【內(nèi)容摘要】 中美是非洲重要的外部利益攸關(guān)方，非洲是中美關(guān)系中特殊的第三方因素，中美在非洲的利益和關(guān)系互動主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、政治、安全三大基本領(lǐng)域。在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，中國在非洲拓展迅速，美國與非洲的經(jīng)貿(mào)合作水平則有所下降，呈現(xiàn)“中國趕超、美國守成”之勢。在政治領(lǐng)域，中美各有獨特的政治訴求，中國將“一個中國”原則作為與非洲交往的政治前提，美國將鞏固、擴(kuò)大非洲民主視為自身主要利益。在安全領(lǐng)域，“9·11”事件后美國重視非洲在反恐中的作用，加強在非洲的軍事部署，中國則通過聯(lián)合國多邊維和與對非雙邊安全合作的方式參與維護(hù)非洲和平與安全，但總體依然呈現(xiàn)“美強中弱”的態(tài)勢。中美在非洲競爭與合作深度交織、復(fù)合并存，既存在資源之爭、理念之爭以及一定程度的地緣政治競爭，也在擴(kuò)大非洲市場、維護(hù)非洲和平穩(wěn)定等方面擁有共同利益，合作空間廣闊。中美兩國需要主動作為，在非洲合作上達(dá)成整體的、高層次的政治共識，尊重對方的核心利益，尊重各自的發(fā)展道路和非洲的自主選擇，不搞意識形態(tài)之爭，客觀理性看待彼此在非洲的力量對比、利益訴求，循序漸進(jìn)推進(jìn)涉非合作，使雙方在非洲的關(guān)系實現(xiàn)良性發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】 非洲發(fā)展 中美關(guān)系 三方合作

【作者簡介】 王磊，中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院非洲研究所助理研究員（北京 郵編：100081）

【中圖分類號】 D822.371.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A

【文章編號】 1006-1568-（2018）04-0016-18

【DOI編號】 10.13851/j.cnki.gjzw.201804002

中國和美國是全球兩個最大經(jīng)濟(jì)體，作為崛起大國和守成大國，雙方在全球的競爭與合作不僅對彼此影響重大，而且具有極強的外溢性，直接影響國際格局和秩序的演變。中美在非洲的互動，既受雙方關(guān)系整體框架的制約，又受非洲特殊性的影響。非洲既是全球性問題較為突出和集中的發(fā)展中大陸，也是經(jīng)濟(jì)快速增長、致力于實現(xiàn)工業(yè)化的“希望大陸”。以非洲問題作為切入點來思考中美關(guān)系頗具價值。本文對中美在非洲的經(jīng)濟(jì)利益、政治訴求、安全存在進(jìn)行比較，認(rèn)為中美在非洲雖然存在經(jīng)濟(jì)利益差異、價值理念分歧、地緣政治競爭，但雙方在非開展合作的積極因素也很多。未來中美在非洲需要尊重彼此戰(zhàn)略利益，管控分歧，積累互信，探索更多的合作途徑，以實現(xiàn)中美非三方共贏。

一、中美在非洲的利益比較

中美作為全球主要大國，是非洲重要的外部“利益攸關(guān)方”，中美對非關(guān)系主要集中在經(jīng)濟(jì)、政治、安全三個領(lǐng)域，雙方在非洲的現(xiàn)實利益是影響其互動的基礎(chǔ)。

（一）中美在經(jīng)濟(jì)層面呈現(xiàn)“中國趕超、美國守成”之勢

中國在非利益拓展迅速，已成為非洲最大的貿(mào)易伙伴和發(fā)展融資提供者。美國在非利益廣泛，是非洲最大的直接投資來源國，但自2008年以來美非經(jīng)貿(mào)合作水平有所下降。因此目前中美在非洲的情況總體呈現(xiàn)“中國趕超、美國守成”之勢。

中國是大國布局非洲的“后起之秀”，陸續(xù)提出積極進(jìn)取的對非合作計劃。在2015年中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會上，中方提出600億美元對非“十大合作計劃”，其內(nèi)容十分豐富。中國的一系列合作計劃涉及的資金總額遠(yuǎn)超美國等世界其他大國的對非合作計劃金額。2018年9月中國將主辦第三屆中非合作論壇峰會，勢必進(jìn)一步全面強化中非合作。目前中國在非洲擁有大量海外利益，中國在非洲的人員、貿(mào)易與投資存量不斷擴(kuò)大，華僑、華人逾百萬，企業(yè)3 000多家。從2009年起，中國超過美國成為非洲第一大貿(mào)易伙伴，2017年中非貿(mào)易額達(dá)1 700億美元，約是同年美非貿(mào)易額的3倍。 中國資本加速流向非洲，2006—2016年，中國對非直接投資存量從25億美元快速增至398.8億美元，年度對非直接投資流量也從5億美元增長到24億美元。從投資領(lǐng)域看，中國對非投資主要分布在建筑、采礦、制造和金融等行業(yè)，分別占投資總額的28.3%、26.1%、12.8%和11.4%。從國別來看，中國對非投資集中在南非、剛果（金）、贊比亞、阿爾及利亞、尼日利亞、埃塞俄比亞等國，上述六國合計占中國對非投資總量的50%。 2006年以前，中國對非投資多為100萬美元以下的項目，目前的項目則很多是上千萬美元甚至上億美元。自2010年起，中國成為非洲的最大援助貸款方，截至2015年，中國向非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的資金累計達(dá)210億美元，遠(yuǎn)高于非洲基礎(chǔ)設(shè)施集團(tuán) 的投資總額。 中國融入非洲經(jīng)濟(jì)的程度逐漸加深，伴隨中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，中非經(jīng)貿(mào)合作正經(jīng)歷三大轉(zhuǎn)變，一是從政府主導(dǎo)向以市場為主轉(zhuǎn)型；二是從一般商品貿(mào)易向產(chǎn)能合作和加工貿(mào)易升級；三是從簡單的工程承包向投資建設(shè)運營邁進(jìn)。

