胡夢(mèng)成，康永尚,2，王偉洪，劉啟鵬，李 喆

(1.中國(guó)石油大學(xué)(北京)地球科學(xué)學(xué)院，北京 102249；2.油氣資源與探測(cè)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 102249；3.北京油源恒業(yè)科技有限公司，北京 102200；4.國(guó)土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034)

0 引 言

1998年，中國(guó)石油天然氣集團(tuán)有限公司和中國(guó)石油化工集團(tuán)公司兩大國(guó)家石油公司重組改制，其原有的政府行政管理職能分散到了政府部門(mén)，邁出了油氣行業(yè)政企分開(kāi)的關(guān)鍵一步。目前，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)是國(guó)務(wù)院油氣資源管理的綜合部門(mén)，負(fù)責(zé)制定油氣資源發(fā)展規(guī)劃，提出油氣資源發(fā)展戰(zhàn)略和重大政策。原國(guó)土資源部是土地和礦產(chǎn)資源的管理部門(mén)，負(fù)責(zé)油氣資源礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)管理，對(duì)油氣資源勘探開(kāi)發(fā)進(jìn)行監(jiān)督管理，以及補(bǔ)償費(fèi)的征收等[1]。

我國(guó)油氣資源管理面臨的問(wèn)題主要有三點(diǎn)：一是法律法規(guī)不完善，油氣監(jiān)管沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)的法律，而且油氣下游領(lǐng)域的立法基本為空白；二是市場(chǎng)沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用，我國(guó)的油氣作業(yè)公司仍是以國(guó)有石油公司為主，民營(yíng)企業(yè)加入不充分；三是監(jiān)管分工不明確，我國(guó)到目前為止，仍沒(méi)有獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管職責(zé)分散到各個(gè)機(jī)構(gòu)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)隊(duì)伍不健全，造成監(jiān)管方面有許多問(wèn)題。

針對(duì)上述問(wèn)題，開(kāi)展美國(guó)資源管理模式研究，希望以此得出管理經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)油氣礦權(quán)一律采用競(jìng)標(biāo)出讓的方式，以確保國(guó)家利益；美國(guó)憲法規(guī)定，地下礦權(quán)一般從屬于土地所有權(quán)，礦權(quán)分為聯(lián)邦所有、印第安部落所有、州所有及私人所有。由這一管理機(jī)制，形成了聯(lián)邦管理、州管理的兩級(jí)管理機(jī)構(gòu)體系。分析其每個(gè)部門(mén)的職責(zé)和義務(wù)及職能關(guān)系，可以得到美國(guó)油氣資源管理結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，比如管理機(jī)構(gòu)分工明確、職能具體，依法辦事、重視協(xié)商，市場(chǎng)自由與宏觀調(diào)控相結(jié)合等特點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上對(duì)我國(guó)的油氣行業(yè)管理提出建議。

1 美國(guó)油氣資源的管理機(jī)制

1.1 礦權(quán)出讓方式

美國(guó)按照礦種的成礦特點(diǎn)、分布狀況、開(kāi)發(fā)特點(diǎn)，以及在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位確定礦種的出讓方式?？傮w來(lái)說(shuō)，對(duì)于金屬礦產(chǎn)一般采用申請(qǐng)出讓的方式，國(guó)家在開(kāi)采過(guò)程中征收礦地租金、礦費(fèi)和定金；建材、礦物原材料類礦產(chǎn)具有地質(zhì)構(gòu)造簡(jiǎn)單、技術(shù)要求低、需求量大等特點(diǎn)，所以采用一次性出讓的方式；油氣等流體礦產(chǎn)具有高風(fēng)險(xiǎn)、高投資、高回報(bào)的特點(diǎn)，采用競(jìng)標(biāo)出讓的方式，以確保國(guó)家利益。

1.2 管理層級(jí)

在美國(guó)，土地所有權(quán)分為地下權(quán)(包括地下礦權(quán))、地表權(quán)和地上空間權(quán)(包括建筑物大小、形狀等)。美國(guó)聯(lián)邦法規(guī)定，礦權(quán)一般從屬于地表權(quán)[2]。一般來(lái)說(shuō)，在地下發(fā)現(xiàn)的資源也就歸屬于地表權(quán)所有者。但是也有例外，例如私人土地中有21%的土地，地表權(quán)屬于私人，地下礦權(quán)屬于聯(lián)邦政府[3]。圖1詳細(xì)描述了土地和礦權(quán)的關(guān)系，以及它們分別歸屬哪級(jí)政府或個(gè)人管理(注：這里的“管理”一詞是指廣義的管理，有監(jiān)管的意思)的問(wèn)題。由圖1可以看出：①聯(lián)邦土地的地表權(quán)和地下礦權(quán)歸聯(lián)邦政府所有和管理，大陸架礦權(quán)也歸聯(lián)邦政府所有和管理；②印第安部落土地的地表權(quán)和地下礦權(quán)歸印第安部落或成員所有，受聯(lián)邦政府管理；③州土地的地表權(quán)和地下礦權(quán)歸州政府所有和管理；④對(duì)于私人土地來(lái)說(shuō)，大部分土地的地表權(quán)和地下礦權(quán)未分離，這些土地的地表權(quán)和地下礦權(quán)歸私人所有，受州政府管理，少部分私人土地的地表權(quán)和地下礦權(quán)分離，私人只擁有土地的地表權(quán)，地表權(quán)受州政府管理，而地下礦權(quán)歸聯(lián)邦政府所有和管理[3]。對(duì)于地表權(quán)和地下礦權(quán)分離的私人土地，私人不得限制作業(yè)公司進(jìn)入地表進(jìn)行施工，但作業(yè)公司需要補(bǔ)償私人一定的費(fèi)用(等同于地租)。

