莊德水

〔摘要〕 國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)是中央主導(dǎo)的政治試驗(yàn)，中央決策層主導(dǎo)改革試點(diǎn)的頂層設(shè)計(jì)并整合政治資源，實(shí)現(xiàn)中央頂層設(shè)計(jì)與地方自主創(chuàng)新的統(tǒng)一。國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)具有合法性基礎(chǔ)和法治推動(dòng)力，得到國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的試點(diǎn)授權(quán)，突破了現(xiàn)行法律規(guī)定，促推國(guó)家監(jiān)察法的出臺(tái)和中國(guó)法治建設(shè)，實(shí)現(xiàn)改革試點(diǎn)與依法治國(guó)的統(tǒng)一。國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)成敗關(guān)鍵點(diǎn)在于人的因素，改革試點(diǎn)遵從組織變革管理規(guī)律，關(guān)注轉(zhuǎn)隸人員的思想認(rèn)識(shí)、情感歸屬和行動(dòng)一致問(wèn)題，形成思想共識(shí)、情感共識(shí)和行動(dòng)共識(shí)，實(shí)現(xiàn)政治推進(jìn)與人文關(guān)懷的統(tǒng)一。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看，國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的實(shí)踐過(guò)程、方法和策略有其獨(dú)特性，豐富了試點(diǎn)方法，拓展了試點(diǎn)領(lǐng)域，其實(shí)踐策略為中國(guó)改革提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。

〔關(guān)鍵詞〕 國(guó)家監(jiān)察體制改革，試點(diǎn)授權(quán)，轉(zhuǎn)隸人員

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D24 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2018）04-0046-08

國(guó)家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治體制改革，對(duì)于健全中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)督體系，強(qiáng)化黨和國(guó)家自我監(jiān)督具有重大意義。第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)憲法修正案》和《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》，確立監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的法律地位，標(biāo)志著國(guó)家監(jiān)察體制的正式成型。自改革試點(diǎn)以來(lái)，國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的進(jìn)展一直受到學(xué)術(shù)界和實(shí)踐界的關(guān)注。當(dāng)前學(xué)術(shù)界更多的是探討國(guó)家監(jiān)察體制改革的監(jiān)督意義、法律政策、發(fā)展路徑、改革思路等內(nèi)容，但對(duì)改革試點(diǎn)本身的內(nèi)在邏輯關(guān)注不足。本文不是從對(duì)策上探討如何推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革及其試點(diǎn)，而是研究這項(xiàng)改革及其試點(diǎn)如何進(jìn)行，分析其實(shí)踐過(guò)程、方法和策略。國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)是如何進(jìn)行的呢？改革試點(diǎn)的特征是什么呢？這些問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的政治過(guò)程和實(shí)踐策略。從這個(gè)意義上說(shuō)，國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)能夠?yàn)槿藗兞私庵袊?guó)“試點(diǎn)政治”的運(yùn)行過(guò)程提供視角。

一、國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的政治策略

改革試點(diǎn)是中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的重要方式。習(xí)近平在《中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十三次會(huì)議》中強(qiáng)調(diào)：“試點(diǎn)是改革的重要任務(wù)，更是改革的重要方法”。改革試點(diǎn)可以理解為在一定地區(qū)和范圍內(nèi)所進(jìn)行的探索性和試驗(yàn)性改革。在不確定條件下，改革試點(diǎn)是“把來(lái)自基層的建議和地方積累的經(jīng)驗(yàn)注入國(guó)家政策的一種機(jī)制，這常被視為促進(jìn)制度創(chuàng)新的有力手段和避免因情況不明而導(dǎo)致改革震蕩的有效方法。” 〔1 〕改革試點(diǎn)可以減少風(fēng)險(xiǎn)和失誤，積累改革經(jīng)驗(yàn)，為改革推廣提供實(shí)踐基礎(chǔ)。更重要的是，在中國(guó)特定政治環(huán)境中，改革試點(diǎn)能夠起到宣傳和示范作用，產(chǎn)生“政治說(shuō)服”效應(yīng)。一些政策主張和改革政策，可以借助改革試點(diǎn)所引起的輿論報(bào)道、理論分析、學(xué)術(shù)爭(zhēng)議等，傳遞改革試點(diǎn)背后的政治價(jià)值、目標(biāo)定位以及中央意圖。這樣，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的改革試點(diǎn)，讓人們形成思想共識(shí)，做好心理準(zhǔn)備，相應(yīng)地會(huì)減少正式改革的阻力。

（一）中央主導(dǎo)的政治過(guò)程

國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)涉及我國(guó)政治體制、政治權(quán)力、政治關(guān)系的重大調(diào)整，是中央決策層審慎考慮的結(jié)果。2016年11月，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，部署3個(gè)省市試點(diǎn)改革，要求從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試、探索實(shí)踐。2016年12月25日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，為試點(diǎn)工作提供法治保障。2017年10月24日，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》的通知，11月4日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議審議通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，以此為標(biāo)志，國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)在全國(guó)范圍內(nèi)推行。