2008年以來美國在非經(jīng)濟(jì)投入有所下降，但由于其基礎(chǔ)較好，在資源能源投資領(lǐng)域與中國相比占有明顯優(yōu)勢。美非貿(mào)易額自2008年達(dá)到1 418億美元的峰值后逐漸下降，2012年降到1 000億美元以下，2017年更是降到553億美元。 美非貿(mào)易結(jié)構(gòu)不平衡，長期以來，石油是美國從非洲進(jìn)口的主要產(chǎn)品，占其自非洲進(jìn)口總額的90%。但是近年來隨著美國頁巖氣的開發(fā)、新能源的應(yīng)用，其從非洲進(jìn)口的石油不斷減少，這是雙方貿(mào)易額持續(xù)下降的主要原因。 另外，非洲并非美國的重點投資區(qū)域，甚至可以認(rèn)為是“被忽視的區(qū)域”。從奧巴馬政府開始，美國對非洲的定位逐漸從援助對象轉(zhuǎn)變?yōu)槠降冉?jīng)濟(jì)伙伴，以促進(jìn)美非經(jīng)貿(mào)合作，2014年首屆美非峰會就是這種轉(zhuǎn)變的具體表現(xiàn)。當(dāng)時美國宣布了總額330億美元的投融資計劃，即推動美國企業(yè)對非投資140億美元，美國政府提供70億美元貸款支持對非出口和投資，美國私營部門、世界銀行、瑞典政府等共同出資120億美元支持奧巴馬提出的“電力非洲”（Power Africa）計劃。 盡管美國政府日益重視非洲發(fā)展帶來的機(jī)遇，引導(dǎo)企業(yè)加大對非投資力度，但進(jìn)展有限。據(jù)統(tǒng)計，美國在非洲直接投資存量從2000年的119億美元增長到2010年的548億美元，年均增速高達(dá)43%，但2010年后美國對非投資放緩，2014年達(dá)到峰值664億美元，此后不斷下降，2016年降至574億美元。從投資領(lǐng)域來看，美國在非投資主要集中在資源能源領(lǐng)域，采礦業(yè)約占60%，且因進(jìn)入時間早、經(jīng)營時間長，搶占的多是開發(fā)條件較好的油氣區(qū)塊。從國別分布來看，美對非投資集中在尼日利亞、毛里求斯、南非、加納等國，上述四國占美對非投資總量的40%。從美國的海外投資總量來看，非洲只占其很小一部分，2016年美國在海外的直接投資存量總計5.33萬億美元，非洲僅占1.07%。 2017年10月美國《福布斯》雜志評論認(rèn)為，與中非經(jīng)貿(mào)關(guān)系相比，美非經(jīng)貿(mào)關(guān)系還在延續(xù)過去50年的舊模式，即聚焦能源、金融和援助。

（二）中美在政治層面上各有訴求

在政治層面上，非洲不是美國的戰(zhàn)略重心，中美對非政治交往有各自的國家利益考量，并配合相應(yīng)的全球戰(zhàn)略，除了爭取非洲在重大國際議題上支持各自立場外，美國的獨特政治訴求是在非洲推行所謂的西方民主體制。

中非基于歷史上反殖反霸、追求民族獨立的共同立場，經(jīng)過幾代領(lǐng)導(dǎo)人的共同努力，雙方長期保持友好合作。2006年1月發(fā)布的第一份《中國對非洲政策文件》明確提出中國對非政策的總體原則和目標(biāo)。2015年12月發(fā)布的第二份《中國對非洲政策文件》，全面介紹了中方堅持的“真、實、親、誠”外交理念，中非將建立和發(fā)展政治上平等互信、經(jīng)濟(jì)上合作共贏、文明上交流互鑒、安全上守望相助、國際事務(wù)中團(tuán)結(jié)協(xié)作的全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系。 同時，中國政府的這兩份政策文件都將“一個中國”原則作為中非關(guān)系發(fā)展的政治前提。2016年以來，非洲國家岡比亞、圣多美和普林西比、布基納法索相繼與中國恢復(fù)外交關(guān)系。截至2018年5月，非洲只有斯威士蘭仍保持同臺灣地區(qū)所謂的“外交關(guān)系”。尋求非洲支持“一個中國”原則是中國在非洲的獨特政治訴求，但并非唯一訴求。非洲是中國外交“基礎(chǔ)中的基礎(chǔ)”。 在中國日益走近世界舞臺中央的歷史進(jìn)程中，非洲的政治地位顯得更為重要。兩份《中國對非洲政策文件》表明，中國在非洲的政治訴求主要是三個方面，一是堅持在“一個中國”原則基礎(chǔ)上開展中非政治交往，爭取非洲國家在中國統(tǒng)一問題上提供政治支持；二是在涉及中國重大利益的政治議題上尋求非洲國家對中國立場的支持；三是開展中非治國理政經(jīng)驗交流，通過交流互鑒探索符合各自國情的發(fā)展道路，從而打破歐美在發(fā)展模式上的話語權(quán)壟斷。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，從克林頓到特朗普，美國歷屆政府對非關(guān)系的政治目標(biāo)均以推行西方民主為要義，并認(rèn)為這攸關(guān)美國利益。在推行西方民主的前提下，美國還要求非洲國家達(dá)到西方國家所謂的“善治”和“人權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)。2012年6月，美國政府發(fā)布了《美國對撒哈拉以南非洲的戰(zhàn)略》報告，提出了美國對非戰(zhàn)略重點，將支持非洲國家鞏固民主制度明確界定為美國在非洲的核心利益之一。 2017年12月，特朗普政府發(fā)布《國家安全戰(zhàn)略報告》（National Security Strategy），其中在地區(qū)戰(zhàn)略的非洲部分提到，美國在政治領(lǐng)域?qū)Ψ莾?yōu)先政策是與國際社會合作，結(jié)束非洲的長期戰(zhàn)亂；美國支持非洲國家改善治理、增強法治和制度建設(shè)；美國將繼續(xù)保持對非洲人權(quán)的關(guān)注，在必要時將對部分國家和政治人物實施制裁，并暫停援助。 在美國眼中，大部分非洲國家都實行威權(quán)甚至獨裁體制，僅少數(shù)國家符合美國的民主標(biāo)準(zhǔn)?？梢哉f，從戰(zhàn)略目標(biāo)設(shè)計到政策實踐，美國都將維護(hù)所謂民主秩序作為其在非洲政治領(lǐng)域的主要任務(wù)，這也符合美國一貫的價值觀外交傳統(tǒng)。

