常非凡

農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題。2017年10月18日，習(xí)近平同志在十九大報(bào)告中指出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)。為貫徹落實(shí)黨的十九大作出的重大決策部署和習(xí)近平總書記系列重要講話精神，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是決勝全面小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的重大歷史任務(wù)，是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手。建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，是實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的必然要求。

2017年12月底，中央農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議召開(kāi)。會(huì)議認(rèn)為，農(nóng)村改革取得新突破，農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”取得重大進(jìn)展，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革穩(wěn)步推進(jìn)。2018年1月發(fā)布的中央一號(hào)文件《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》，重申了中央農(nóng)村工作會(huì)議上確定的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)任務(wù)：到2020年，鄉(xiāng)村振興取得重要進(jìn)展，制度框架和政策體系基本形成；到2035年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)；到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實(shí)現(xiàn)。

在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的指引下，應(yīng)積極貫徹鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，努力展現(xiàn)新時(shí)代新作為。近期，我們結(jié)合工作基礎(chǔ)和業(yè)務(wù)實(shí)際圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和國(guó)家發(fā)改委正在編制的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022）》，聚焦我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的全局性關(guān)鍵性問(wèn)題，特別是向貧困落后地區(qū)聚焦發(fā)力，與當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門配合，深入調(diào)研、搞透問(wèn)題、破解難題。

春節(jié)前后，國(guó)家發(fā)改委國(guó)際合作中心實(shí)業(yè)發(fā)展處組成調(diào)研小組，就農(nóng)村土地制度改革、資源資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化等領(lǐng)域的做法經(jīng)驗(yàn)，到貴州省供銷社等相關(guān)部門學(xué)習(xí)并到安順等地實(shí)地調(diào)研。安順市平壩區(qū)塘約村的成果受到了貴州省的高度關(guān)注和重視，已經(jīng)形成了標(biāo)桿典型的“塘約經(jīng)驗(yàn)”。在與省市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的交流座談中，他們向我們介紹了“塘約經(jīng)驗(yàn)”所代表的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施路徑，尤其是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革和資源資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式，對(duì)我們研究創(chuàng)新機(jī)制體制構(gòu)建方案產(chǎn)生了很大的啟發(fā)。

一、當(dāng)前存在的問(wèn)題

黨中央、國(guó)務(wù)院2016年出臺(tái)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，就要求將流轉(zhuǎn)土地上的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，承包者和經(jīng)營(yíng)者權(quán)屬清晰。因?yàn)橹挥袡?quán)屬清晰，才能讓村民“吃定心丸”，使承包戶放心流轉(zhuǎn)，經(jīng)營(yíng)者安心投入。目前，全國(guó)各地已經(jīng)開(kāi)展落實(shí)農(nóng)戶承包地確權(quán)頒證工作，上萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)正在“活”起來(lái)，流轉(zhuǎn)的土地正在迸發(fā)出新的活力。截止2017年底，全國(guó)推進(jìn)承包地確權(quán)登記頒證已達(dá)11.3億畝，占二輪承包面積的84%，這意味著，大范圍確權(quán)登記后的承包地，可以順利實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的分置并行。農(nóng)業(yè)部公開(kāi)發(fā)布，到2018年底，全國(guó)承包地確權(quán)登記頒證工作預(yù)計(jì)將完成收官。

然而，農(nóng)村土地資源相對(duì)分散、產(chǎn)權(quán)模糊、市場(chǎng)化程度低導(dǎo)致農(nóng)民收入低的問(wèn)題，是過(guò)去我國(guó)不少農(nóng)村都存在的普遍問(wèn)題，至今一些問(wèn)題仍然存在。首先，逐級(jí)上報(bào)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)缺乏大數(shù)據(jù)管理，權(quán)屬證明也未發(fā)放到位，交易過(guò)戶也不及時(shí)。一些地方存在農(nóng)村集體資產(chǎn)被侵占、挪用、私分、揮霍等現(xiàn)象，資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不善甚至縮水貶值等問(wèn)題突出。其次，無(wú)序化的自發(fā)自由交易仍然存在，一些地方在集體產(chǎn)權(quán)交易時(shí)不按法律規(guī)定的程序辦事。有的市縣雖建立了產(chǎn)權(quán)交易中心，為產(chǎn)權(quán)交易、產(chǎn)權(quán)抵押貸款等提供服務(wù)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)沒(méi)有類似服務(wù)機(jī)構(gòu)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的需要。第三，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易運(yùn)行機(jī)制不健全，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)、水權(quán)等供求信息不對(duì)稱，產(chǎn)權(quán)交易前后缺乏對(duì)交易雙方的審查評(píng)估和保護(hù)機(jī)制，交易存在較大風(fēng)險(xiǎn)。此外，缺乏新型經(jīng)營(yíng)主體，不具備法人資格的經(jīng)濟(jì)合作社受到金融貸款、市場(chǎng)投資等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的限制。

