郭滕達

（中國科學技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京100038）

1 引言

科學技術(shù)基本計劃是韓國的國家級科學技術(shù)中長期發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)《科學技術(shù)基本法》每5年制定一期［1］。2017年7月，文在寅執(zhí)政后發(fā)布《國政運營5年計劃》，將“建設(shè)第四次工業(yè)革命引領(lǐng)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)國家”作為新政府在科技創(chuàng)新領(lǐng)域的課題［2］。2018年初頒布的《第四期科學技術(shù)基本計劃（2018—2022）》（以下簡稱“第四期科技計劃”）［3］和《2019政府研發(fā)投資創(chuàng)新方案》（以下簡稱“2019研發(fā)投資方案”）［4］從不同角度對此進行了回應(yīng)。前者以“通過科技改變國民生活”為發(fā)展藍圖，提出韓國未來五年重大戰(zhàn)略規(guī)劃，指出支撐戰(zhàn)略規(guī)劃的具體任務(wù)，如強化基礎(chǔ)研究以應(yīng)對第四次工業(yè)革命，振興科學探索、加強挑戰(zhàn)性研究等；并提出120個重點科學技術(shù)，與之前相比增加了人工智能（AI）、智慧型城市、3D印刷和應(yīng)對大氣污染等12個技術(shù)，勾畫出韓國邁向2040年的宏偉藍圖。后者從投資角度對前者提出的重點技術(shù)領(lǐng)域進一步細化，制定了2019年度韓國政府研究開發(fā)投資的基本方向，其中，以較大篇幅特別提到了要通過開發(fā)一站式研發(fā)投資評估平臺作為對第四次工業(yè)革命的回應(yīng)，以改革國家研發(fā)計劃的規(guī)劃、投資和評價體系。通過分析二者具體內(nèi)容，可以對韓國政府科技政策發(fā)展趨勢窺見一斑。

2 第四期科技計劃和2019研發(fā)投資方案的核心內(nèi)容

2．1 第四期科技計劃的核心內(nèi)容

第四期科技計劃的核心目標是：利用科技提高國民生活水平，發(fā)展科技，服務(wù)人文社會；到2040年，擬實現(xiàn)“富饒的世界”、“便利的世界”、“幸福的世界”和“與自然和諧相處的世界”。具體目標包括：2040年，在全球范圍內(nèi)最有影響力的研究人員數(shù)量達到100人（2017年為28人），在The Global Entrepreneurship and Development Institute（GEDI）的世界企業(yè)家排名為第10位（2017年為第27位），知識產(chǎn)權(quán)保護水平排名世界前13位（2015年為27位）等。同時提出了四大戰(zhàn)略，戰(zhàn)略示意如圖1所示。

圖1 第四期科技計劃（2018—2022）戰(zhàn)略示意圖Fig．1 Strategy of＂Phase 4 Science and Technology Basic Plan（2018－2022）＂

計劃全文共計34次提到“第四次工業(yè)革命”。韓國科學技術(shù)基本計劃專家委員會的組成部分——政策部門委員會下特設(shè)的第四次工業(yè)革命基金會力圖通過培育增長引擎和新興產(chǎn)業(yè)來應(yīng)對第四次工業(yè)革命。具體方法提出：從人工智能基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基于人工智能的安全技術(shù)、智慧城市建設(shè)、技術(shù)標準化、具有競爭力的知識產(chǎn)權(quán)體系等方面夯實第四次工業(yè)革命基礎(chǔ)；注重培養(yǎng)具有解決問題能力的融合型人才，以引領(lǐng)第四次工業(yè)革命；擴大對有前途領(lǐng)域的投資，來培育未來增長引擎；對中小企業(yè)的研發(fā)投入翻番，提高對中小企業(yè)的投資效率；加強國際合作，與美國、中國、德國等主要工業(yè)國建立“全球伙伴關(guān)系帶”，通過科技支持國家外交；在重點行業(yè)確保高質(zhì)量的專利和國際標準等。

值得一提的是，韓國政府特別強調(diào)中小企業(yè)是創(chuàng)新的支柱。提到：1）要建立高效的企業(yè)友好型研發(fā)投資環(huán)境和高效的支持體系，具體包括：將中小企業(yè)的政府R＆D項目轉(zhuǎn)化為100%公開競爭和定期招募；簡化中小企業(yè)的業(yè)務(wù)支持流程，引入計劃＋開發(fā)＋商業(yè)化的一攬子支持方法，支持中小企業(yè)創(chuàng)新券的開發(fā)和使用；擴大中小企業(yè)R＆D間接支持手段，如研發(fā)減稅和免稅，促進私人研發(fā)投資；建立以技術(shù)創(chuàng)新成果和問責制為核心的業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，將對中小企業(yè)的研發(fā)支持比例由部門統(tǒng)一設(shè)定改為按照業(yè)務(wù)設(shè)定。2）為中小企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)的人力資源。3）支持具有增長潛力的中小企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略性和原創(chuàng)性技術(shù)，實現(xiàn)出口市場多元化，并成為出口領(lǐng)先企業(yè)。