（三）中美在安全層面是“美強中弱”

美國軍事網(wǎng)絡(luò)遍及全球，在非洲也不例外。中國則通過參與聯(lián)合國維和行動，加強與非盟、次區(qū)域組織以及各國雙邊的合作等，強化了在非洲的安全存在?？傮w來看，中美在安全層面依然是“美強中弱”。

美國在非洲的軍事存在規(guī)模大、手段靈活多樣。2001年“9·11”事件發(fā)生后，在反恐的名義下，美非關(guān)系的軍事化色彩不斷增強，2008年成立的非洲司令部就是例證。特朗普政府的《國家安全戰(zhàn)略報告》提出在軍事和安全領(lǐng)域美國將繼續(xù)與國際伙伴合作，增強非洲的安全能力，包括反恐、打擊人口走私、打擊有關(guān)武器和自然資源的非法貿(mào)易；美國將與國際伙伴合作在非洲反恐，保護(hù)美國公民和國土安全。 自2001年以來，美國陸續(xù)將軍事資源部署到非洲，通過小布什政府的“睡蓮計劃”（Lily-Pad Strategy）、奧巴馬政府的“輕腳印”（Light Footprint）戰(zhàn)略，美國在非洲部署了大量軍事設(shè)施，包括軍營、哨卡、補給點等。此外，美國還部署了大約60個小型基地（包括正在使用的、后備的和暫時關(guān)閉的），遍布非洲34個國家。當(dāng)前美軍在38個非洲國家設(shè)有“安全合作辦公室”或“武官處”，其中30個國家允許美軍使用它們的機(jī)場，以此作為加油站。 這些小型基地平時有少量美軍駐扎，美國負(fù)責(zé)維護(hù)和改進(jìn)基地，并提供預(yù)設(shè)裝備和后勤補給。這些基地規(guī)模較小、合作敏感度較低，因此易被非洲國家接受。 除了直接的軍事行動外，經(jīng)濟(jì)援助、武器出售以及包括軍事訓(xùn)練合作、聯(lián)合軍演、反恐合作等在內(nèi)的美非軍事合作，成為美國在非洲進(jìn)行軍事布局的重要渠道。

中國在非洲的軍事安全存在主要表現(xiàn)為通過聯(lián)合國多邊框架介入以及雙邊安全合作。中國始終堅持不干涉別國內(nèi)政的原則，在實踐中避免直接卷入非洲國家內(nèi)部的沖突，在海外使用武力極為審慎。目前，中國對非洲的安全介入可以概括為四個方面。一是通過聯(lián)合國框架參與維和行動。非洲是中國參與維和的最主要地區(qū)，目前中國在南蘇丹、馬里等地約有2 500名維和人員，占中國全球維和人員的80%以上。2015年歐洲對外關(guān)系委員會（European Council on Foreign Relations）的報告稱，參與非洲的和平安全事務(wù)已是中國外交政策內(nèi)容的一部分。 2015年9月，習(xí)近平主席在出席第70屆聯(lián)合國大會期間宣布，中國將在五年內(nèi)提供1億美元支持非盟常備軍建設(shè)，并建設(shè)8 000人的聯(lián)合國維和待命部隊。 這支由全球約50個國家承諾建設(shè)的由4萬人組成的維和待命部隊，中國就占了1/5。二是應(yīng)對非洲的非傳統(tǒng)安全威脅。2008年以來，中國海軍在亞丁灣護(hù)航，這已成為中國海軍的常態(tài)化軍事活動，截至2017年7月，中國已累計派出護(hù)航編隊26批、艦艇83艘次、官兵22 000余人。 在打擊幾內(nèi)亞灣海盜方面，中國與沿岸國家加強了雙邊合作。2014年在協(xié)助西非國家尤其是塞拉利昂抗擊埃博拉疫情方面，中國軍隊扮演了重要角色。此外，中國也日益意識到非洲恐怖主義對自身利益的損害，因此中國在該問題上更加積極作為，如向尼日利亞和喀麥隆打擊“博科圣地”（Boko Haram）提供武器裝備和培訓(xùn)，支持非盟駐索馬里特派團(tuán)打擊“青年黨”（Al-Shabaab）。三是中非雙邊軍事合作。例如，對非軍售、捐贈軍事裝備，開展中非軍事培訓(xùn)、教育項目等。2015年，對于撒哈拉以南的非洲國家，中國是僅次于俄羅斯的第二大武器供應(yīng)國，占其武器供應(yīng)的22%。 目前，喀麥隆、埃塞俄比亞、納米比亞、尼日利亞和坦桑尼亞已成為中國軍工產(chǎn)品的主要消費國。2017年8月，中國人民解放軍駐吉布提保障基地正式啟用，這將為護(hù)航編隊補給和中國參與國際人道救援等提供便利。四是中國通過各種外交渠道積極在非洲重大和平安全問題上勸和促談。例如，2007年中國政府設(shè)立了非洲事務(wù)特別代表一職，為蘇丹和南蘇丹和平奔走，中國還積極調(diào)解埃塞俄比亞和厄立特里亞的邊界沖突。

