薛峰　溫亞鵬

摘 要 論文以大荔縣煙草市場的監(jiān)管實(shí)踐為例，分析了構(gòu)建縣級煙草專賣行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化體系的必要性，提出在證件管理、市場管理、案件查辦等方面的工作標(biāo)準(zhǔn)化、管理標(biāo)準(zhǔn)化和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化為主要內(nèi)容，并認(rèn)為縣級煙草專賣行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化體系對其他縣域或其他部門的行政執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)化體系構(gòu)建有著重要意義。

關(guān)鍵詞 證件管理 市場管理 案件查辦 標(biāo)準(zhǔn)化

作者簡介：薛峰、溫亞鵬，渭南市煙草公司大荔分公司。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.200

縣級煙草專賣行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化體系主要涵蓋制度規(guī)范、執(zhí)法程序、執(zhí)法行為、文明執(zhí)法、執(zhí)法監(jiān)督等五方面，對證件管理、市場管理、案件查辦、內(nèi)部監(jiān)督等工作制定科學(xué)合理的工作流程，明確工作內(nèi)容、要求和標(biāo)準(zhǔn)。 該體系將有效推進(jìn)行政執(zhí)法程序及規(guī)范的制定、組織機(jī)構(gòu)及職能的完善、配套制度及機(jī)制的構(gòu)建等工作，降低執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率，提高執(zhí)法公信力，為煙草行業(yè)的平穩(wěn)健康發(fā)展保駕護(hù)航。

一、縣域煙草專賣行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化體系的實(shí)施價(jià)值

伴隨著我國經(jīng)濟(jì)體制的完善，煙草監(jiān)管法律體系的重點(diǎn)更加突出，通過構(gòu)建立體化的煙草專賣制度規(guī)章，能夠使縣級煙草售賣工作的推進(jìn)能夠科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，形成更加健全的法律監(jiān)管體系。作為基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)的縣級煙草部門在具體執(zhí)法過程中還沒有一個(gè)比較完整的標(biāo)準(zhǔn)化體系，為此，構(gòu)建縣域煙草專賣行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化體系就十分必要。

1. 構(gòu)建縣域煙草專賣行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化體系有利于嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法行為?？h級煙草專賣機(jī)關(guān)監(jiān)管煙草市場的最基本方式是行政執(zhí)法。依照煙草專賣行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化體系去執(zhí)法，就能筑牢執(zhí)法人員的法治思想基礎(chǔ)，同時(shí)結(jié)合執(zhí)法部門的行業(yè)規(guī)章，正確處理煙草專賣在執(zhí)法、守法、依法等方面的具體約束，實(shí)施科學(xué)的監(jiān)管，以此防范專賣執(zhí)法過程中存在的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)。

2. 在確立縣域?qū)Ｙu行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化體系的過程中，相關(guān)工作人員不僅要按照法定權(quán)限執(zhí)法，還要按照法定程序執(zhí)法。嚴(yán)格推進(jìn)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化體系的建立，通過對行政執(zhí)法事項(xiàng)的確立和風(fēng)險(xiǎn)，減少煙草行業(yè)所出現(xiàn)的不合法、不合規(guī)等行為。

3. 構(gòu)建縣域煙草專賣行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化體系有利于嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)督。煙草專賣行政執(zhí)法對執(zhí)法量權(quán)的運(yùn)用十分嚴(yán)謹(jǐn)，它嚴(yán)格了行政處罰自由裁量的基準(zhǔn)，既能保障相關(guān)人的合法權(quán)益，又能避免行政執(zhí)法人員執(zhí)法不當(dāng)行為。執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化體系構(gòu)建要利用標(biāo)準(zhǔn)化體系進(jìn)行崗前培訓(xùn)，規(guī)范執(zhí)法資格，規(guī)范執(zhí)法能從源頭上減少和防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。在事中監(jiān)督上執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化體系加大了各級部門執(zhí)法程序的監(jiān)督力度，對不符合處理規(guī)定整改。在事后監(jiān)督上執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化體系規(guī)范了案卷評查，規(guī)范了責(zé)任追究。

