán)境科學、農業(yè)資源與環(huán)境、生態(tài)學、農業(yè)工程、地理學等學科進行耕地質量與土壤污染調查、休耕農業(yè)技術方法、休耕效果監(jiān)測與評價、休耕空間布局與分區(qū)等研究。休耕制度完善和有效實施也離不開多種學科間的分工與合作。例如，休耕試點村選擇需要同時考慮耕地質量、污染程度和農戶意愿；休耕技術方法需要考慮實施效果以及農戶可操作性、接受度。但是目前關于學科間的交叉研究仍比較缺乏。

5.2 研究展望

5.2.1 休耕制度基礎理論研究

科學完善休耕政策，需要扎實的基礎理論研究。針對糧食安全、生態(tài)環(huán)境、耕地質量和農戶意愿等不同維度的目標體系和現(xiàn)實背景，休耕制度基礎理論研究主要回答既順應基本面，又能有效針對本土問題的休耕總體目標和階段任務如何確定與分解；如何可靠分析休耕的短期和長期效應并測算合適的休耕規(guī)模，以及進行時間序列上的合理分區(qū)與空間布局；如何分析政府與農戶行為，劃分政府與市場的邊界。為宏觀制度建構、微觀機制設計和相應的保障體系建設提供有力基礎。

5.2.2 休耕各領域的系統(tǒng)性研究

持續(xù)推進休耕有效實施，需要各領域的系統(tǒng)性研究。在休耕規(guī)模與空間布局方面，需要解決如何從宏觀尺度從上往下進行不同時序上的規(guī)模確定、分解與布局，也要關注如何從微觀尺度從下往上與宏觀尺度進行有機結合；在農戶休耕意愿和補償方面，需要建立農戶從認知判斷、意向選擇、行為響應到激勵機制的完整行為過程分析框架，更為系統(tǒng)的揭示農戶參與休耕行為機理；在保障機制研究方面，需要從非正式制度和正式制度兩個方面，過程管理和資金管理兩個維度，宏觀和微觀兩個層面研究建立全面的保障制度、運行機制和科技支撐體系。

5.2.3 休耕相關領域的多學科交叉研究

深入開展休耕研究，需要多學科間的交叉研究。休耕不是一個孤立的行為，作為一種人類持續(xù)利用耕地后產生的行為，其所涉及的“社會—生態(tài)”的循環(huán)交互決定，必須把握這個過程中的不同要素之間的聯(lián)系，其中涉及到眾多休耕各研究領域的學科交叉研究。此外，休耕涉及的農業(yè)、農村和農民等本身即為龐大的問題領域，可將休耕與撂荒、土地整治、鄉(xiāng)村旅游、扶貧等問題聯(lián)系起來統(tǒng)籌考慮，促進鄉(xiāng)村振興。