二、中美在非洲的競爭與合作深度交織

中美在非洲的互動，既受兩國關(guān)系整體框架的制約，也受非洲特殊性的影響。一方面，中美雙方形成了“作為對手的競爭”和“作為伙伴的合作”并存的格局。 2017年特朗普擔(dān)任美國總統(tǒng)后，明確將中國作為主要競爭對手，兩國在許多重要領(lǐng)域保持合作的同時，競爭性也明顯增強，結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯，雙方戰(zhàn)略猜疑加重。另一方面，非洲作為中美關(guān)系中的第三方因素有其特殊性，這種特殊性由中美在非洲的利益、力量對比的態(tài)勢、各自的政治訴求以及非洲自身的因素等共同塑造。非洲并不是中美戰(zhàn)略博弈的核心地區(qū)，因此中美彼此轉(zhuǎn)圜的空間較大。非洲是最不發(fā)達(dá)國家集中的大陸，面臨的全球性問題眾多，包括發(fā)展、反恐、難民、糧食安全等，這些問題是中美合作的重要方向。這些因素決定了中美在非洲既競爭又合作，既不是敵對關(guān)系，也非完全的零和博弈，雙方在非洲的競爭與合作將深度交織。

（一）中美在非洲的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢互補

在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，中美都希望抓住非洲的發(fā)展機(jī)遇，但是雙方的優(yōu)勢有所不同，在對非貿(mào)易方面中國遠(yuǎn)超美國，而在對非投資方面美國則占據(jù)優(yōu)勢，且雙方在對非投資方面差異明顯，競爭性較低，甚至在一些領(lǐng)域還可能互補。雖然中國影響力的迅速提升引起了美國的擔(dān)憂，但中美在非投資差異明顯，屬于溫和競爭。從雙方在非經(jīng)濟(jì)利益布局看，無論是投資行業(yè)還是投資區(qū)域或國家，中美均有明顯差異（表1）。

中美對非投資重合度較高的是采礦業(yè)，由于資源行業(yè)的先占性特點，中美在非洲能源資源開發(fā)方面存在競爭，如中美企業(yè)在莫桑比克的油田開發(fā)和在剛果（金）的礦產(chǎn)開發(fā)方面的競爭。為此，美國敦促中國加入西方倡導(dǎo)的“采掘業(yè)透明度倡議”“赤道原則”“剛果盆地森林伙伴計劃”等國際規(guī)范，以限制中國在非洲的“資源攻勢”。部分美國政客甚至歪曲、丑化中國與非洲的經(jīng)濟(jì)合作，例如，2014年美國時任國務(wù)卿希拉里·克林頓（Hillary Clinton）以及2018年美國時任國務(wù)卿雷克斯·蒂勒森（Rex Tillerson）在訪問非洲期間均隱晦批評中國“掠奪非洲資源”。除采礦業(yè)之外，中美企業(yè)在非洲直接競爭的領(lǐng)域并不多，很多時候彼此的競爭處于不同層次。相比而言，中國企業(yè)之間以及新興國家的企業(yè)之間在非洲的競爭反而更加激烈，歐美的企業(yè)之間也多有競爭。而且，與中國企業(yè)在非洲承包建設(shè)工程、投資基礎(chǔ)設(shè)施不同，一些美國的大企業(yè)對這種低利潤的項目投資并不積極，它們更關(guān)心如何通過匯率波動等方式實現(xiàn)資金的跨境流動，通過操縱非洲金融市場來獲得巨大的、直接的短期資本收益。一般而言，美國大型公司對非洲的直接投資金額遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于它們在非洲金融市場上的投資金額。 因而布魯金斯學(xué)會（Brookings Institution）的威特尼·斯奈德邁（Witney Schneidman）曾說，“非洲市場并未受到美國企業(yè)的足夠關(guān)注，美國正在將非洲市場拱手讓給中國、印度、土耳其、巴西、歐盟等對手?！?/p>