2．2 2019研發(fā)投資方案的核心內(nèi)容

2019研發(fā)投資方案確立了韓國政府研發(fā)投入的基本原則，并提出了2019年韓國政府12個重點研發(fā)投資方向，分別為：加強基礎(chǔ)研究；建立以人為本的研究生態(tài)系統(tǒng)；關(guān)注公眾需求；預(yù)防災(zāi)害研發(fā)；提高健康效益；確?？沙掷m(xù)性；對第四次工業(yè)革命的應(yīng)對；培育新產(chǎn)業(yè)；提高產(chǎn)業(yè)競爭力；創(chuàng)造就業(yè)；新技術(shù)／新服務(wù)工作；人力資源培訓。

其中，特別提到：要建立系統(tǒng)化的研發(fā)投入體系，以應(yīng)對第四次工業(yè)革命；要對政府研發(fā)投入流程進行創(chuàng)新，根據(jù)“技術(shù)分類體系”推出研發(fā)投資評估平臺（R＆D Platform for Investment＆Evaluation，R＆D PIE）。R＆D PIE的主要功能有：

1）提供綜合管理評估服務(wù)（表1）。主要針對“技術(shù)－人力資源開發(fā)－系統(tǒng)－政策”等方面提供一站式服務(wù)；將分散在各部門的研發(fā)項目按領(lǐng)域進行綜合管理，并隨時更新相關(guān)信息。該服務(wù)功能將優(yōu)先在“第四次工業(yè)革命響應(yīng)計劃”和“創(chuàng)新增長引擎”八個領(lǐng)域推廣，并逐步擴大。所涉及的八個領(lǐng)域分別為：智能電網(wǎng)、智能機器人、智能農(nóng)場、智慧城市、自動駕駛汽車、精密醫(yī)療、無人機和精細粉塵。

表1 R＆D PIE綜合管理評估服務(wù)功能一覽表Tab．1 R＆D PIE integrated management evaluation service function list

2）進行投資分析。R＆D PIE將構(gòu)建并使用基于大數(shù)據(jù)的投資分析系統(tǒng)。通過論文、專利技術(shù)發(fā)展趨勢等大數(shù)據(jù)分析，制定各領(lǐng)域的技術(shù)分類體系，并應(yīng)用于先行的研發(fā)項目及課題；開發(fā)每個技術(shù)領(lǐng)域的分析系統(tǒng)，用于發(fā)掘投資領(lǐng)域、項目規(guī)劃和成果管理等方面。

3）將預(yù)算分配與部門改進聯(lián)系起來。利用R＆D PIE，按照部門估算研發(fā)預(yù)算，并在部門內(nèi)部、各部門之間靈活調(diào)整預(yù)算分配；要求部門制定改進計劃，并制定與改進結(jié)果相關(guān)的預(yù)算，完善部門預(yù)算評估體系。

3 與往年計劃或方案對比呈現(xiàn)的特點

3．1 注重中小企業(yè)在第四次工業(yè)革命中的作用

瑞士投資銀行曾于2016年發(fā)布《全球各國／地區(qū)應(yīng)對第4次工業(yè)革命排名》，韓國位居第25位，新加坡（第2位）、日本（第12位）和中國臺灣（第16位）等亞洲國家和地區(qū)排名均領(lǐng)先韓國。韓國政府將2017年視為應(yīng)對第四次工業(yè)革命的開局之年，并制定了全方位應(yīng)對計劃。其中，對中小企業(yè)的作用認知尤其需要關(guān)注。一直以來，在政府的政策引導下，韓國各大企業(yè)的研究所、產(chǎn)業(yè)研發(fā)中心和技術(shù)開發(fā)中心等快速成長，成為韓國創(chuàng)新的主要力量；然而，由于融資困難、創(chuàng)業(yè)人才匱乏，韓國中小企業(yè)在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展上能力不足。韓國政府采取了一系列措施支持中小企業(yè)發(fā)展，以應(yīng)對第四次工業(yè)革命，如加大對中小企業(yè)研發(fā)投入力度、關(guān)注中小企業(yè)研發(fā)投資效率、采取稅收優(yōu)惠措施、制定政策吸引人才流入中小企業(yè)（包括為在中小企業(yè)研發(fā)部門工作的青年科技工作者提供養(yǎng)老金的制度，這種制度是韓國國民養(yǎng)老金制度的有益補充）等。

