趙瑞娜

【摘要】金融監(jiān)管來源于金融危機(jī)。金融監(jiān)管的沿革中，伴隨著無數(shù)次的金融危機(jī)：17世紀(jì)荷蘭的“郁金香泡沫”，20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)大蕭條，1997年的亞洲金融風(fēng)暴，2008年大型投資銀行雷曼兄弟倒閉導(dǎo)致的金融海嘯。當(dāng)下全球貿(mào)易戰(zhàn)硝煙四起，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們已發(fā)出警告，這不禁讓人聯(lián)想到2008年的金融危機(jī)。這些已經(jīng)發(fā)生的以及可能即將發(fā)生的金融危機(jī)，都暴露出金融監(jiān)管體制的諸多缺陷，對(duì)金融監(jiān)管的有效性提出了重大挑戰(zhàn)，這值得世界各國(guó)對(duì)現(xiàn)行的金融監(jiān)管實(shí)踐進(jìn)行反思和調(diào)整。在這樣的背景下，正確認(rèn)識(shí)金融監(jiān)管及其所應(yīng)對(duì)的挑戰(zhàn)，具有重大現(xiàn)實(shí)和理論意義。本文通過梳理美英兩國(guó)金融監(jiān)管改革，試圖對(duì)我國(guó)金融監(jiān)管改革作簡(jiǎn)要分析，并對(duì)新金融監(jiān)管體系應(yīng)對(duì)的挑戰(zhàn)進(jìn)行有益探討，同時(shí)提出破解對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】金融監(jiān)管 金融監(jiān)管改革 統(tǒng)一監(jiān)管 宏觀審慎 目標(biāo)監(jiān)管

一、金融監(jiān)管的產(chǎn)生

1930年代的經(jīng)濟(jì)大蕭條，使各國(guó)商業(yè)銀行大量倒閉、工人大規(guī)模失業(yè)、經(jīng)濟(jì)生活動(dòng)蕩不安，“看不見的手”無所不能顯然只是神話。在這種情形下，經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯提出主張：政府直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)。盡管政府干預(yù)和金融監(jiān)管并非同一概念，但金融監(jiān)管在很大程度上得到政府干預(yù)理論的支持。事實(shí)上，真正意義上的現(xiàn)代金融監(jiān)管發(fā)軔于央行制度的產(chǎn)生和普遍確立。大危機(jī)爆發(fā)后，各國(guó)央行開始認(rèn)識(shí)到：銀行業(yè)是金融業(yè)的核心，具有極強(qiáng)的擴(kuò)散性和滲透性，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)影響巨大，這就要求央行在制定和執(zhí)行貨幣政策以及對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的同時(shí)，必須承擔(dān)監(jiān)督和管理其他金融機(jī)構(gòu)乃至整個(gè)金融和經(jīng)濟(jì)體系的責(zé)任，由此產(chǎn)生了金融監(jiān)管。

二、金融監(jiān)管改革

（一）美國(guó)和英國(guó)的金融監(jiān)管改革

由于政治和經(jīng)濟(jì)體制、法律環(huán)境和文化傳統(tǒng)等方面的差異，各國(guó)的金融監(jiān)管體制也各有不同。根據(jù)監(jiān)管組織類型來分，金融監(jiān)管模式分為分業(yè)監(jiān)管、混業(yè)監(jiān)管和統(tǒng)一監(jiān)管三種；根據(jù)監(jiān)管對(duì)象來分，分為機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管兩種。分業(yè)監(jiān)管體制是基于機(jī)構(gòu)型監(jiān)管的原則而設(shè)立的，然而目前金融業(yè)普遍向混業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展。于是世界各國(guó)紛紛開始對(duì)以往的金融監(jiān)管體系進(jìn)行調(diào)整和革新。本文主要分析和比對(duì)美英兩國(guó)的金融監(jiān)管改革。

（1）美國(guó)的金融監(jiān)管改革：2010年7月，美國(guó)通過了金融監(jiān)管改革法案。此次改革是1930年代以來最大規(guī)模的金融改革，賦予了美聯(lián)儲(chǔ)更大的權(quán)力，使其能夠“更嚴(yán)格、更持續(xù)”地進(jìn)行金融監(jiān)管；同時(shí)將散落于美聯(lián)儲(chǔ)、證券交易委員和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)等機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能統(tǒng)一集中到新成立的消費(fèi)金融保護(hù)局，保護(hù)消費(fèi)者和投資者免受不當(dāng)金融行為損害。這項(xiàng)改革標(biāo)志著美國(guó)從局部性的分業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)向整體性的統(tǒng)一監(jiān)管，強(qiáng)化美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管職能，強(qiáng)調(diào)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)管協(xié)調(diào)，強(qiáng)化保護(hù)消費(fèi)者利益。