中美對非洲的商品和服務(wù)貿(mào)易存在差異，各有優(yōu)勢，在一些領(lǐng)域可以互補。其一，中美企業(yè)雖在采礦業(yè)的上游存在競爭，但在采礦業(yè)下游、農(nóng)業(yè)開發(fā)、制造業(yè)集群發(fā)展以及提升非洲消費能力方面，雙方擁有共同的機(jī)遇。例如，埃塞俄比亞航空業(yè)發(fā)展迅速，其中大部分航線飛往中國，但埃塞俄比亞航空公司購買的民航飛機(jī)、航空工作人員技能的培訓(xùn)則主要由美國提供，非洲經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈的延伸，也為美國等西方國家的企業(yè)創(chuàng)造了更多機(jī)會。中美在非洲完善經(jīng)濟(jì)規(guī)則、改善政府治理水平、維護(hù)良好的市場秩序等方面有共同需求。非洲基礎(chǔ)設(shè)施落后，道路、電力、供水等嚴(yán)重短缺，非洲每年的基礎(chǔ)設(shè)施資金需求達(dá)1 000億美元，缺口近一半。 因此中美等國際投資者合作改善非洲營商環(huán)境是一種共贏的合作。2017年7月，美國《華盛頓郵報》刊文認(rèn)為中國的“一帶一路”倡議為中美在非洲開啟了新的商機(jī)，2015年中國對非洲直接投資中制造業(yè)占13%，而美國的這一比例是7%。中國企業(yè)在非洲投資興業(yè)培育了當(dāng)?shù)厥袌?、提高了非洲的勞動力技能、改善了基礎(chǔ)設(shè)施，這些對美國投資者也有益。 其二，中美企業(yè)各有優(yōu)勢，互補互利。例如，中國企業(yè)擁有強大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力，鐵路、公路、港口建設(shè)等高效高質(zhì)；美國企業(yè)則在技術(shù)設(shè)備、運營管理方面保持領(lǐng)先水平，而且在高科技機(jī)械裝備供給方面擁有比較優(yōu)勢。 目前中國企業(yè)對非洲一些地區(qū)的商業(yè)環(huán)境、文化、規(guī)則尚不熟悉，美國的咨詢、安保、設(shè)計企業(yè)就可以提供服務(wù)。其三，通過與美國的合作推動中國在非洲的投資項目，如由三峽集團(tuán)牽頭的中國企業(yè)聯(lián)合體在剛果（金）的英加水電站項目上遭遇西方國家的掣肘，如與美國公司合作則將有助于減少阻力。

（二）中美政治差異導(dǎo)致在非洲競爭激烈

在政治領(lǐng)域，中美的競爭性較強，雙方在重大國際問題上都需要爭取非洲的政治支持，當(dāng)中美兩國的立場相悖時，雙方在爭取非洲支持上是零和博弈。中美在非洲的政治訴求不同，中國尋求非洲國家支持“一個中國”原則，美國則希望在非洲推行西方民主，這與中國一貫奉行的尊重并支持非洲自主選擇發(fā)展道路的原則顯然相悖。習(xí)近平主席在2017年底中國共產(chǎn)黨與世界政黨高層對話會的發(fā)言中明確指出，“我們不‘輸入外國模式，也不‘輸出中國模式，不會要求別國‘復(fù)制中國的做法?！?/p>

中美兩國政府在對非交往理念上存在顯著差異，這引發(fā)美國的單方面猜忌。在政治上，中方強調(diào)政府的執(zhí)行力，主張發(fā)展優(yōu)先，認(rèn)為發(fā)展是解決沖突、提升政府治理水平的“鑰匙”；美方則強調(diào)民主程序，在非洲著力鞏固民主成果。在安全理念上，中方強調(diào)主權(quán)安全，堅持不干涉內(nèi)政原則；美方則高喊“人權(quán)高于主權(quán)”的口號，以“保護(hù)的責(zé)任”（Responsibility to Protect）為名，經(jīng)常通過軍事干預(yù)來“保護(hù)人權(quán)”。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，中國根據(jù)自身經(jīng)驗，認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)在市場經(jīng)濟(jì)中扮演積極角色，國有企業(yè)在關(guān)乎國家經(jīng)濟(jì)命脈的領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)發(fā)揮支撐性作用，國有企業(yè)對非投資活動集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和自然資源開發(fā)領(lǐng)域；美方則強調(diào)推動社會經(jīng)濟(jì)的私有化，推動非洲實行金融和貿(mào)易自由化，大幅降低政府對經(jīng)濟(jì)活動的管制（表2）。特別是在2008年金融危機(jī)以后，歐美陷入制度、經(jīng)濟(jì)、社會困境，而中國發(fā)展勢頭持續(xù)向好，非洲開始對自身的發(fā)展道路進(jìn)行反思，“向東看”的趨勢明顯。2016年11月，根據(jù)知名民調(diào)機(jī)構(gòu)“非洲晴雨表”（Afrobarometer）的調(diào)查，中國已成為僅次于美國的非洲第二受歡迎的發(fā)展效仿對象國。 隨著中非加強在治國理政方面的交流，以及中國政治影響力的擴(kuò)大，美國對中國的擔(dān)憂也有所加深，一是擔(dān)心中國在非洲建立排他性的勢力范圍；二是擔(dān)心中國輸出“中國模式”，動搖美國主導(dǎo)的“自由民主秩序”。因此，從某種角度上說，價值觀之爭已經(jīng)超越現(xiàn)實的經(jīng)濟(jì)利益之爭，成為中美在非洲的博弈焦點。 事實上，中國在對非洲的交往中堅持不干涉內(nèi)政原則，更不尋求在非洲建立勢力范圍，不尋求通過“代理人”與西方對抗，中國也從未強求非洲國家照搬中國的發(fā)展模式。