針對(duì)這些問(wèn)題，六盤水市在推動(dòng)資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股民的“三變”改革上開(kāi)拓出了新路，使農(nóng)村資產(chǎn)股份化、土地股權(quán)化，盤活各種資源要素，形成資源疊加效應(yīng)，激發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)新活力?，F(xiàn)在安順市的塘約村，圍繞“地”的問(wèn)題開(kāi)展七權(quán)同確，讓分散的資源聚集化、模糊的產(chǎn)權(quán)清晰化、集體的資產(chǎn)市場(chǎng)化，集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收入同步壯大。

二、調(diào)研“塘約經(jīng)驗(yàn)”

走進(jìn)塘約村，美麗整潔的鄉(xiāng)村環(huán)境映入眼簾，給我們留下了難忘的印象。難以想象5年前這里還是貴州省最貧困的村之一，農(nóng)民收入只有3千多元，低于全省平均水平，全村3千多人接近1/5是貧困人口。由于貧困，彼時(shí)“三留守”現(xiàn)象突出，空心化比較嚴(yán)重，最多時(shí)候有1100多人外出打工，其中70%以上是年輕人。全村總面積5.7平方公里，耕地面積4800多畝，大約三分之一的耕地處于荒廢狀態(tài)，介紹情況的當(dāng)?shù)馗刹坑谩捌剖?、爛石墻、泥巴路、水凼凼”來(lái)形容當(dāng)時(shí)的村容村貌。村民等靠要思想嚴(yán)重，爭(zhēng)當(dāng)?shù)捅?、?zhēng)要救濟(jì)糧成為村里的常態(tài)。

2014年7月，塘約村組織了全村黨員和干部群眾對(duì)貧窮的現(xiàn)實(shí)矛盾問(wèn)題進(jìn)行深刻的反思和討論，成立了農(nóng)村綜合改革辦公室，堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，創(chuàng)新地推動(dòng)合股聯(lián)營(yíng)、村民自治。一是通過(guò)土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)”分置，讓確權(quán)、賦權(quán)、易權(quán)有效轉(zhuǎn)換，把土地回歸到村集體。二是通過(guò)成立村級(jí)合作社及土地流轉(zhuǎn)中心，對(duì)全村土地、林地、集體建設(shè)用地、農(nóng)村房屋、小型水利、集體財(cái)產(chǎn)等七權(quán)進(jìn)行確權(quán)。三是實(shí)現(xiàn)資源變資產(chǎn)后、為確保資金變股金、農(nóng)民變股東，效益按照合作社30%、村集體30%、村民40%的比例進(jìn)行利潤(rùn)分成。

經(jīng)過(guò)這幾年的不懈努力，全村才發(fā)生了天翻地覆的變化。村民們脫貧致富，收入已過(guò)萬(wàn)，絕大多數(shù)農(nóng)戶的戶均收入甚至達(dá)到了3萬(wàn)元以上，過(guò)半農(nóng)戶都建起了新房。村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)也發(fā)生了飛躍改善，從原先的幾萬(wàn)元提升至200多萬(wàn)元，合作社目前固定資產(chǎn)達(dá)到上億元?，F(xiàn)在村民們精神煥發(fā)，大家齊心協(xié)力為村莊發(fā)展貢獻(xiàn)力量。創(chuàng)建的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)示范園初具規(guī)模，在農(nóng)村合作社內(nèi)部組建了多種經(jīng)營(yíng)實(shí)體，包括運(yùn)輸、旅游、建筑公司等，為全村勞動(dòng)力就業(yè)提供了充分機(jī)會(huì)。外出務(wù)工的年輕人紛紛受到吸引回村發(fā)展，“三留守”問(wèn)題迎刃而解。

“塘約經(jīng)驗(yàn)”具體實(shí)施步驟可以總結(jié)如下：

第一步是精確測(cè)量土地，明晰權(quán)屬。成立以村黨組織為核心的確權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，成立“確權(quán)議事會(huì)”，采用GPS、航拍等高科技手段對(duì)全村土地精準(zhǔn)測(cè)量，積極推進(jìn)村民小組、村調(diào)解委員會(huì)、村民代表大會(huì)“三級(jí)調(diào)解”制度，有效化解矛盾紛爭(zhēng)，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)管理公平有序。

第二步是“確權(quán)頒證”。經(jīng)過(guò)公示認(rèn)可、建立“七權(quán)”同確數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行大數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)管理、以及頒發(fā)證件這三個(gè)小步驟，明確了權(quán)利歸屬，穩(wěn)定了土地承包關(guān)系，確?！叭龣?quán)分置”得以實(shí)施。