4. 構(gòu)建縣域煙草專賣行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化體系有利于推行行政信息公開。執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化體系以行政執(zhí)法透明公開為原則，主動(dòng)將工作規(guī)范融入煙草政務(wù)工作中，將煙草行業(yè)中所涉及到各項(xiàng)權(quán)益主體結(jié)合起來，進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化的統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一公布和統(tǒng)一落戶，使縣域煙草在接受社會(huì)監(jiān)督的過程中，能夠樹立更加清正的行業(yè)形象，以此推進(jìn)煙草監(jiān)督管理的監(jiān)督審議。

5. 構(gòu)建縣域煙草專賣行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化體系有利于創(chuàng)新煙草專賣的監(jiān)管方式。煙草市場要本著依法、依歸的原則，通過以人為本的人性化管理策略，通過更加理智、柔性的管理制度，確保煙草專賣行政執(zhí)法體系的構(gòu)建更加科學(xué)有效，使煙草相關(guān)執(zhí)法體系能夠得到越來越廣泛的運(yùn)用并且效果明顯。以行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化體系為切入點(diǎn)，簡化新辦、延續(xù)許可證申請材料，通過簡化前置性申批環(huán)節(jié)，創(chuàng)新適應(yīng)市場新變化的煙草市場監(jiān)管方式。

構(gòu)建縣域煙草專賣行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化體系有利于強(qiáng)化執(zhí)法紀(jì)律規(guī)范，切實(shí)做到依法行政。它是煙草行業(yè)組織紀(jì)律和執(zhí)法紀(jì)律的高度完善。嚴(yán)格了規(guī)范執(zhí)法行為過錯(cuò)責(zé)任追究機(jī)制，防止和減少了執(zhí)法漏洞、防止越權(quán)執(zhí)法、濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的發(fā)生。因此，構(gòu)建縣域煙草專賣行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化體系是十分必要的。

二、縣域煙草專賣行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化體系的內(nèi)容

縣域煙草專賣行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化體系構(gòu)建是推進(jìn)煙草專賣管理進(jìn)一步邁向法治化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的重要保障，也是基層專賣執(zhí)法機(jī)構(gòu)具體行政執(zhí)法行為的工作指南。煙草專賣行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化體系主要涵蓋制度規(guī)范、執(zhí)法程序、執(zhí)法行為、文明執(zhí)法、執(zhí)法監(jiān)督等，從管理標(biāo)準(zhǔn)化、工作標(biāo)準(zhǔn)化、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化三方面對證件管理、市場管理、案件查辦、內(nèi)部監(jiān)督等工作制定科學(xué)合理的工作流程，明確工作內(nèi)容、要求和標(biāo)準(zhǔn)以便達(dá)到整個(gè)執(zhí)法過程的標(biāo)準(zhǔn)化。該體系能有效整合行政執(zhí)法資源、降低執(zhí)法成本、使煙草專賣執(zhí)法過程中的行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等具體執(zhí)法行為標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行，提高執(zhí)法效率和服務(wù)水平，增強(qiáng)執(zhí)法工作的透明度和公信力?？h域煙草專賣行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化體系的內(nèi)容主要為：

1. 證件管理標(biāo)準(zhǔn)化。其一，許可證辦理的標(biāo)準(zhǔn)化。主要是煙草專賣零售許可證的辦理和后續(xù)監(jiān)管、文書制作、零售戶信息歸檔標(biāo)準(zhǔn)化；煙草專賣許可證的撒回、撒銷和注銷的標(biāo)準(zhǔn)化；違法零售戶的業(yè)務(wù)暫停、整頓、資格取消處罰和處理的標(biāo)準(zhǔn)化。其二，煙草準(zhǔn)運(yùn)證辦理的標(biāo)準(zhǔn)化。準(zhǔn)運(yùn)證的辦理與作廢辦理標(biāo)準(zhǔn)化，煙草專賣準(zhǔn)運(yùn)證的監(jiān)督管理標(biāo)準(zhǔn)化。

2. 市場管理標(biāo)準(zhǔn)化。其一，市場日常檢查標(biāo)準(zhǔn)化。零售市場檢查、檢查計(jì)劃、檢查方案、市場管理信息應(yīng)用的標(biāo)準(zhǔn)化。其二，市場管理標(biāo)準(zhǔn)化。銷售環(huán)節(jié)管理、監(jiān)管對象的信息維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)化。、