3．2 不再強調(diào)加大國家研發(fā)投資力度

加大國家研發(fā)投資力度在《第三期科學技術(shù)基本計劃（2013—2017）》（以下簡稱“第三期科技計劃”）提出的五大戰(zhàn)略中居于首位［5］。第四期科技計劃對此不再強調(diào)，取而代之以“建立創(chuàng)新活躍的科技生態(tài)系統(tǒng)”。主要內(nèi)容有：1）激活領(lǐng)域之間的合作和融合機制。通過加強私立大學與研究機構(gòu)人員交流、鼓勵私營公司之間合作、實施人力資源交換目標體系和人員交流結(jié)果評估等措施，促進產(chǎn)業(yè)界和學術(shù)界的合作和融合；通過啟動研究人員之間合作交流的自愿網(wǎng)絡(luò)、為促進機構(gòu)和研究人員之間的信息共享提供法律依據(jù)等措施，激活民間主導的融合研究網(wǎng)絡(luò)。2）激活技術(shù)創(chuàng)新型企業(yè)。利用大學先進的人力和技術(shù)基礎(chǔ)，擴大對技術(shù)型創(chuàng)業(yè)的支持；通過講座式創(chuàng)業(yè)教育，開拓企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新視野；建立鼓勵研究人員創(chuàng)業(yè)的友好環(huán)境；增加市場初創(chuàng)企業(yè)參與公共采購的機會等。3）建立區(qū)域創(chuàng)新體系。加強地方政府對當?shù)匮邪l(fā)投資的決策權(quán)力；改進區(qū)域研發(fā)計劃體系，建立區(qū)域科學技術(shù)委員會研發(fā)調(diào)查和分析評估基地；開發(fā)先進的國家和區(qū)域性研發(fā)評估系統(tǒng)；推廣體現(xiàn)當?shù)靥厣男⌒蛣?chuàng)新集群等。

《2018政府研發(fā)投資創(chuàng)新方案》（以下簡稱“2018研發(fā)投資方案”）也將建立開放、共享、合作的研發(fā)生態(tài)系統(tǒng)作為2018年韓國政府研發(fā)投資方向之一［6］。但是，其更加強調(diào)的是建立研究主體之間的合作體系，未有融合研究網(wǎng)絡(luò)、區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)等方面的相關(guān)闡述。

3．3 更多關(guān)注科技對國民生活質(zhì)量的提升

第四期科技計劃首次提出了“通過科技實現(xiàn)國民的幸福生活”，具體指出：通過科學技術(shù)解決與災(zāi)難、安全和環(huán)境等人民生活息息相關(guān)的問題，讓人們可以在愉快舒適的環(huán)境中過上健康而有活力的生活；通過開發(fā)新的可再生能源等措施應(yīng)對氣候變化，建立資源循環(huán)型社會，創(chuàng)造可持續(xù)的土地環(huán)境，確保社會發(fā)展的可持續(xù)性；改善弱者的社會福利并消除數(shù)字信息差距；建立以用戶為中心的技術(shù)開發(fā)體系；推廣數(shù)字信息技術(shù)教育和職業(yè)教育；利用科學館擴大社區(qū)科學文化的共享；增加與解決健康、安全和便利等社會問題有關(guān)的研發(fā)投資等。雖然，第三期科技計劃在第三大戰(zhàn)略——強化中長期創(chuàng)新能力中曾經(jīng)提到：讓更多的科技工作者參與解決社會問題等措施。但是，之前從未將國民生活和社會問題細化并提升到如此戰(zhàn)略性的高度。

表2列示了2019研發(fā)投資方案和2018研發(fā)投資方案中，韓國政府投資方向的對比情況?？梢钥闯?，韓國政府將更加關(guān)注在可持續(xù)發(fā)展和國民健康領(lǐng)域的研發(fā)投資，以提升國民生活質(zhì)量。

表2 2019研發(fā)投資方案和2018研發(fā)投資方案對比Tab．2 Comparison between 2018 and 2019 South Korea government R＆D direction and standard（plan）

3．4 重視研發(fā)投資評估平臺的開發(fā)