（三）中美在非洲的安全合作空間廣闊

在安全領(lǐng)域，中美在非洲的地緣政治競爭有限，遠(yuǎn)未達(dá)到在亞太地區(qū)的激烈程度。中美是參與非洲安全治理的重要利益攸關(guān)方、責(zé)任攸關(guān)方，在促進(jìn)非洲和平與安全方面有較大合作空間。中美在非洲的軍事安全投入定位不同，各有側(cè)重。具體而言，美國在非洲的軍事安全投入明顯多于中國，而且美國對非洲安全關(guān)注的領(lǐng)域也更為寬泛，除了保護(hù)美國在非洲的利益外，還包括直接參與反恐、打擊人口走私等跨國犯罪活動，美國還尋求在非洲部署軍事基地，將非洲納入其全球軍事基地網(wǎng)絡(luò)。中國對非洲安全領(lǐng)域的關(guān)注主要是為了保護(hù)海外利益，同時幫助非洲國家協(xié)調(diào)安全沖突、促進(jìn)和平。在非洲的恐怖主義問題上，中國多次公開表示反對一切形式的恐怖主義，支持非洲的反恐活動。 但在這一問題上，中國還沒有向海外派兵參加反恐的先例，美國則將海外反恐包括非洲反恐視為其全球戰(zhàn)略的一部分，動用軍事等各種資源直接打擊非洲的恐怖分子。

總體上看，一方面，美國不甘心中國在非洲的軍事影響力超過美國，對中國在吉布提建設(shè)保障基地存有疑慮。2015年以來，美國國務(wù)院、國會議員等多次公開向吉布提施壓，要求其約束、限制中國軍隊在吉布提的活動范圍。 歐美國家一直將非洲視為自己的后院，它們不愿看到自身在非洲的影響力因中國的進(jìn)入而下降。如今，由于中國的存在，西方國家在非洲已經(jīng)不能像以往那樣頤指氣使，與此相應(yīng)，非洲國家也不再像以前那樣順從。

另一方面，美國不希望非洲的持續(xù)戰(zhàn)亂、恐怖主義活動等不穩(wěn)定因素外溢，樂見中國參與非洲和平安全事務(wù)、分擔(dān)責(zé)任。在維護(hù)非洲的政治穩(wěn)定與和平方面，中美擁有共同利益，這也是兩國在全球治理中的重要合作議題。另外，中美作為聯(lián)合國安理會常任理事國，在維護(hù)非洲和平安全上負(fù)有特殊責(zé)任。據(jù)統(tǒng)計，聯(lián)合國年度維和預(yù)算的80%用于非洲地區(qū)，而美國和中國已成為維和預(yù)算的兩個最大貢獻(xiàn)國，分別占28.47%和10.25%。 中美兩國不僅在聯(lián)合國的授權(quán)下開展亞丁灣聯(lián)合護(hù)航，而且中美海軍也借此開展相關(guān)演習(xí)，2012—2014年中美兩國海軍連續(xù)三年在亞丁灣舉行反海盜聯(lián)合軍事演習(xí)，經(jīng)過多年努力，亞丁灣海盜活動得到初步遏制。中美還在化解南蘇丹沖突、維護(hù)馬里的穩(wěn)定、抗擊埃博拉疫情等問題上開展了卓有成效的合作。

中美兩國政府也在共同維護(hù)非洲和平安全上釋放了積極信號，中國政府已多次表態(tài)，愿就非洲和平安全建設(shè)與包括美國在內(nèi)的國際社會開展合作。中國也已成為美國制定對非政策需要考慮的重要因素，美國在不同場合多次主動提議愿就非洲問題與中國進(jìn)行對話或政策協(xié)調(diào)。事實上，早在2005年11月，中美就非洲事務(wù)曾專門進(jìn)行磋商，早于中國與歐盟（2005年12月）、中國與日本和韓國（2008年12月）等就非洲事務(wù)進(jìn)行正式磋商?？梢哉f，中美就非洲事務(wù)的磋商開創(chuàng)了中國與其他國家或地區(qū)組織就非洲問題進(jìn)行正式磋商的先例。鑒于美國在國際社會的領(lǐng)導(dǎo)地位，中美就非洲事務(wù)的磋商對中國與其他大國的涉非對話具有一定引領(lǐng)意義。截至2017年12月，中美已就非洲事務(wù)不定期進(jìn)行了七輪磋商，涉非議題涵蓋和平與安全、聯(lián)合國維和、氣候變化、人道主義援助等。中國前非洲事務(wù)特別代表鐘建華和美國卡特中心“沖突解決項目”副主任約翰·古德曼（John Goodman）等人共同指出，中美在非洲的競爭并非零和博弈，雙方在非洲的維和、打擊海盜、反恐等諸多問題的合作空間廣闊，可實現(xiàn)三方共贏。

三、加強中美在非洲的合作

未來中美在非洲的博弈，既可能因雙方的戰(zhàn)略猜疑上升促使競爭的一面上升甚至對抗，表現(xiàn)為美國扶植非洲“代理人”抵消中國的影響力，進(jìn)而影響中國在非洲的利益，也可能在雙方尊重彼此核心利益的基礎(chǔ)上，管控分歧，良性競爭，擴(kuò)大在經(jīng)濟(jì)、安全、社會等各領(lǐng)域的合作，實現(xiàn)中美非三方共贏。中美陷入對抗或沖突對中美非三方都不利，因此中美需要主動作為，積極促進(jìn)雙方在非洲問題上的合作。為此，中美需要在不損害對方核心利益的基礎(chǔ)上，讓非洲國家自主選擇發(fā)展道路，不搞意識形態(tài)之爭和模式之爭，減少政治摩擦，客觀理性看待彼此在非洲的力量對比和利益訴求。