中央政治局會(huì)議、中央政治局常委會(huì)會(huì)議和中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議專(zhuān)題研究和作出決策，對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制改革進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，明確試點(diǎn)的時(shí)間表和路線圖。比如，十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)提出，要堅(jiān)持黨對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，整合監(jiān)察力量，健全國(guó)家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國(guó)家監(jiān)察體系。2016年12月28日的中央政治局會(huì)議要求深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，確定時(shí)間表、路線圖，試點(diǎn)工作有序展開(kāi)，確保如期實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。中央紀(jì)委七次全會(huì)進(jìn)一步提出，制定深化國(guó)家監(jiān)察體制改革方案，確定時(shí)間表、路線圖，推動(dòng)試點(diǎn)先行。黨的十九大作出新的部署，要求深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國(guó)推開(kāi)，組建國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。

從改革試點(diǎn)啟動(dòng)來(lái)看，國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的發(fā)起力量來(lái)自于中央決策層，中央決策層在頂層設(shè)計(jì)方面主導(dǎo)了國(guó)家監(jiān)察體制改革的總體規(guī)劃和政治方向。這決定了國(guó)家監(jiān)察體制改革是一項(xiàng)中央主導(dǎo)的政治工程，也是國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的突出特點(diǎn)，明顯區(qū)別于其他改革試點(diǎn)，其關(guān)鍵點(diǎn)在于具有明確的政治意圖，中央有意識(shí)地適時(shí)啟動(dòng)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)，不是簡(jiǎn)單地進(jìn)行政治試驗(yàn)，而是要求不同地區(qū)的政治試驗(yàn)?zāi)軌虍a(chǎn)生政治效應(yīng)和有益經(jīng)驗(yàn)。國(guó)家監(jiān)察體制改革從一開(kāi)始就定位為重大政治體制改革，其任務(wù)是加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量，成立監(jiān)察委員會(huì)，作為監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)與紀(jì)委合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。

在國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)啟動(dòng)之時(shí)，先行三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)之前沒(méi)有相關(guān)實(shí)踐，不足以形成自下而上的改革試點(diǎn)推動(dòng)，也不存在不同地方政府為爭(zhēng)取改革試點(diǎn)資源所可能產(chǎn)生的激烈競(jìng)爭(zhēng)。先行三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)自上而下地執(zhí)行中央政策，地方政府沒(méi)有方案選擇權(quán)，也沒(méi)有進(jìn)行是否參與試點(diǎn)的自由申報(bào)。先行三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)和人員必須在政治上服從中央統(tǒng)一部署和要求，從這個(gè)意義來(lái)說(shuō)，中央在國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)具體方法和步驟方面提供了充足的試驗(yàn)空間，但在試點(diǎn)的核心內(nèi)容和政治標(biāo)準(zhǔn)方面并沒(méi)有提供試驗(yàn)空間，政治性要求處于第一位。這體現(xiàn)了國(guó)家監(jiān)察體制改革的政治地位，這項(xiàng)改革試點(diǎn)是以目標(biāo)為導(dǎo)向，中央控制改革的試點(diǎn)目標(biāo)和方向，先行三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)和人員執(zhí)行之并提供試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。基于此，中央明確國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的政治屬性，改革試點(diǎn)是全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國(guó)的統(tǒng)一，監(jiān)察機(jī)關(guān)既不是行政機(jī)關(guān)也不是司法機(jī)關(guān)，而是代表黨和國(guó)家行使監(jiān)督權(quán)。

（二）中央主導(dǎo)的運(yùn)行特征

國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)實(shí)行“由點(diǎn)到面”的擴(kuò)散。韓博天（Sebastian Heilmann）認(rèn)為，“由點(diǎn)到面（proceeding from point to surface）是一種成熟的、中國(guó)本土化的政策方法論，這種方法論意味著分散試驗(yàn)有深厚的合法性，其成效遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了其他權(quán)威政體的零星試驗(yàn)。”“如果試點(diǎn)工作被證實(shí)有利于當(dāng)前黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人的優(yōu)先政策，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)從最初的試驗(yàn)中總結(jié)典型經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)密集的新聞報(bào)道、高規(guī)格的經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)以及參觀訪問(wèn)活動(dòng)加以推廣，并號(hào)召更多地區(qū)加以效仿?！?〔2 〕典型的改革試點(diǎn)過(guò)程包括“媒體報(bào)道——上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)肯定——樹(shù)為典型——黨政發(fā)文總結(jié)推廣經(jīng)驗(yàn)——法律法規(guī)或政策性文件吸收其核心內(nèi)容從而在更高的層次上加以制度化?！?〔3 〕17如果說(shuō)改革試點(diǎn)是以承認(rèn)當(dāng)下改革方案和設(shè)計(jì)存在政治風(fēng)險(xiǎn)和不完善之處的話，那么國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)則超越典型的試點(diǎn)過(guò)程，分為中央發(fā)文、 人大決定、個(gè)別試點(diǎn)、深度評(píng)估、全面試點(diǎn)、制定法律等階段，其要義在于提早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，避免全面推開(kāi)后的體制失調(diào)問(wèn)題。在這一過(guò)程中，國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)不是試錯(cuò)的過(guò)程，而是探索經(jīng)驗(yàn)和改革示范過(guò)程，改革試點(diǎn)本身具有鮮明的政策導(dǎo)向，啟動(dòng)改革試點(diǎn)即釋放出推進(jìn)體制改革的信號(hào)，明確了國(guó)家監(jiān)察體制改革的總體規(guī)范和步驟。