（2）英國(guó)的金融監(jiān)管改革：英國(guó)的金融監(jiān)管先后經(jīng)歷了分業(yè)監(jiān)管、混業(yè)監(jiān)管，然后過渡到“雙峰”監(jiān)管模式。1986年，英國(guó)成立證券與投資委員會(huì)，由此分業(yè)監(jiān)管體制逐漸形成；隨著時(shí)間的推移，分業(yè)監(jiān)管開始不適應(yīng)金融機(jī)構(gòu)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)，于是英國(guó)于1997年開始“三方體系”金融監(jiān)管改革，取消了英格蘭銀行的監(jiān)管權(quán)，成立了新的超級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)金融服務(wù)局，開啟了統(tǒng)一監(jiān)管的先河；2007年次貸危機(jī)后，英國(guó)意識(shí)到剝離央行的監(jiān)管權(quán)不利于金融穩(wěn)定，開始重視“雙峰”監(jiān)管模式，2012年開始金融監(jiān)管“雙峰”模式改革。這種“雙峰”模式被公認(rèn)為改革較為徹底、最適應(yīng)當(dāng)前現(xiàn)實(shí)的金融監(jiān)管模式，它有利于健全宏觀審慎的政策框架，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；按照“目標(biāo)型監(jiān)管”的原則，將監(jiān)管職責(zé)和權(quán)力集中在英格蘭銀行，加強(qiáng)了央行統(tǒng)籌金融穩(wěn)定的核心地位，撤銷金融服務(wù)局，將其拆分為審慎監(jiān)管局和金融行為監(jiān)管局，新成立金融政策委員會(huì)；完善了監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，重視消費(fèi)者保護(hù)，一手抓金融系統(tǒng)穩(wěn)定，一手抓市場(chǎng)行為規(guī)范。

（二）我國(guó)的金融監(jiān)管改革

銀監(jiān)會(huì)成立前，央行兼具雙重任務(wù)：監(jiān)管銀行和制定貨幣政策。但當(dāng)商業(yè)銀行流動(dòng)性不足時(shí)，央行難以兼顧雙重職責(zé)，很容易忽視對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)管而只注重貨幣政策的制定和實(shí)施。2003年3月，我國(guó)正式成立銀監(jiān)會(huì)。由此，開始進(jìn)入銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)“一行三會(huì)”的分業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式。？2008年金融危機(jī)后，分業(yè)監(jiān)管開始不適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展趨勢(shì)，因此我國(guó)開始從行業(yè)監(jiān)管逐漸過渡到功能監(jiān)管。2017年7月，我國(guó)決定設(shè)立金融委，意在加強(qiáng)各金融機(jī)構(gòu)間的統(tǒng)籌監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管；其次，加強(qiáng)功能監(jiān)管，縮小監(jiān)管空白地帶，避免交叉性金融風(fēng)險(xiǎn)。2018年3月，我國(guó)組建銀保會(huì)，撤銷銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)，將原銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)制度規(guī)章制度的職能集中于央行。至此，我國(guó)“一委一行兩會(huì)”新監(jiān)管格局正式形成。它是以金融委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以健全貨幣政策與宏觀審慎政策為雙支柱的多元目標(biāo)監(jiān)管體系。

三、我國(guó)的新金融監(jiān)管體系應(yīng)對(duì)的挑戰(zhàn)及破解對(duì)策

（一）我國(guó)的新金融監(jiān)管體系主要應(yīng)對(duì)的挑戰(zhàn)