（一）中美非三方各自理性定位至關(guān)重要

第一，除貿(mào)易和發(fā)展融資外，與美國相比，中國對非洲的投資、援助規(guī)模還相對較小。中國欲在非洲獲得長期、穩(wěn)定的利益，終究繞不開歐美等第三方國家，因此中國有必要加強與美國的協(xié)調(diào)與合作，包括開展涉非三方合作。2015年發(fā)布的《中國對非洲政策文件》中提出中國愿本著“非洲提出、非洲同意、非洲主導(dǎo)”的原則，以積極、開放、包容的態(tài)度同其他國家及國際和地區(qū)組織加強協(xié)調(diào)與合作，在非洲探討開展三方和多方合作，共同為非洲實現(xiàn)和平、穩(wěn)定、發(fā)展作出貢獻(xiàn)。 中國政府對中美合作保護(hù)在非利益抱有期待，但不希望美國以三方合作為名來干涉中國的對非政策。

第二，美國需要理性看待自身和中國在非洲的影響力對比，減少戰(zhàn)略猜疑，因為美國在非洲政治、安全領(lǐng)域的影響力依然遠(yuǎn)超中國。未來中國在非洲的影響力不會無限擴(kuò)大、一家獨大，美國和歐洲在非洲事務(wù)上有其特殊的重要性和優(yōu)勢。中國與西方國家合作開發(fā)非洲市場，維護(hù)非洲和平穩(wěn)定，對各方均有利。正如美國蘭德公司（RAND Corporation）的研究報告所指出的，美國應(yīng)集中精力振興與非洲國家的關(guān)系，而非著眼于和中國競爭。 同時，美國也需要理性看待中國在非洲的角色與作用，放棄抹黑、丑化中國的惡意競爭行為，部分美國政要在一些場合仍在發(fā)表“中國掠奪非洲資源”等言論，但也有一些政府官員、智庫學(xué)者和知華人士對中國在非洲的態(tài)度逐漸變得相對客觀、積極。在經(jīng)歷了“新殖民主義論”到“中國責(zé)任論”再到“機(jī)遇共享論”的轉(zhuǎn)變后，美國一些人士逐漸認(rèn)識到中美在非洲存在共同利益，可以開展合作。 當(dāng)前，特朗普政府可能會淡化奧巴馬政府時期強調(diào)的中美基于民主、人權(quán)的意識形態(tài)之爭，更多從經(jīng)濟(jì)而非意識形態(tài)的角度看待中美在非洲的活動。

第三，相較于三邊合作，部分非洲國家更希望與大國進(jìn)行雙邊合作，它們擔(dān)心在三邊合作中會喪失主動權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，進(jìn)而被邊緣化。一些非洲國家認(rèn)為中美兩個大國在非洲缺乏協(xié)調(diào)，反而為它們在兩個大國之間尋求平衡和提高要價創(chuàng)造了更大的空間，政策的靈活性也較大。 事實上，即使一些非洲國家可以在大國間左右逢源，但也不必抵制中美兩個大國在非洲的合作。應(yīng)當(dāng)看到，在中非、美非雙邊合作之外，中美在非洲某些議題上的對話與合作可以產(chǎn)生“1+1>2”的效果，即通過中美合作開拓新的合作議題和領(lǐng)域，從而避免產(chǎn)生因中美一方能力或意愿不足而無法有效解決某一問題的后果。例如，在非洲貿(mào)易能力建設(shè)，區(qū)域一體化能力提升，和平與安全領(lǐng)域的反恐、打擊海盜等問題上，都需要中美這樣的大國合力發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。另外，冷戰(zhàn)期間美蘇之間的零和博弈也說明，大國在非洲處于激烈對抗?fàn)顟B(tài)對當(dāng)?shù)夭o益處，重要的是確定一些適宜開展合作的領(lǐng)域并積極合作。

（二）尋求中美非合作的“最大公約數(shù)”

促進(jìn)中美在非洲的良性互動，應(yīng)以讓非洲獲益為前提，同時根據(jù)不同國家的需要以及中美在當(dāng)?shù)氐馁Y源配置、對非政策優(yōu)先領(lǐng)域，尋求中美非合作的“最大公約數(shù)”。

第一，中美在非洲“和則三利，斗則三傷”，合作的基礎(chǔ)和前提是雙方加強對話交流，尊重彼此在非洲的利益訴求、政策目標(biāo)，管控分歧、增加互信。在實際操作中可以強化既有的中美涉非事務(wù)磋商機(jī)制，并向?qū)崿F(xiàn)定期磋商、推動落實磋商結(jié)果的方向繼續(xù)努力。同時，可以考慮擴(kuò)大中美兩國參與磋商的部門或機(jī)構(gòu)，不局限于外交部門，可根據(jù)議題適當(dāng)邀請商務(wù)、衛(wèi)生、教育、農(nóng)業(yè)等部門的官員參與，推動中美在非洲議題上的多部門協(xié)調(diào)合作。結(jié)合2018年9月即將舉行的中非合作論壇峰會，可以考慮邀請美國研究非洲的智庫、部分媒體等第三方人員作為觀察員參與某些議題的討論，一方面彰顯中非合作的透明性、開放性，另一方面也有利于借助國際渠道傳播中非合作的“好聲音”。此外，還可以推動中美非三方的企業(yè)和民間機(jī)構(gòu)加強對話合作，例如，借助2014年中國人民銀行與非洲開發(fā)銀行合作成立的20億美元的非洲共同增長基金，鼓勵中美企業(yè)在非洲進(jìn)行“混合融資”。需要注意的是，在與美國合作時，中國始終要保持與非洲國家的溝通，向非洲國家闡明中美非合作以尊重非洲的意愿為基礎(chǔ)，了解非洲的實際需求，打消非洲的顧慮，不給非洲國家留下中美“暗箱操作”的印象。