中央決策層是整個(gè)國(guó)家監(jiān)察體制改革的決策者和“第一行動(dòng)集團(tuán)”，提出改革試點(diǎn)方案，推動(dòng)組織和制度創(chuàng)新。中國(guó)重要的政治決策模式基本上屬于內(nèi)部決策，中央決策層事實(shí)上掌控著關(guān)鍵性的決策議程和政策規(guī)劃環(huán)節(jié)，改革試點(diǎn)方案主要取決于中央決策層對(duì)中國(guó)政治發(fā)展的宏觀把握以及發(fā)動(dòng)改革的政治決心。這種權(quán)威性與中國(guó)特定的政治運(yùn)行機(jī)制和權(quán)力結(jié)構(gòu)特點(diǎn)相聯(lián)系，中央決策層能夠從全國(guó)范圍內(nèi)收集信息，根據(jù)信息分析作出合理判斷。在國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)中，中央決策層發(fā)揮政黨權(quán)威，把黨的意志上升至國(guó)家決策層面，改革試點(diǎn)方案既體現(xiàn)黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又體現(xiàn)全國(guó)人大作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威性，促進(jìn)依法治國(guó)與依規(guī)治黨的統(tǒng)一。所有涉改地區(qū)的黨委和紀(jì)委主要負(fù)責(zé)人都必須充當(dāng)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的“施工隊(duì)長(zhǎng)”，實(shí)行全過(guò)程領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督?？梢哉f(shuō)，國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的推進(jìn)得益于中央權(quán)威性資源的保證。

周望將各種試點(diǎn)項(xiàng)目歸納為三類(lèi)：探索型試點(diǎn)、測(cè)試型試點(diǎn)和示范型試點(diǎn)。從特點(diǎn)來(lái)看，國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)更接近于示范型試點(diǎn)。“示范型試點(diǎn)，是指為推動(dòng)某項(xiàng)新制度、新政策的實(shí)施，選擇部分地方或部門(mén)按照較高的標(biāo)準(zhǔn)率先執(zhí)行這些新政策、實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)，以對(duì)新政策的實(shí)施方法、現(xiàn)實(shí)成效尤其是積極意義上的效果進(jìn)行具體的展示?！?〔4 〕62由于是示范，試點(diǎn)地區(qū)和人員執(zhí)行改革試點(diǎn)政策的標(biāo)準(zhǔn)比較高，要求“只許成功、不許失敗”。試點(diǎn)要把問(wèn)題和解決辦法試出來(lái)，發(fā)揮示范帶動(dòng)作用，為在全國(guó)推開(kāi)探索積累經(jīng)驗(yàn)。

中央主導(dǎo)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)，與試點(diǎn)地區(qū)之間不存在分權(quán)問(wèn)題，中央與試點(diǎn)地區(qū)之間形成一種結(jié)構(gòu)化關(guān)系，即中央根據(jù)權(quán)力運(yùn)行方向，直接向試點(diǎn)地區(qū)下達(dá)政治任務(wù)，提出具體的工作要求。與之前一些試點(diǎn)不同，國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)地區(qū)并沒(méi)有享有特殊的政策照顧和政治資源配置，中央也沒(méi)有給予特別的權(quán)力空間。所有改革試點(diǎn)工作在中央主導(dǎo)范圍之內(nèi)，雖然試點(diǎn)地區(qū)享有一定決策自主權(quán)，但這些決策自主權(quán)主要集中于機(jī)制運(yùn)行，并不觸及頂層設(shè)計(jì)和整體思路框架。先行三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)只是在改革方面“先行”，并沒(méi)有享有額外的政治待遇，恰恰相反，這些地方要比其他非試點(diǎn)地區(qū)承擔(dān)更多的政治責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。這種改革試點(diǎn)模式無(wú)疑是中央政治意圖的直接表達(dá)，試點(diǎn)地區(qū)無(wú)需與中央決策層進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，試點(diǎn)是推進(jìn)改革的一項(xiàng)內(nèi)容，不管是否愿意，都必須加以貫徹執(zhí)行。這樣，國(guó)家監(jiān)察體制改革改變了人們對(duì)典型試點(diǎn)的認(rèn)識(shí)，改革試點(diǎn)是改革政策的檢驗(yàn)。國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)過(guò)程本身就是推廣的過(guò)程，修改憲法和出臺(tái)國(guó)家監(jiān)察法對(duì)改革試點(diǎn)的成果予以確認(rèn)。