第四期科技計劃（在“建立創(chuàng)新活躍的科技生態(tài)系統(tǒng)”戰(zhàn)略中）和2019研發(fā)投資方案中均提到了要建設(shè)研發(fā)評估系統(tǒng)，推出研發(fā)投資評估平臺，即R＆D PIE，全面支持以創(chuàng)新成長為中心的“技術(shù)—人力資源開發(fā)—系統(tǒng)—政策”路線。前者描述其為“套餐式研發(fā)投資平臺”，將原來以各部門和業(yè)務(wù)為中心的研發(fā)預(yù)算審議模式，轉(zhuǎn)換為聯(lián)合預(yù)算和一體化預(yù)算分配和調(diào)整系統(tǒng)（建立協(xié)作系統(tǒng)，邀請相關(guān)部門和專家參與各個領(lǐng)域，討論投資需求、規(guī)劃新項目、分享規(guī)劃結(jié)果）；并將研發(fā)預(yù)算分配和協(xié)調(diào)與各部門體制改進結(jié)果掛鉤；同時，提供綜合性的管理評估和投資分析服務(wù)。

4 韓國科技政策發(fā)展趨勢研判

韓國曾是典型的“拿來主義”者，對外國技術(shù)的吸收和再創(chuàng)新使其科技創(chuàng)新水平得到快速提升。然而，這種模式已經(jīng)不適合發(fā)展需要，自從“科技立國”戰(zhàn)略確立，韓國政府通過不斷調(diào)整科技部門職能、制定一系列科學技術(shù)計劃等方式，加強國家自主創(chuàng)新能力，提升政府對科技創(chuàng)新的宏觀管理與協(xié)調(diào)水平［7，8］。本文對韓國未來一段時間的科技政策發(fā)展趨勢做出如下研判：

1）將會進一步增強科技對經(jīng)濟和民生的支撐作用

韓國存在以信息通信技術(shù)為代表的技術(shù)水平不斷提升與國民感受度不明顯的深刻矛盾；在應(yīng)急管理和災(zāi)難管理等方面始終處于經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）成員國中下游水平；雖然在應(yīng)對氣候變化方面是OECD中最具創(chuàng)新性的國家，但是煤炭仍是其能源結(jié)構(gòu)的核心［9］，迫切需要支持低碳技術(shù)發(fā)展的政策措施。2018年初頒布的科技計劃展示了韓國通過科技改變國民生活的勃勃雄心。未來，韓國會進一步加強與經(jīng)濟、民生密切相關(guān)的技術(shù)創(chuàng)新，突出科技對經(jīng)濟和民生的支撐作用。

2）將會進一步夯實中小企業(yè)作為科技創(chuàng)新主體的地位

自亞洲金融危機以來，韓國政府由支持大型企業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)向?qū)⒅行∑髽I(yè)與大企業(yè)發(fā)展擺在同等重要位置。為推動中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，韓國政府制定了較為完善的法規(guī)體系。2018年初頒布的科技計劃強調(diào)了中小企業(yè)是韓國科技創(chuàng)新的支柱。隨著配套措施的出臺，可以預(yù)見：韓國對中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的扶持力度會持續(xù)加大，中小企業(yè)作為科技創(chuàng)新主體的地位將得到進一步夯實。

3）將會進一步完善以研究人員為本的研發(fā)體系

韓國正在實施的產(chǎn)學研主體分擔負責方案正逐漸暴露出弊端（例如，產(chǎn)學研主體分擔負責不利于減少研究人員不必要的行政事務(wù)）令韓國政府逐漸認識到：構(gòu)建以研究人員為本的研發(fā)體系十分重要。2017年11月，韓國科學技術(shù)信息通信部發(fā)布《R＆D課題規(guī)劃、選定、評價與補償程序的創(chuàng)新方案》，提出：廢除課題年度評估、引入階段評估，按照研究者的貢獻和能力建立補償制度，減少研究人員的行政性事務(wù)，營造以研究人員為中心的研發(fā)環(huán)境等。2018年初頒布的科技計劃對此進行了進一步明確，提出要實現(xiàn)研究主體和領(lǐng)域之間的“融合”。在政府的有效“催化”下，通過構(gòu)建融合、完善的科技生態(tài)系統(tǒng)，研究人員的創(chuàng)新意識和自律性將得到進一步激發(fā)，企業(yè)與高校及科研機構(gòu)之間的聯(lián)系也將更加密切。