（1）分業(yè)監(jiān)管與混業(yè)經(jīng)營(yíng)矛盾凸顯。分業(yè)監(jiān)管缺乏宏觀審慎，很難避免系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，無法真正實(shí)現(xiàn)各金融機(jī)構(gòu)的公平竟?fàn)帲鹑诩瘓F(tuán)依然有機(jī)會(huì)從事“監(jiān)管套利”活動(dòng)。金融機(jī)構(gòu)隱瞞創(chuàng)新產(chǎn)品的潛在風(fēng)險(xiǎn)，或利用信息不對(duì)稱將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給消費(fèi)者，既損害消費(fèi)者利益，又破壞金融系統(tǒng)穩(wěn)定性。分業(yè)監(jiān)管既存在監(jiān)管真空，又存在重復(fù)監(jiān)管，監(jiān)管交叉地帶實(shí)際上是對(duì)社會(huì)資源的浪費(fèi)，每個(gè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管者都要對(duì)其監(jiān)管對(duì)象所從事的多種金融業(yè)務(wù)制定和實(shí)施監(jiān)管規(guī)則，令出多門監(jiān)管低效。金融機(jī)構(gòu)信用評(píng)級(jí)、市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出等缺乏完善的制度安排，對(duì)場(chǎng)外衍生品缺乏監(jiān)管力度。

（2）金融監(jiān)管法制中存在許多有待完善和細(xì)化的內(nèi)容，內(nèi)部監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)控制在法律層面上的細(xì)節(jié)性的管理機(jī)制尚不健全，如破產(chǎn)機(jī)制、反洗錢機(jī)制等都有待完善和細(xì)化。金融監(jiān)管立法和實(shí)踐存在脫節(jié)，現(xiàn)行的金融監(jiān)管立法中，諸多法律規(guī)定滯后于目前金融現(xiàn)狀，不利于對(duì)金融機(jī)構(gòu)和金融業(yè)務(wù)的規(guī)范和監(jiān)管。監(jiān)管主要針對(duì)傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)，對(duì)新興的金融業(yè)務(wù)和金融產(chǎn)品，如智能投資、大數(shù)據(jù)風(fēng)控、數(shù)字貨幣等，存在監(jiān)管法律空白，不利于保障存款人和投資者切身利益。

（3）金融監(jiān)管理念相對(duì)單一，簡(jiǎn)單地將金融監(jiān)管歸結(jié)為防范金融風(fēng)險(xiǎn)，市場(chǎng)化監(jiān)管理念和效率與安全并重的監(jiān)管理念還不牢固，監(jiān)管缺乏整體性。此外再完備的制度和先進(jìn)的理念，也需要高素質(zhì)的人才來履行和實(shí)踐。整體而言，我國(guó)金融監(jiān)管人員專業(yè)技能有待提高。造成這種局面的原因有二：一是考核機(jī)制缺失，現(xiàn)行的行政化管理制度難以全面考察監(jiān)管人員的綜合素質(zhì)；二是培訓(xùn)系統(tǒng)尚未形成，不利于提高監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)。

（4）監(jiān)管的國(guó)際化進(jìn)程比較緩慢，國(guó)際間的交流合作還不充分，對(duì)跨國(guó)公司的監(jiān)管法律和監(jiān)管機(jī)制尚不完善，對(duì)其監(jiān)管力度也有待加強(qiáng)，應(yīng)對(duì)國(guó)際性金融危機(jī)的處理能力有待強(qiáng)化?，F(xiàn)行金融監(jiān)管制度和政策存在不利于金融監(jiān)管向國(guó)際化方向發(fā)展的內(nèi)容，需要進(jìn)一步完善和更新。參與區(qū)域性和全球性的監(jiān)管合作組織和國(guó)際化的金融危機(jī)救助系統(tǒng)程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

（二）應(yīng)對(duì)的挑戰(zhàn)的破解對(duì)策

通過以上分析可以看出，我國(guó)的新金融監(jiān)管體系依然面臨諸多挑戰(zhàn)，該如何去破解呢？本文針對(duì)以上問題，提出了以下幾個(gè)方面的對(duì)策。