二、國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的法治策略

當(dāng)前，改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，面臨著艱巨性、復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)性，涉及范圍之廣、出臺(tái)方案之多、觸及利益之深、推進(jìn)難度之大都前所未有，依靠以往的手段已經(jīng)不能有效推進(jìn)改革，必須運(yùn)用法治思維和法治方法。在這種情況下，越是重大改革越需要于法有據(jù)。只有于法有據(jù)的改革才可能持久長(zhǎng)遠(yuǎn)，改革成果也才能得到有效保障。國(guó)家監(jiān)察體制改革是一種突破性創(chuàng)新，與現(xiàn)行的法律規(guī)定難免存在一定沖突?！案母镆诜ㄓ袚?jù)，但也不能因?yàn)楝F(xiàn)行法律規(guī)定就不敢越雷池一步，那是無(wú)法推進(jìn)改革的，正所謂‘茍利于民不必法古，茍周于事不必循舊。需要推進(jìn)的改革，將來(lái)可以先修改法律規(guī)定再推進(jìn)?！?〔5 〕192沖突并不意味著取消改革試點(diǎn)。沖突屬于“非常規(guī)狀態(tài)”，而恰恰是這種“非常規(guī)狀態(tài)”體現(xiàn)出改革試點(diǎn)的“常規(guī)狀態(tài)”。

（一）“試點(diǎn)授權(quán)”與改革試點(diǎn)的合法性

十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)：“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止。”“試點(diǎn)授權(quán)”提法為國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)突破現(xiàn)行法律規(guī)定提供了依據(jù)，體現(xiàn)“重大改革于法有據(jù)”的要求。

國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)首先面臨的是合法性問(wèn)題。針對(duì)于此，國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的啟動(dòng)在法治框架內(nèi)獲得“試點(diǎn)授權(quán)”?！霸圏c(diǎn)授權(quán)”來(lái)源于國(guó)家法律，《立法法》第13條體現(xiàn)四中全會(huì)的精神，明確規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定?！笔萌珖?guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議決定在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作。在北京市、山西省、浙江省暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》，《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第三條、第十八條、第一百四十八條以及第二編第二章第十一節(jié)關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對(duì)直接受理的案件進(jìn)行偵查的有關(guān)規(guī)定，《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》第五條第二項(xiàng)，《中華人民共和國(guó)檢察官法》第六條第三項(xiàng)，《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第五十九條第五項(xiàng)關(guān)于縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府管理本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作的規(guī)定。其他法律中規(guī)定由行政監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的監(jiān)察職責(zé)，一并調(diào)整由監(jiān)察委員會(huì)行使。授權(quán)地方改革試點(diǎn)決定賦予了國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的合法性。

國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)不同于改革開(kāi)放初期的一些試點(diǎn)，不是單純依靠政策推動(dòng)，在缺少法律依據(jù)甚至違反法律明文規(guī)定的情況下進(jìn)行的，法律只是起到對(duì)改革成果的事后確認(rèn)作用。可以說(shuō)，從試點(diǎn)之始，中央決策層就著力樹(shù)立依法治國(guó)的權(quán)威，把國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)納入法治化軌道，避免因“良性違法”而對(duì)改革試點(diǎn)造成危害，避免引發(fā)一連串合法性流失。國(guó)家監(jiān)察體制改革本身隱含了制定國(guó)家相關(guān)法律和修改國(guó)家憲法的政治意圖，對(duì)現(xiàn)行的法律體系形成挑戰(zhàn)，呼喚形成新的法治秩序，倒逼法治建設(shè)向前推進(jìn)。在改革試點(diǎn)期間，監(jiān)察委員會(huì)主要依據(jù)“試點(diǎn)授權(quán)”開(kāi)展工作，但從長(zhǎng)期來(lái)看，不能只“架橋”不“過(guò)河”，所有改革試點(diǎn)過(guò)程遇到的問(wèn)題，都應(yīng)由制定新的法律和修改憲法一攬子加以解決。修改憲法和制定新的法律的核心意義在于確立監(jiān)察委員會(huì)的合法性地位，讓監(jiān)察委員會(huì)真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。

（二）立法推進(jìn)與改革試點(diǎn)的法治價(jià)值

國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)采取邊試點(diǎn)邊立法的法治策略，不僅對(duì)監(jiān)察委員會(huì)運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行試點(diǎn)，而且起草國(guó)家監(jiān)察法并向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，把改革試點(diǎn)成果逐步上升至國(guó)家法律層面。國(guó)家監(jiān)察法立法過(guò)程彰顯了改革試點(diǎn)的集思廣義價(jià)值和協(xié)調(diào)民主意義。2017年6月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議初次審議國(guó)家監(jiān)察法草案。2017年11月7日，中國(guó)人大網(wǎng)首次公布國(guó)家監(jiān)察法草案向社會(huì)征求意見(jiàn)。2017年12月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議二次審議國(guó)家監(jiān)察法草案。2018年1月29日至30日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議決定將中華人民共和國(guó)憲法修正案草案提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議，監(jiān)察法草案根據(jù)憲法修改的精神做了修改。十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議并表決通過(guò)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法（草案）》。新修改的憲法第一百二十五條規(guī)定，中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是最高監(jiān)察機(jī)關(guān)。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作，上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作。第一百二十七條規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門(mén)互相配合、互相制約。