5 啟示與建議

亞洲的科技創(chuàng)新格局正在走向多元化，除了已經(jīng)進入創(chuàng)新強國行列的韓國和日本，還有中國這樣迅速崛起的創(chuàng)新大國，和以印度為代表的快速追趕的新興國家［10］。中國的科技創(chuàng)新必須高質(zhì)量發(fā)展，才能在科技創(chuàng)新格局中保有一席之地，并實現(xiàn)向強國行列的突破。然而，我國科技領(lǐng)域仍然存在一些亟待解決的突出問題，在視野格局、創(chuàng)新能力、資源配置和體制政策等方面存在諸多不適應(yīng)的地方。一是我國基礎(chǔ)科學研究短板依然突出，企業(yè)對基礎(chǔ)研究投入不夠，企業(yè)作為創(chuàng)新主體的地位沒有確立，核心技術(shù)受制于人的局面沒有得到根本改觀；二是我國技術(shù)研發(fā)聚焦產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸和需求不夠，科技與經(jīng)濟依然存在“兩張皮”現(xiàn)象，科技成果轉(zhuǎn)化能力不強；三是科技體制改革的許多重大決策落實還沒有形成合力，科技創(chuàng)新政策與經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)政策的統(tǒng)籌銜接還不夠，全社會鼓勵創(chuàng)新、包容創(chuàng)新的機制和環(huán)境有待優(yōu)化。

5．1 建立以企業(yè)為中心的政府研發(fā)支持體系

應(yīng)建立以企業(yè)為中心的政府研發(fā)支持體系，理順政府各個職能部門與企業(yè)之間的關(guān)系定位；優(yōu)化對中小企業(yè)的財政支持流程，進一步研究政府對中小企業(yè)研發(fā)投入與實際產(chǎn)出的關(guān)系，以及政府補助等傳統(tǒng)財政補貼方式是否有助于中小企業(yè)創(chuàng)新能力的提升，支持中小企業(yè)的人力資源培育和建設(shè)；從金融工具、財稅手段、法律法規(guī)等多個方面構(gòu)建市場導向的企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新體系是建立以企業(yè)為中心的政府研發(fā)支持體系的重要途徑。

5．2 政府研發(fā)投入關(guān)注焦點從研發(fā)投資力度向研發(fā)投資效率轉(zhuǎn)變

近年來，我國政府研發(fā)支出逐年增加，對基礎(chǔ)研究等領(lǐng)域的投資力度不斷加大，然而，目前我國依然存在科技對經(jīng)濟社會的支撐力不足等問題，科技研發(fā)投資關(guān)注的焦點應(yīng)落在如何提高研發(fā)投資的使用效率。要總結(jié)出科技投入對經(jīng)濟支撐的定性和定量評價方法，科學評估科技投入對經(jīng)濟的影響作用。從科技創(chuàng)新活動統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域之間相互融合、科技創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境不斷完善等方面研究政府研發(fā)投資的使用效率問題十分關(guān)鍵。

5．3 鼓勵高校科研人員與企業(yè)聯(lián)合進行科技攻關(guān)

我國企業(yè)參與基礎(chǔ)研究的途徑通常有兩個：一是直接投資基礎(chǔ)研究領(lǐng)域，包括組建企業(yè)實驗室以及與高等院校合作等；二是參與國家資助的基礎(chǔ)創(chuàng)新研究體系［11］。然而，在企業(yè)基礎(chǔ)研究總投入低下的現(xiàn)實情況下，企業(yè)參與基礎(chǔ)研究的效果較差，在創(chuàng)新驅(qū)動中的主體地位尚未確立。應(yīng)鼓勵高校科研人員與企業(yè)進行聯(lián)合科技攻關(guān)；在科研項目需求分析和立項階段，引入企業(yè)家參與，把企業(yè)家和產(chǎn)業(yè)界關(guān)心的問題轉(zhuǎn)化成技術(shù)研究的選題；建設(shè)企業(yè)和科研人員的融合網(wǎng)絡(luò)，使得企業(yè)真正成為科技創(chuàng)新的中堅力量。

5．4 加強科技創(chuàng)新活動統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

我國在科技創(chuàng)新活動統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科技監(jiān)督等領(lǐng)域依然存在“信息孤島”現(xiàn)象，各部門之間數(shù)據(jù)分散封閉、存在交叉重復，制約了科技創(chuàng)新活動的展開。著力開發(fā)超高性能計算等人工智能工具，在國家科技管理信息系統(tǒng)基礎(chǔ)上，建立國家層面的一站式研發(fā)數(shù)據(jù)平臺，該平臺的功能可定位為：集成科技創(chuàng)新活動信息、提供公共部門數(shù)據(jù)共享和服務(wù)、對新興行業(yè)和重點行業(yè)研發(fā)投資進行評估等。