3. 案件查辦標(biāo)準(zhǔn)化。其一，案件調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)化。涉煙情報(bào)分析和利用標(biāo)準(zhǔn)化，處罰證件規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)化，調(diào)查取證和方案標(biāo)準(zhǔn)化。其二，案件審理標(biāo)準(zhǔn)化。證據(jù)的審查與使用標(biāo)準(zhǔn)化，聽證程序標(biāo)準(zhǔn)化，處罰和處理立案標(biāo)準(zhǔn)、刑事案件移送標(biāo)準(zhǔn)化。

4. 內(nèi)部監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化。煙草的生產(chǎn)與批發(fā)內(nèi)容，大荔縣煙草管理未涉及。

以上是分析縣域煙草專賣行政執(zhí)法哪些方面要進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化構(gòu)建，其四個(gè)方面要進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，標(biāo)準(zhǔn)化本身的內(nèi)容是工作標(biāo)準(zhǔn)化，主要是針對崗位職責(zé)的，如崗位人員的素質(zhì)、涉煙管理知識(shí)與技能要求，內(nèi)外人員的交流等；管理標(biāo)準(zhǔn)化，主要針對人員，人員做什么，做到什么程度；技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化，主要是針對物的，應(yīng)該具有的設(shè)備是否達(dá)到技術(shù)要求。為了構(gòu)建縣域煙草專賣行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化體系，還要做好以下工作：

一是加強(qiáng)煙草專賣行政執(zhí)法崗位職責(zé)和人員的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。首先是機(jī)構(gòu)、職責(zé)和人員的標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)置。為了使縣級煙草專賣局發(fā)揮行政管理和行政執(zhí)法的職能，其首要任務(wù)就是要確保煙草專賣管理機(jī)構(gòu)的科學(xué)性，要將行政執(zhí)法和工作服務(wù)融入整體發(fā)展能效之中，通過建立行之有效的管理策略，提升行政執(zhí)法工作的實(shí)效性。其次，要將執(zhí)法中設(shè)計(jì)到的項(xiàng)目細(xì)節(jié)變的更加精細(xì)，以公開、公平、公正的管理模式，加速公正執(zhí)法的規(guī)劃流程。再次，在實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法的過程中，要在服裝衣著、語言溝通、證據(jù)調(diào)查、文明執(zhí)法等方面，形成標(biāo)準(zhǔn)化煙草行政執(zhí)法的行為規(guī)范。 最后，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化。如辦公室規(guī)范化，桌椅、物品有序、門牌標(biāo)牌清晰。應(yīng)該是配備交通工具和與之相關(guān)的各類取證設(shè)備，以此實(shí)現(xiàn)縣域煙草專賣行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化的信息網(wǎng)絡(luò)體系構(gòu)建，以更加標(biāo)準(zhǔn)的互聯(lián)網(wǎng)通信技術(shù)，確保辦案工作更加高效無誤。

二是建立崗位人員培訓(xùn)的長效機(jī)制?！疤煜轮拢浑y于立法，而難于法之必行?！币?guī)章制度的規(guī)范化與技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)化，最終是要高素質(zhì)有能力的執(zhí)法人員去實(shí)現(xiàn)，并有過人的主觀能動(dòng)性，煙草行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化體系的作用才能發(fā)揮出來。因此，提高行政執(zhí)法人員的執(zhí)法能力和素質(zhì)，建立人員培訓(xùn)的長效機(jī)制就十分重要。首先是制定崗位人員職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。在錄用人員時(shí)嚴(yán)格資格審查，錄用后經(jīng)過嚴(yán)格培訓(xùn)，經(jīng)考核合格具備行政執(zhí)法資格才能發(fā)給執(zhí)法證件。其次，是促成短期和長期培訓(xùn)之間的和交互性，緊密圍繞“多層次、多渠道、多方位”的教育培訓(xùn)方式，圍繞科學(xué)的辦案原則，不斷加強(qiáng)對行執(zhí)法人員的培訓(xùn)。尤其是要制定煙草行政規(guī)劃綱領(lǐng)、培訓(xùn)原則和具體要求，使培訓(xùn)課程的推進(jìn)更加有效健全。對領(lǐng)導(dǎo)和不同職位層次的煙草行政執(zhí)法人員進(jìn)行長期培訓(xùn)或輪訓(xùn)。也可采取參觀學(xué)習(xí)、知識(shí)競賽、技能比武等靈活多樣的方式提高執(zhí)法人員的能力和綜合素質(zhì)。