國(guó)家監(jiān)察法的立法內(nèi)容來(lái)源于改革試點(diǎn)并在改革試點(diǎn)過(guò)程接受檢驗(yàn)。據(jù)披露，“監(jiān)察法起草工作從2016年就開(kāi)始研究，之前中紀(jì)委已經(jīng)在深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的同時(shí)，考慮到了將行政監(jiān)察法修改為國(guó)家監(jiān)察法的問(wèn)題。2016年10月，十八屆六中全會(huì)閉幕以后，中央紀(jì)委機(jī)關(guān)會(huì)同全國(guó)人大常委會(huì)法治工作委員會(huì)組成了國(guó)家監(jiān)察立法的工作專(zhuān)班，他們那邊有一個(gè)專(zhuān)門(mén)的隊(duì)伍，我們這邊也有一個(gè)專(zhuān)門(mén)的隊(duì)伍，共同開(kāi)展相關(guān)工作?！?〔6 〕從中可見(jiàn)，國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的外部法治環(huán)境已不同于改革開(kāi)放初期，受到越來(lái)越多的法治約束，一方面，中國(guó)法治發(fā)展成果提供了依法改革、依法試點(diǎn)的條件，為中央決策層和全國(guó)人大作出決策提供了保證；另一方面，中國(guó)法治環(huán)境的改善也要求改革試點(diǎn)在法治與改革、依法辦事與良性違法之間尋求平衡點(diǎn)。前者為國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)提供了現(xiàn)實(shí)機(jī)遇，后者則關(guān)系到國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的公信力。

國(guó)家監(jiān)察法的立法初衷在于提升國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)成果，二者深深嵌入中國(guó)全面依法治國(guó)和全面深化改革的事業(yè)中。國(guó)家監(jiān)察法的內(nèi)容細(xì)化和機(jī)制完善工作，還須依靠各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的具體工作和國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的繼續(xù)推進(jìn)來(lái)解決，特別是監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、監(jiān)察流程、監(jiān)察官管理、留置措施使用等，需要出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的組織法、程序法作出細(xì)化。可以說(shuō)，國(guó)家監(jiān)察體制改革并不會(huì)因憲法修改和法律出臺(tái)而停止步伐，恰恰相反，這項(xiàng)改革的影響力不會(huì)局限于監(jiān)察領(lǐng)域，會(huì)進(jìn)一步拓展至國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)、權(quán)力關(guān)系的重構(gòu)。

三、國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的組織策略

“在談及影響組織變革成功的因素時(shí)，常常被提及的一個(gè)因素是‘變革阻力。因此，變革阻力會(huì)引發(fā)劇烈反應(yīng)是不足為奇的?！薄白兏锏淖枇κ恰S的，包括情感的、行為的和認(rèn)知的這三個(gè)組成部分?！?〔7 〕143-144情感部分是個(gè)體對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制改革的感受，行為部分是個(gè)體面對(duì)改革所采取的行動(dòng)，認(rèn)知部分是個(gè)體如何理解改革的性質(zhì)。國(guó)家監(jiān)察體制改革要到位，離不開(kāi)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的重構(gòu)、檢察人員的轉(zhuǎn)隸以及監(jiān)察隊(duì)伍的整合，而這些改革必然會(huì)遇到阻力，必須要解決相關(guān)地區(qū)和人員在情感、認(rèn)知和行為方面所產(chǎn)生的改革阻力問(wèn)題。理查德·呂克（Richard Luecke）指出：“抵制是人們?cè)谧兏镞m應(yīng)過(guò)程中整個(gè)自然流程的一部分，對(duì)于那些更傾向于維持現(xiàn)狀、對(duì)變化保持警惕的人來(lái)說(shuō)，它是一種非常正常的反應(yīng)。”“一旦把這種抵制看成是一種自然的反應(yīng)，你就會(huì)更加客觀地意識(shí)到它是整個(gè)接受和適應(yīng)過(guò)程的一個(gè)環(huán)節(jié)?！?〔8 〕129因此，不能把改革試點(diǎn)遇到阻力視為一種障礙，而應(yīng)分析其產(chǎn)生的原因，尋求解決問(wèn)題的方法。

（一）思想政治工作形成思想共識(shí)