第二，中美在非洲合作領(lǐng)域的選擇要以非洲當(dāng)前及未來一段時期迫切需要解決的問題為導(dǎo)向。聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》和非盟《2063年議程》（Agenda 2063）是指導(dǎo)非洲未來發(fā)展的最重要文件，可以結(jié)合兩份文件了解非洲的現(xiàn)實需求和有待解決的問題。一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，具體包括六個方面，即為非洲可持續(xù)發(fā)展提供物質(zhì)性支撐的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，目前非洲已將快速鐵路網(wǎng)和單一航空市場作為建設(shè)重點；推動基于制造業(yè)的工業(yè)化發(fā)展，這主要是由于非洲青年勞動力多，因此強調(diào)發(fā)展勞動密集型的工業(yè)化；提升非洲農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和農(nóng)產(chǎn)品附加值；推進(jìn)資源開發(fā)與資源管理；提高非洲國家自身的發(fā)展融資能力；增強數(shù)據(jù)統(tǒng)計能力，為此2015年非盟成員國達(dá)成了“非洲數(shù)據(jù)革命共識”（African Data Consensus），旨在提高可持續(xù)發(fā)展的數(shù)據(jù)支持能力。二是和平與安全，《2063年議程》強調(diào)構(gòu)建有效的和平安全架構(gòu)，提出“2020年槍聲沉寂計劃”，即2020年之前消除非洲大陸上的武裝暴力沖突。三是社會治理，具體包括婦女和青年賦權(quán)、民族關(guān)系治理、非洲族群關(guān)系、社會保障體系建設(shè)。四是文化教育，具體包括非洲國家重視的泛非主義問題、非洲文化復(fù)興問題、教育問題。 此外，不同的國家還有差異化的需求，因此要求中美在明確非洲整體需求的基礎(chǔ)上，遵循“一域一策”甚至“一國一策”的原則，同時要兼顧中美各自的投資和援助意愿以及彼此的優(yōu)勢和能力，選出重點國家，避免“遍地撒網(wǎng)”。

第三，中美在非洲的合作宜循序漸進(jìn)、先易后難。在社會治理和文化教育方面，非洲國家在環(huán)境治理、公共衛(wèi)生、職業(yè)技能培訓(xùn)等領(lǐng)域的能力亟待提高，中美在上述領(lǐng)域可加強合作。例如，在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，推廣中美在合作建立抗瘧疾中心、合作抗擊埃博拉疫情的經(jīng)驗，共同開發(fā)非洲的衛(wèi)生人力資源，同時在抗擊艾滋病等問題上加強合作。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，中美可以非洲急需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為合作的優(yōu)先方向，美國和非洲均重視中國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力和技術(shù)，美國的項目管理經(jīng)驗與中國質(zhì)優(yōu)價廉的工程技術(shù)可以形成優(yōu)勢互補。在敏感度較高的和平安全領(lǐng)域，目前中美在利比亞和也門的撤僑行動、調(diào)解南蘇丹沖突、亞丁灣護(hù)航等方面已經(jīng)有所合作，積累了一定互信，今后雙方還可進(jìn)一步在非洲維和人員培訓(xùn)、幾內(nèi)亞灣打擊海盜、反恐等方面強化合作。其中，中美在幾內(nèi)亞灣的合作反海盜可作為優(yōu)先選項，因為這既有現(xiàn)實的需求，也具備操作的可行性。目前，經(jīng)過國際社會的共同努力，索馬里海盜發(fā)動襲擊的次數(shù)自2012年起大幅下降，到2013年，幾內(nèi)亞灣已超過索馬里周邊海域成為非洲首要的海盜犯罪高發(fā)區(qū)，中國也深受其害。例如，2015年1月，中國“魯榮遠(yuǎn)漁917”漁船在幾內(nèi)亞灣作業(yè)時被海盜劫持，4名船員被劫持長達(dá)5天。而幾內(nèi)亞灣沿岸國家海上維穩(wěn)能力有限，無法有效遏制海盜，只能一再呼吁國際社會進(jìn)行協(xié)助。目前，中美各自在參與打擊幾內(nèi)亞灣海盜上有一定基礎(chǔ)，但未形成合力。美國借助非洲司令部發(fā)起的“非洲伙伴倡議”（African Partnership Station）幫助幾內(nèi)亞灣國家開展海軍聯(lián)合訓(xùn)練，已向尼日利亞及相關(guān)國家投入約3 500萬美元打擊海盜及其他海上犯罪活動。 2014年以來，中國海軍編隊多次在幾內(nèi)亞灣與尼日利亞、喀麥隆等國開展聯(lián)合反海盜演習(xí)，中國還通過提供武器裝備等手段幫助幾內(nèi)亞灣國家提升反海盜能力。中美在打擊索馬里海盜、亞丁灣護(hù)航方面有過良好合作，建立了溝通聯(lián)絡(luò)渠道，可在此基礎(chǔ)上合作開展幾內(nèi)亞灣海域反海盜聯(lián)合演習(xí)，并逐漸向聯(lián)合護(hù)航、情報共享等更高級別的合作方向努力。

[收稿日期：2018-05-15]

[修回日期：2018-06-01]

[責(zé)任編輯：陳鴻斌]