第三步是盤活資產(chǎn)。塘約村主要采用了三種方式：一是折價(jià)入股。開(kāi)展土地入股，全村4881畝土地全部入股，開(kāi)展水權(quán)入股，全村28處小型水利工程評(píng)估1542萬(wàn)元，作價(jià)入股到塘約村水務(wù)公司，該公司通過(guò)經(jīng)營(yíng)農(nóng)村飲水安全工程及農(nóng)田灌溉工程獲取水費(fèi)，所獲收益與村集體分享。二是抵押貸款。按照土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的原則，金土地合作社與農(nóng)村信用社共同構(gòu)建“3+X”（“3”指農(nóng)村信用社、村委會(huì)、金土地合作社，“X”指公司、合作社、專業(yè)大戶、農(nóng)戶等主體）支農(nóng)扶農(nóng)信貸新模式，提供抵押貸款。三是擔(dān)保貸款。由村集體提供擔(dān)保貸款，經(jīng)營(yíng)主體申請(qǐng)貸款時(shí)授信額度最高可達(dá)繳納擔(dān)保基金的10倍，利率在同期同檔次基礎(chǔ)上下浮10%。

此外，為更好開(kāi)展農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度改革，第一，塘約村建立了土地流轉(zhuǎn)制度，入社土地由村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，不向本集體經(jīng)濟(jì)組織外流轉(zhuǎn)。第二，建立了集體經(jīng)營(yíng)服務(wù)平臺(tái)，在合作社下設(shè)土地流轉(zhuǎn)中心、股份合作中心、金融服務(wù)中心、營(yíng)銷信息中心、綜合培訓(xùn)中心、權(quán)益保障中心，形成“1+6”的一體化服務(wù)體系，有效解決農(nóng)村土地零散低效、貧困戶資金難以籌集、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)難以抵御、村民權(quán)益難以保障等問(wèn)題。第三，加強(qiáng)了產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范。村集體從每年的利潤(rùn)分紅中抽取20%作為村級(jí)金融擔(dān)保基金，為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)和房屋所有權(quán)等抵押提供擔(dān)保貸款。借款人違約時(shí)，先從村級(jí)金融擔(dān)?；鹂圻€金融機(jī)構(gòu)，再由合作社及村委會(huì)對(duì)借款人事先抵押的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行處置，有效化解了抵押物處置難、貸款人逃貸、銀行“惜貸”的難題。

三、進(jìn)一步創(chuàng)新機(jī)制體制的建議

《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》提出，在黨的十九大以及習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的指導(dǎo)下，制度建設(shè)必須貫穿于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的始終，要推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)，激活主體、激活要素、激活市場(chǎng)，著力增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給。深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。全面開(kāi)展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、集體成員身份確認(rèn)，加快推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革。推動(dòng)資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)新的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制。

如何進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本貨幣化，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的農(nóng)村資源產(chǎn)權(quán)交易體系，建立融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)；有利于助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展和脫貧增收，實(shí)現(xiàn)共同富裕。調(diào)研小組認(rèn)為，應(yīng)積極鼓勵(lì)成立省級(jí)農(nóng)村資源交易中心，推動(dòng)全省農(nóng)村資源高效配置，意義重大。國(guó)務(wù)院清理整頓后，目前僅部分省份保有省級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，限制了資源整合、延伸服務(wù)、產(chǎn)業(yè)融合、金融資本引入等，不利于監(jiān)測(cè)防范自然風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、資金風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等各種風(fēng)險(xiǎn)，也不利于將來(lái)土地指標(biāo)跨省流動(dòng)的實(shí)施。因此，我們建議：

第一，鼓勵(lì)省級(jí)建立統(tǒng)一的農(nóng)村資源資產(chǎn)權(quán)益流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，逐步在市、縣設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，形成聯(lián)動(dòng)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易體系，集中整合資源資產(chǎn)和交易品種，形成市場(chǎng)合力，充分發(fā)揮市場(chǎng)功能作用。

第二，加快搭建省級(jí)全省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，專注制度設(shè)計(jì)和技術(shù)保障，通過(guò)與各個(gè)縣級(jí)交易機(jī)構(gòu)端口對(duì)接，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)同步、信息共享，避免重復(fù)建設(shè)，降低運(yùn)營(yíng)成本，提高交易效率。

第三，倡導(dǎo)政府主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的治理體系，積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興，實(shí)現(xiàn)要素資源雙向流動(dòng)，工農(nóng)互促，城鄉(xiāng)互補(bǔ)，全面融合。

第四，突出公益性和非盈利性有機(jī)結(jié)合，按照市場(chǎng)化運(yùn)作，開(kāi)展資產(chǎn)評(píng)估、法律服務(wù)、產(chǎn)權(quán)經(jīng)紀(jì)人、項(xiàng)目推介、抵押融資等配套服務(wù)，引入財(cái)會(huì)、法律、資產(chǎn)評(píng)估等中介服務(wù)組織以及銀行、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)和擔(dān)保公司，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易提供專業(yè)化服務(wù)。

第五，建立健全各類資金向農(nóng)村流動(dòng)的創(chuàng)新鄉(xiāng)村振興資金籌措新機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)防范新體系，在加快推動(dòng)農(nóng)村金融創(chuàng)新的同時(shí)，要加緊完善政策性保險(xiǎn)、信用擔(dān)保、財(cái)政補(bǔ)貼等防范體系以及收益分配、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、審查審計(jì)等防控措施。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)際合作中心）