在組織變革中，人們之所以抵制變革，沒(méi)有采取支持變革的行動(dòng)，很大一部分原因在于面對(duì)不確性時(shí)所產(chǎn)生的心理困惑，更沒(méi)有理解這種支持行動(dòng)應(yīng)該是什么樣的。國(guó)家監(jiān)察體制改革要求將試點(diǎn)地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳局、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門(mén)的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會(huì)，相應(yīng)地，檢察院部分反貪、反瀆和預(yù)防職務(wù)犯罪人員將轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委員會(huì)。人員轉(zhuǎn)隸是國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的第一步。此次國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)延續(xù)政黨治理的經(jīng)驗(yàn)和做法，以轉(zhuǎn)隸人員的思想政治工作為突破口解決認(rèn)識(shí)方面的阻力問(wèn)題。比如，中共晉城市城區(qū)委員會(huì)印發(fā)的《晉城市城區(qū)深化監(jiān)察體制改革試點(diǎn)實(shí)施方案》明確規(guī)定：“強(qiáng)化思想教育引導(dǎo)。把思想政治工作貫穿改革始終。加強(qiáng)對(duì)區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子學(xué)習(xí)的引導(dǎo)，深入理解把握中央和省、市精神，切實(shí)把思想和行動(dòng)真正統(tǒng)一到中央決策部署和省委工作要求上來(lái)，在全區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)和檢察系統(tǒng)營(yíng)造擁護(hù)改革、支持改革、積極參與改革的濃厚氛圍。區(qū)紀(jì)委、區(qū)委政法委、區(qū)檢察院要主動(dòng)了解轉(zhuǎn)隸人員思想狀況，把握思想動(dòng)態(tài)，有針對(duì)性地開(kāi)展思想政治工作，引導(dǎo)轉(zhuǎn)隸人員從政治上和全局上看改革、謀改革，以高度的責(zé)任感和使命感投身改革，為順利推進(jìn)試點(diǎn)工作奠定思想基礎(chǔ)?！遍_(kāi)展思想政治教育是一種有效的變革溝通方式，是所有試點(diǎn)地區(qū)采取的組織變革管理策略，從這次改革試點(diǎn)情況來(lái)看，這項(xiàng)舉措達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了人員的順利轉(zhuǎn)隸和工作銜接。

從實(shí)踐過(guò)程來(lái)看，轉(zhuǎn)隸人員的思想政治工作主要采取談心談話、調(diào)研座談、會(huì)議動(dòng)員、輔導(dǎo)培訓(xùn)等措施，增強(qiáng)政治認(rèn)同和歸屬感。特別是談心談話，此措施是開(kāi)展思想政治工作的法寶，在國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)得到有效運(yùn)用。比如，先行三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)把改革的重大意義講清楚，把改革的政策和要求講清楚，把干部的思想動(dòng)態(tài)摸清楚，把干部對(duì)改革的期望掌握清楚，將思想政治工作做到家，最大程度地凝聚改革共識(shí)。北京市針對(duì)市級(jí)層面涉改機(jī)構(gòu)多、人員多的實(shí)際，分別由紀(jì)委和檢察院領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)，開(kāi)展三輪大規(guī)模談心談話。山西省三級(jí)紀(jì)委和檢察院負(fù)責(zé)人“一對(duì)一”“面對(duì)面”開(kāi)展談心談話，針對(duì)檢察機(jī)關(guān)不少同志“脫掉制服轉(zhuǎn)換角色后有些不知所措”的陌生感，強(qiáng)化“進(jìn)一家門(mén)、成一家人、說(shuō)一家話、干一家事”的觀念，各級(jí)紀(jì)委監(jiān)委班子成員入戶家訪2807次。浙江省把解決思想問(wèn)題和解決實(shí)際問(wèn)題結(jié)合起來(lái)，做好轉(zhuǎn)隸人員職務(wù)職級(jí)待遇和福利保障銜接事項(xiàng)，在一視同仁的情況下，適當(dāng)向轉(zhuǎn)隸干部?jī)A斜?！? 〕

（二）人文關(guān)懷形成情感共識(shí)

處在一個(gè)組織內(nèi)，隨著時(shí)間的推移，人們會(huì)對(duì)于組織文化產(chǎn)生長(zhǎng)期的認(rèn)同，由此往往會(huì)把變革視為與現(xiàn)存的組織文化存在矛盾，在情感上不愿意接受另一個(gè)組織文化。客觀地說(shuō)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察院在組織文化方面存在一定差異，這些差異讓轉(zhuǎn)隸人員產(chǎn)生情感失落。特別是檢察院轉(zhuǎn)隸人員長(zhǎng)期從事檢察工作，對(duì)檢察事業(yè)具有個(gè)人情感，現(xiàn)在讓他們離開(kāi)原有工作崗位，融入監(jiān)察委員會(huì)，有些人即使在政治上認(rèn)同改革方案但仍可能在情感上難以割舍檢察情結(jié)。

