摘 要：本文從公用設施視角，基于2011—2015年全國31個省級政府的面板數(shù)據，考慮公共債務支出投資回報時滯，運用超效率DEA模型，評價我國31個省級政府的地方政府債務支出效率。結合實證結果，為東、中、西部不同地區(qū)政府分別從公用設施發(fā)展上提出了債務支出效率的改進方式。此外，從債務風險防控、債務資金使用方向、跨年度債務支出安排等方面對我國地方政府提高債務支出效率給出了綜合的政策建議。

關鍵詞：公用設施投資 地方政府債務 支出效率 超效率DEA

一、我國地方政府債務支出現(xiàn)狀

近年來，地方政府債務問題廣受我國政府在管理體制改革方面的關注。自2015年新預算法頒布以來，財政部圍繞“開前門、堵后門”的思路，不斷建設規(guī)范合理的地方政府舉債融資機制，從舉債用途、舉債規(guī)模、舉債方式等方面做出了限制性規(guī)定，如當年確認了3.2萬億元的地方置換債券額度，將2015年末到期的部分地方債轉換為期限更長的債券，推進地方政府進一步公開融資。目前，全國地方政府性債務規(guī)模增速放緩，但依然呈逐漸增長的趨勢。截至2017年12月末，全國地方政府債務余額164706億元。

然而，日益增大的債務資金收入卻并未帶來令人滿意的債務支出績效：地方政府在預算制定及實際執(zhí)行過程中的“低報收入、高估支出”不容忽視（汪沖，2015）。長此以往，不利于維護地方政府債信，還會給地方政府帶來債務融資風險。財政支出效率比較低下是地方政府債務風險較高的一大根源，必須從提高地方政府財政支出效率的角度采取措施，以從根本上緩解地方政府債務壓力。（黃捷，王虹，2016）由此可見，提高我國地方政府債務的支出效率勢在必行。

現(xiàn)有文獻中，用公用設施投資相關指標衡量地方債務支出效率的實證較少。故本文基于公用設施投資的視角，構造DEA超效率模型，評價和分析我國地方債務支出效率，以期探索出優(yōu)化地方政府債務支出效率的路徑。這對于加強地方政府績效管理、優(yōu)化地方政府債務支出的結構、改善地方政府債務支出的效率水平具有戰(zhàn)略性意義。

二、地方債務支出效率評價

（一）模型設定

考慮到國內當下對于地方債務支出效率并無統(tǒng)一的標準，且債務支出問題中對于投入、產出的衡量難以用個別指標來代替，故本文選取了投入、產出指標來構造債務支出效率體系，并使用面向多個投入、多個產出的超效率數(shù)據包絡分析模型對我國31個省份的債務支出效率做出評價。

與傳統(tǒng)參數(shù)法相比，DEA 方法具有自如處理多投入多產出指標的復雜問題，無需知道生產函數(shù)具體形式等優(yōu)點。[1]該方法對于評價不同決策單元（Decision Making Units，簡稱DMU）間的相對有效性，特別是多投入多產出情況下的相對有效性或效益評價具有絕對優(yōu)勢。本文的研究對象為地方政府性債務支出效率，故將我國地方政府作為決策單元。根據數(shù)據的可獲得性和時效性，本文從2011年至2015年的地方政府債務的相關數(shù)據入手，考慮債務支出的投入和產出變量。

由于經典DEA模型中，有效率DMU得分均為1，無法進一步分析這部分決策單元的相對效率水平，為比較效率值為1的地方政府債務使用效率，本文選擇超效率模型，又因為在我國宏觀經濟發(fā)展形勢與政府部門職能是滿足公共需求的特殊定位，地方政府債務支出無法實現(xiàn)固定規(guī)模報酬下的效率。此使用DEA-Solver5.0軟件，選擇假設規(guī)模報酬可變的超效率數(shù)據包絡分析模型（Super-V-SBM），對支出效率進行評價。對于選定的DMUj，判斷其有效的非徑向超效率模型設定如下：

其中，s-≥0，s+≥0是松弛變量，分別表示對投入進行負向調整及對產出進行正向調整。當x>0，且λ≥0 時，x0≥s-成立。ε為非阿基米德無窮小量，一般取ε=10 -6，θ為該決策單元DMU j的有效值，當θ=1時，稱DMUj為DEA有效，當θ<1時，稱DMUj為DEA無效。

（二）變量選取

在地方債務支出的具體用途上，主要體現(xiàn)為提供長期、具有存量性質的公共產品，因而來源于財政的固定資產投資能較好地間接反映出債務支出狀況，故本文以此作為超效率DEA模型中的投入變量。隨后，地方政府為滿足公共需求，其債務相關的公共支出績效主要表現(xiàn)為社會公用設施的建設成果。公用設施是指政府為公眾提供公共服務產品的各種公共性、服務性的設施，具體可分為教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化娛樂、交通等。故本文DEA模型中產出變量主要選擇基礎設施建設成果和公益性項目，包括城市橋梁增量、人均城市道路面積、建成區(qū)綠化覆蓋率、居民最低生活保障人數(shù)、每十萬人口中小學平均在校學生數(shù)、人均GDP等。其中，居民最低生活保障人數(shù)相對值考慮到各地區(qū)人口數(shù)量不同導致的基數(shù)差異及兼顧城鎮(zhèn)居民和農村居民保障人數(shù)的完整性，用城鎮(zhèn)和農村居民保障人數(shù)之和與當?shù)啬昶骄丝跀?shù)值之比來衡量。每十萬人口中小學平均在校學生數(shù)這一變量則計算了當?shù)刂?、小學平均在校學生數(shù)與當?shù)厝丝诘谋戎?，以期更好地刻畫地方基本九年義務教育的普及情況。