（1）央行在側(cè)重于貨幣政策以保持幣值穩(wěn)定的同時(shí)，強(qiáng)化金融穩(wěn)定職能，提高危機(jī)處理能力和統(tǒng)籌作用，增強(qiáng)綜合統(tǒng)計(jì)和全面收集信息的能力，加強(qiáng)宏觀審慎，保障金融系統(tǒng)穩(wěn)定，提高防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的能力。金融委加強(qiáng)微觀審慎，保障個(gè)體金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)定，建立合適的金融體系內(nèi)部激勵(lì)措施，關(guān)注金融機(jī)構(gòu)如何自覺主動(dòng)地防范金融風(fēng)險(xiǎn)的制度安排，減少金融順周期波動(dòng)和跨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，保證公平競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的更高層次的監(jiān)管協(xié)調(diào)，防止消費(fèi)者利益受損及由此帶來的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。銀保會(huì)進(jìn)一步明確目標(biāo)監(jiān)管方向，防止監(jiān)管空白，彌補(bǔ)監(jiān)管短板，消除監(jiān)管套利，加強(qiáng)對(duì)銀行和保險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的統(tǒng)一監(jiān)管，更好地適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)。證監(jiān)會(huì)對(duì)生物科技、云計(jì)算、人工智能和高端制造四個(gè)行業(yè)中的“獨(dú)角獸企業(yè)”開通“快速通道”，創(chuàng)造更好的工具和制度安排。

（2）完善和細(xì)化監(jiān)管法律法規(guī)，修改和完善自律監(jiān)管和內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制，填補(bǔ)監(jiān)管法律空白，規(guī)范金融衍生品交易，以金融規(guī)范和制度的形式，對(duì)銀行及其控股企業(yè)和非銀行金融機(jī)構(gòu)設(shè)定最低杠桿及資本要求。對(duì)現(xiàn)有的金融法規(guī)，修正和完善細(xì)則，保障其切實(shí)可操作。同時(shí)還根據(jù)目前金融業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)，制定既符合安全要求又不至于約束經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的制度和規(guī)則，建立與市場(chǎng)化發(fā)展相適應(yīng)的監(jiān)管法律制度。

（3）提高監(jiān)管人員的綜合素質(zhì)，培養(yǎng)存量思維，增強(qiáng)監(jiān)管的創(chuàng)新能力。監(jiān)管人員的資格管理，提高監(jiān)管隊(duì)伍的整體素質(zhì)，嚴(yán)格約束監(jiān)管人員的行為，樹立良好的職業(yè)道德，防止金融機(jī)構(gòu)有租可尋，避免出現(xiàn)監(jiān)管者被“俘虜”。對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管人員加強(qiáng)業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，提升處理經(jīng)濟(jì)危機(jī)的應(yīng)對(duì)能力。不斷提升監(jiān)管創(chuàng)新水平，加強(qiáng)金融科技與金融監(jiān)管之間的聯(lián)系與合作，創(chuàng)新與目前金融業(yè)科技發(fā)展相適應(yīng)的科技監(jiān)管方式和措施。

（4）擴(kuò)大金融監(jiān)管國(guó)際合作，加強(qiáng)跨國(guó)協(xié)調(diào)監(jiān)管，減少國(guó)際監(jiān)管的真空地帶，例如對(duì)區(qū)塊鏈、比特幣或以太幣等新事物的監(jiān)管，防范跨境支付等跨國(guó)金融業(yè)務(wù)帶來的風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)對(duì)國(guó)際金融知識(shí)、國(guó)際金融法律、國(guó)際金融監(jiān)管原則、國(guó)際金融組織規(guī)定等知識(shí)的學(xué)習(xí)和研究，使我國(guó)的金融監(jiān)管法律法規(guī)與國(guó)際水平接軌，處理好司法管轄權(quán)和法律適用性的關(guān)系，并同世界各國(guó)一道致力于國(guó)際金融聯(lián)合監(jiān)管，加強(qiáng)與國(guó)際性監(jiān)管組織的對(duì)話與合作，促進(jìn)我國(guó)金融監(jiān)管在國(guó)際協(xié)作層面更上一層樓。

參考文獻(xiàn)：

[1]段中慶.關(guān)于金融監(jiān)管與金融發(fā)展的若干問題[J].中共山西省委黨校學(xué)報(bào)，2003.

[2]陳向聰，膝凡.英國(guó)金融監(jiān)管體制改革立法及對(duì)我國(guó)的啟示[J].海峽法學(xué)，2011.

[3]陳旭光.次貸危機(jī)后美國(guó)金融監(jiān)管體制改革及對(duì)中國(guó)的啟示[D].河北大學(xué)碩士論文，2013.

[4]侯瑾玙.我國(guó)金融監(jiān)管現(xiàn)狀問題研究[J].速讀（中旬），2016.

[5]印重，劉金全.金融德定目標(biāo)下貨幣政策與宏觀審慎政策的權(quán)衡[J].學(xué)術(shù)交流，2017.