但對(duì)于國(guó)家監(jiān)察體制改革來(lái)說(shuō)，這些組織文化之間存在差異，一方面會(huì)產(chǎn)生改革阻力，讓改革遇到原有組織文化的干擾，另一方面一旦實(shí)現(xiàn)情感歸屬，會(huì)產(chǎn)生“1+1>2”的效果，真正達(dá)到改革目的。要解決情感方面的阻力問(wèn)題，必須確立改革的愿景，讓轉(zhuǎn)隸人員了解國(guó)家監(jiān)察體制改革會(huì)帶給自己怎樣的變化；要實(shí)行人文關(guān)懷，讓轉(zhuǎn)隸人員認(rèn)同新的組織文化，對(duì)新的工作崗位和任務(wù)投入情感。這一艱難過(guò)程，不僅涉及到兩種不同組織文化的融合，而且涉及到兩支反腐敗力量的互相學(xué)習(xí)和融合。在試點(diǎn)實(shí)踐中，克服情感方面的阻力成為一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。改革試點(diǎn)地區(qū)把轉(zhuǎn)隸人員情感依托的重構(gòu)作為推動(dòng)監(jiān)察委員會(huì)設(shè)立的重點(diǎn)。

轉(zhuǎn)隸人員對(duì)監(jiān)察委員會(huì)產(chǎn)生情感承諾，就會(huì)全身心投入新的紀(jì)檢監(jiān)察工作，認(rèn)同紀(jì)檢監(jiān)察組織文化，進(jìn)而增強(qiáng)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的信任和忠誠(chéng)。一旦達(dá)到這樣的情感水平，轉(zhuǎn)隸人員就會(huì)重構(gòu)起個(gè)人與組織之間的正確關(guān)系，將個(gè)人職業(yè)生涯發(fā)展與組織長(zhǎng)期發(fā)展相聯(lián)系?！稉Q一種方式續(xù)寫(xiě)精彩人生——福建省基層檢察院轉(zhuǎn)隸工作走筆》這樣記錄：“人事有代謝，往來(lái)成古今！反貪肅賄十五載，一朝轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委。重?cái)]袖子加油干……”這是連城縣檢察院副檢察長(zhǎng)江源涌發(fā)在微信朋友圈上的詩(shī)作，他以詩(shī)言志，鼓勵(lì)同事：“我們都有濃濃的檢察情懷，說(shuō)到離開(kāi)都非常不舍，但轉(zhuǎn)隸只是反腐戰(zhàn)場(chǎng)的轉(zhuǎn)移，反腐職責(zé)的深化。為此，我們更需要繼續(xù)努力，在新時(shí)代的監(jiān)察新戰(zhàn)場(chǎng)上實(shí)現(xiàn)新的自我價(jià)值?！?〔10 〕

（三）責(zé)任傳導(dǎo)形成行動(dòng)共識(shí)

為了確保國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的順利進(jìn)行，中央從組織責(zé)任角度要求各級(jí)試點(diǎn)地區(qū)黨委和紀(jì)委發(fā)揮改革組織者和實(shí)踐者的作用。根據(jù)方案，試點(diǎn)地區(qū)黨組織要擔(dān)負(fù)起主體責(zé)任，對(duì)試點(diǎn)工作負(fù)總責(zé)，成立深化國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作小組，由?。ㄊ校┪瘯?shū)記擔(dān)任組長(zhǎng)。這樣，改革試點(diǎn)責(zé)任自上而下地得到分解。除組織外，轉(zhuǎn)隸人員個(gè)體也是責(zé)任者。轉(zhuǎn)隸人員如何認(rèn)識(shí)改革試點(diǎn)、心里是否接受改革成本直接影響其最終是否采取政治服從行動(dòng)。從改革實(shí)踐情況來(lái)看，轉(zhuǎn)隸人員的行動(dòng)主要受到兩個(gè)因素的支配，一是個(gè)體自身因素，包括政治素質(zhì)、知識(shí)結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)水平、專(zhuān)業(yè)技能和主觀期待等；二是組織因素，新的組織領(lǐng)導(dǎo)者是否同意其轉(zhuǎn)隸、新的崗位是否與其技能業(yè)務(wù)匹配、新的監(jiān)察委員會(huì)是否對(duì)其提出政治要求等。據(jù)此，在人員轉(zhuǎn)隸過(guò)程中，相關(guān)人員的主觀意愿不具有影響力，組織權(quán)威對(duì)人員轉(zhuǎn)隸具有決定力。換言之，并不是相關(guān)人員想轉(zhuǎn)隸就能夠被轉(zhuǎn)隸，也不是相關(guān)人員不想轉(zhuǎn)隸就可以拒絕轉(zhuǎn)隸。這種強(qiáng)制力來(lái)源于國(guó)家監(jiān)察體制改革的政治性，參與政治試驗(yàn)是每一個(gè)政黨成員的基本義務(wù)。