值得一提的是，由于債務性支出的投資回報期限較長，當年的固定資產類投資往往不能在當年有產出績效，另外，政府撥款資助一些公益性設施對于當期民間資本投入相關的長期項目有一定的排擠、替代效應 。相對而言，滯后幾期后的債務支出更能使民間明確政府投資方向，促進民間資本隨地方政府政策轉移，而減少這種效率損耗。綜合考慮產出項目的一般投資收益時滯及樣本期的約束，本文選用T期的投入和（T+1）期的產出來評價地方政府在T期的債務支出效率。

本文選取的數(shù)據來源于《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國財政年鑒》及EPS全球統(tǒng)計數(shù)據/分析平臺。

（三）實證結果分析

考慮到中央政府對于西藏自治區(qū)的財政政策支持相對較多，如在樣本評價期內，全國僅西藏自治區(qū)實施十二年義務教育、有關固定資產投資的財政補貼力度也相對較大等，這使得當?shù)卣呢斦冃找媾c其本身為獲得財政績效的付費不符，從而不利于客觀比較不同地方政府在既定財力范圍內的債務支出效率情況，故本文權衡之下剔除該樣本，評價其余30個省級政府的債務支出情況。從整體上看，全國各省級政府在評價期間的排名順序變化不大，在此，本文以2014年全國各地方政府債務支出效率為代表，展現(xiàn)債務支出效率評價結果，如表1。不難發(fā)現(xiàn)，DEA得分靠前的主要以東部地區(qū)為主。

考慮到不同地區(qū)資源稟賦、財力大小及經濟發(fā)展水平各有不同，為對不同地區(qū)優(yōu)化債務支出效率提出適宜的政策建議，本文進一步將30個省級地方政府分為東、中、西三個樣本集以探究不同地區(qū)債務支出效率的差別。其中，東部地區(qū)包括北京、天津、河北、上海等11個地區(qū)， 中部地區(qū)包括黑龍江、吉林、山西等8個地區(qū)， 西部地區(qū)包括內蒙古、廣西、重慶等11個地區(qū)。以各個樣本集同一時期內子樣本的超效率DEA得分均值代表該樣本集的債務支出水平，則其債務支出效率變化如圖1。

由圖1可知東部地區(qū)債務支出效率明顯高于西部地區(qū)，而西部地區(qū)債務支出效率高于中部地區(qū)，且隨著年份的推進，總體看各個地區(qū)的債務支出效率緩步增長。因此，本文選出東、中、西部地區(qū)代表省份以探究其債務支出效率的改進方式：綜合考慮各個省級政府經濟體量、人口規(guī)模及其對所屬地區(qū)的代表性，選擇江蘇、廣東作為東部地區(qū)的代表，選擇河南、山西為中部地區(qū)的代表，選擇四川、新疆為西部地區(qū)的代表。分別見表3、表4、表5。

易知，DEA對于債務支出效率較低的西部地區(qū)的改進建議主要體現(xiàn)為減少財政固定資產投資、增加地方橋梁建設、人均道路面積及增加GDP等，這與西部本身地理因素也有關，較高的海拔及山地、丘陵地形使得道路、橋梁等公用設施的建設變得相對困難，故相較于債務支出效率高的地區(qū)顯得較為不足。而對于江蘇、廣東等東部經濟較發(fā)達地區(qū)的改進規(guī)劃則與一般思路不同，主要表現(xiàn)為減少DEA產出，例如：地方的GDP、教育方面的產出和橋梁建設等?？梢妼τ诮洕l(fā)展過熱的地區(qū)，地方政府想要更進一步提高債務支出效率，應更加關注基礎設施、公益性等民生工程，更多注重經濟公平方面的投資而非單純追求GDP增長，同時，有關而中部地區(qū)則根據本地具體經濟特點，兼具兩種改進思路，如山西的改進思路更接近于西部地區(qū)的改進方式，而河南則更接近于東部地區(qū)。此外，京津冀及東三省地區(qū)建成區(qū)綠化覆蓋率這一指標的超效率改進中普遍為正，這意味著加強地區(qū)環(huán)境方面的公用設施、加快綠化建設水平相對不足。

三、基本結論與優(yōu)化建議

（一）基本結論

本文根據2011年至2015年地方債務支出相關的面板數(shù)據，測算出我國30個省級政府4年的債務支出超效率值，結果表明：東部地區(qū)債務支出效率普遍高于西部地區(qū)、西部地區(qū)效率水平普遍高于中部地區(qū)，且從總體上看，地方債務支出效率逐年升高。西部地區(qū)需推進橋梁、道路等交通方面公用設施建設提高債務支出效率，而東部經濟發(fā)達地區(qū)則要兼顧經濟效率和社會效率的共同發(fā)展，京津冀等地區(qū)要注意推廣綠化公用設施，助力環(huán)境經濟建設。

（二）優(yōu)化建議

1.推進地方政府債務支出激勵政策，落實相關方面改革的執(zhí)行，加大債務風險防控，細化地方政府債務支出效率評價體系，以期兼顧經濟效率和社會效率共同健康發(fā)展。

2.地方政府應注重多角度提高政府支出績效，推崇契約精神，增進債務資金使用效率，力爭各個方面均衡發(fā)展，優(yōu)化投資組合，統(tǒng)籌規(guī)劃支出結構，努力把握財政政策取向，提高債務支出效率。

3.完善地方政府支出績效的跨年度考核制度，長遠考慮地方政府債務資金使用效率問題，貫徹落實政府管理終身問責制度，進一步加強預算硬約束，增進地方政府官員長期發(fā)展的理念。

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（王禎陽，東北財經大學財政稅務學院。）