三是對卷煙零售戶進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化管理?？h級煙草行政執(zhí)法管理重點(diǎn)是對卷煙零售戶的管理，根據(jù)卷煙零售戶遵法守法和違法的不同程度將其進(jìn)行分類，建立誠信守法檔案。對守法零售戶用加強(qiáng)服務(wù)方式予以支持和保護(hù)；對違法的零售戶實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)管。

三、構(gòu)建縣域煙草專賣行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化體系的意義

構(gòu)建縣域煙草專賣行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化體系是“依法治國”的一個(gè)組成部分。為此，煙草專賣行政管理部門要在踐行政府職能的基礎(chǔ)上，始終將嚴(yán)格執(zhí)法作為維護(hù)煙草行業(yè)穩(wěn)定的重要前提，對于市場和與卷煙零售商接觸最直接、最頻繁的是縣級煙草專賣行政執(zhí)法部門和人員，把有關(guān)煙草的法律、條例、規(guī)章、制度具體落實(shí)的還是縣級煙草工作的精細(xì)化管理中來。確保煙草行業(yè)能夠獲得更加健康穩(wěn)定的發(fā)展，使縣域煙草專賣行政執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍。

1.能推動(dòng)煙草市場的健康發(fā)展。在煙草工作的具體細(xì)節(jié)上，其實(shí)行的煙草市場監(jiān)管要按照市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展走向，加速法治化、標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化和人性化，通過四方并重的發(fā)展手段，使煙草行政執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)化體系能充分發(fā)揮法律對煙草市場活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)利益的調(diào)整作用，才能使煙草市場符合市場經(jīng)濟(jì)的要求，朝著更加穩(wěn)定、積極、向上的方向拓展。

2. 為了實(shí)現(xiàn)對煙草市場的拓展，其行業(yè)宗旨是保證政府的稅收和消費(fèi)者的利益。受利潤驅(qū)使的煙草造假、售假既損害了消費(fèi)者的利益，又導(dǎo)致大量稅收的流失。煙草專賣執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化體系是通過法律的強(qiáng)制性，保障煙草市場的有序和安定，既維護(hù)了國家和消費(fèi)者的利益，又維護(hù)了正常的市場秩序。

3. 能夠推動(dòng)煙草專賣部門轉(zhuǎn)變職能。依法行政實(shí)質(zhì)上是法律的實(shí)施問題，而行政管理煙草主要通過經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，使煙草部門在具體的工作職能上，進(jìn)行完善和明確。尤其是對于法規(guī)、規(guī)章具體落實(shí)的中間環(huán)節(jié)，通過這個(gè)中間環(huán)節(jié)的實(shí)施，專賣部門的純行政管理就可能轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ位芾怼?/p>

4. 能夠推動(dòng)煙草專賣各種法律法規(guī)和規(guī)章制度的完善。從立法、普法、執(zhí)法和監(jiān)督的關(guān)系來講，煙草專賣要借助于具體的執(zhí)法部門，加速對意見征集、立法程序的優(yōu)化、以便通過修改完善。執(zhí)法是最直接、最有效的普法形式，標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法就能通過執(zhí)法案例教育，使煙草行業(yè)能夠形成風(fēng)清氣正的行業(yè)氛圍?？h級煙草監(jiān)管行政執(zhí)法部門是直接、最頻繁、最具體煙草市場的執(zhí)法者和管理者，構(gòu)建縣域煙草專賣行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化體系不僅能減少執(zhí)法人員與被執(zhí)法者不必要的糾紛和爭議，減少執(zhí)法成本，達(dá)到普法和樹立良好的執(zhí)法形象。

由此可見，大荔縣煙草專賣執(zhí)法質(zhì)量的提升在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和煙草行業(yè)優(yōu)化中起到了重要的作用。同時(shí)，借助于執(zhí)法部門的改革深化，對煙草專賣行業(yè)未來科學(xué)化體系的構(gòu)建有著重要的意義，也對其他行業(yè)的行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化的構(gòu)建有著重要影響。

注釋：

孔祥帥.煙草專賣管理師專業(yè)知識(shí).北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社.2017.25.

胡樹達(dá).煙草專賣行政處罰實(shí)務(wù).北京：法律出版社.2014.18.

何家弘、劉品新.證據(jù)法學(xué)（5版）.北京：法律出版社.2013.29.

孔祥帥.煙草專賣行政執(zhí)法實(shí)務(wù).沈陽：遼寧教育出版社.2015.69.