從中央主導(dǎo)角度來(lái)說(shuō)，改革試點(diǎn)個(gè)體的行動(dòng)是被動(dòng)的選擇，但從職業(yè)發(fā)展來(lái)說(shuō)，改革試點(diǎn)個(gè)體的行動(dòng)卻是積極的進(jìn)取。比如，北京市紀(jì)委市監(jiān)委結(jié)合干部能力素質(zhì)和業(yè)務(wù)特長(zhǎng)，將原有紀(jì)檢干部與檢察院轉(zhuǎn)隸干部進(jìn)行組合調(diào)整。室領(lǐng)導(dǎo)由原紀(jì)檢干部和檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)隸干部交叉擔(dān)任，如豐臺(tái)區(qū)紀(jì)委區(qū)監(jiān)委7個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察室的主要負(fù)責(zé)人中，3人為檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)隸干部。同時(shí)，部門(mén)組成人員盡量也做到“老中青”搭配，形成梯隊(duì)。山西省則明確執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室和執(zhí)紀(jì)審查（調(diào)查）室的人員配備比例為2：1，并強(qiáng)調(diào)改革后市縣紀(jì)委監(jiān)委新設(shè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)一般應(yīng)為紀(jì)檢監(jiān)察室，確保轉(zhuǎn)隸后人員力量向執(zhí)紀(jì)監(jiān)督審查部門(mén)傾斜。浙江省按照“全融合”的要求，重點(diǎn)加強(qiáng)案件監(jiān)督管理部門(mén)、執(zhí)紀(jì)審查部門(mén)和案件審理部門(mén)人員力量，把熟悉紀(jì)律審查和職務(wù)犯罪調(diào)查的業(yè)務(wù)骨干充實(shí)到執(zhí)紀(jì)審查部門(mén)，熟悉法律文書(shū)和訴訟業(yè)務(wù)的干部充實(shí)到案件審理部門(mén)?！?1 〕在此，監(jiān)察委員會(huì)的組織結(jié)構(gòu)既是國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的依托，也是轉(zhuǎn)隸人員進(jìn)行行為選擇的空間，個(gè)體行為選擇在一定程度上保證了國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的推進(jìn)。轉(zhuǎn)隸人員在身份上既是檢察官，又是中共黨員，國(guó)家監(jiān)察體制改革在政治上強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)隸人員的黨員身份特征，在業(yè)務(wù)上突出轉(zhuǎn)隸人員的檢察身份特征，前者的要求要強(qiáng)于后者。強(qiáng)調(diào)黨員身份特征，旨在保證改革試點(diǎn)的強(qiáng)力推進(jìn)。從黨員管理角度來(lái)說(shuō)，黨組織對(duì)黨員具有紀(jì)律約束，黨員應(yīng)該無(wú)條件服從組織安排，參與并犧牲個(gè)人利益來(lái)推動(dòng)改革試點(diǎn)。這是其他一些改革試點(diǎn)工作所無(wú)法比擬的人員優(yōu)勢(shì)。截至2017年4月27日，先行三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)全面完成省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)組建和轉(zhuǎn)隸工作，北京市共劃轉(zhuǎn)編制971名，實(shí)際轉(zhuǎn)隸768人；山西省共劃轉(zhuǎn)編制2224名，實(shí)際轉(zhuǎn)隸1884人；浙江省共劃轉(zhuǎn)編制1889名，實(shí)際轉(zhuǎn)隸1645人?！?2 〕

四、策略應(yīng)用分析

從以上分析可見(jiàn)，國(guó)家監(jiān)察體制改革是中央主導(dǎo)的政治試驗(yàn)，在這場(chǎng)政治試驗(yàn)中，中央權(quán)威主導(dǎo)改革試點(diǎn)的全過(guò)程。這既是國(guó)家監(jiān)察體制改革方法的改進(jìn)，也是國(guó)家監(jiān)察體制改革推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)需要。在改革方法方面，“摸著石頭過(guò)河和加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)是辯證統(tǒng)一的，推進(jìn)局部的階段性改革開(kāi)放要在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的前提下進(jìn)行，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)要在推進(jìn)局部的階段性改革開(kāi)放的基礎(chǔ)上來(lái)謀劃。要加強(qiáng)宏觀思考和頂層設(shè)計(jì)，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，同時(shí)也要繼續(xù)鼓勵(lì)大膽試驗(yàn)、大膽突破，不斷把改革開(kāi)放引向深入?！?〔13 〕68“摸著石頭過(guò)河”是中國(guó)改革的基本理論和方法，試點(diǎn)是“摸著石頭過(guò)河”的具體體現(xiàn)，從點(diǎn)開(kāi)始，逐步向面拓展，在時(shí)間上持續(xù)、空間上擴(kuò)大，個(gè)別經(jīng)驗(yàn)上升到一般經(jīng)驗(yàn)。隨著改革的推進(jìn)和改革難度的加大，頂層設(shè)計(jì)的重要性越來(lái)越凸顯。中央權(quán)威主導(dǎo)頂層設(shè)計(jì)，制定改革試點(diǎn)方案，明確試點(diǎn)步驟和方向，可以保證國(guó)家監(jiān)察體制改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。中國(guó)不再采取修修補(bǔ)補(bǔ)的改革方式，而是從國(guó)家治理整體角度來(lái)審視和推進(jìn)改革，從看似“死結(jié)”之處尋求出路。