美國(guó)土地的劃分如下：①聯(lián)邦政府土地(包括印第安部落土地)占13.3%[3]，主要分布在人口稀少的西部各州；②州政府土地占10%；③私人土地占76.7%，主要分布在人口稠密的東部沿海各州。美國(guó)的土地地表權(quán)主要以私有制為主，且部分礦權(quán)也屬于私人，私人可自由地買賣土地的地表權(quán)和(或)礦權(quán)，但在涉及到資源管理和環(huán)境保護(hù)等問(wèn)題時(shí)，就要受到州政府或聯(lián)邦政府相關(guān)機(jī)構(gòu)的管轄和協(xié)調(diào)，例如內(nèi)政部的土地管理局和環(huán)境保護(hù)署。

圖1 美國(guó)油氣資源管理層級(jí)框圖(資料來(lái)源：文獻(xiàn)[3])

2 美國(guó)油氣資源的管理機(jī)構(gòu)體系

美國(guó)油氣資源管理機(jī)構(gòu)復(fù)雜，本文主要從聯(lián)邦和州兩個(gè)層次去論述，對(duì)上游的管理和監(jiān)管做具體分析，下游管理和監(jiān)管職能同屬一個(gè)機(jī)構(gòu)，不做深入研究。

2.1 聯(lián)邦管理機(jī)構(gòu)及職能

在聯(lián)邦層面上，負(fù)責(zé)油氣管理的主要有兩個(gè)部門(mén)，一個(gè)是內(nèi)政部，一個(gè)是能源部。同時(shí)也得到農(nóng)業(yè)部、環(huán)保署及其他部門(mén)的協(xié)助管理與監(jiān)管(圖2)，本文詳細(xì)闡述各個(gè)部門(mén)的職責(zé)及相互之間的職能關(guān)系。

2.1.1 內(nèi)政部

美國(guó)內(nèi)政部保護(hù)和管理國(guó)家的自然資源和文化遺產(chǎn)，提供關(guān)于這些資源的科學(xué)信息，并履行其對(duì)印第安人、阿拉斯加土著居民信任責(zé)任或特殊承諾。

美國(guó)內(nèi)政部下轄地質(zhì)調(diào)查局、土地管理局、海洋能源管理局、印第安人事務(wù)局、 安全與環(huán)境執(zhí)法局、資源收入辦公室等部門(mén)，表1詳細(xì)列出了各個(gè)部門(mén)的職責(zé)。

圖2 美國(guó)聯(lián)邦油氣資源管理相關(guān)機(jī)構(gòu)框圖(資料來(lái)源：美國(guó)內(nèi)政部網(wǎng)站，美國(guó)能源部網(wǎng)站)

表1 內(nèi)政部?jī)?nèi)部機(jī)構(gòu)及其職能表

內(nèi)部機(jī)構(gòu)職能地質(zhì)調(diào)查局①對(duì)全美國(guó)能源資源的分布、數(shù)量、儲(chǔ)量與質(zhì)量予以評(píng)價(jià);②為制定公平有效的自然資源開(kāi)發(fā)和環(huán)保公共政策提供重要依據(jù)土地管理局①地籍管理,建立空間數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)與地理信息系統(tǒng);②負(fù)責(zé)聯(lián)邦陸上石油、天然氣和地?zé)岬V權(quán)的出讓,鉆井許可證的批準(zhǔn),土地和礦產(chǎn)所有權(quán)的管理[4]海洋能源管理局①大陸架油氣礦權(quán)的出讓;②海上油氣勘探開(kāi)發(fā)計(jì)劃的制定安全與環(huán)境執(zhí)法局①負(fù)責(zé)對(duì)大陸架的石油、天然氣勘探,開(kāi)發(fā)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)管;②審查和批準(zhǔn)海上設(shè)施所有者和經(jīng)營(yíng)者提交的漏油應(yīng)急計(jì)劃[5]印第安人事務(wù)局①管理印第安部落或成員信托土地(含地表權(quán)和地下礦權(quán))的出讓[6-7]資源收入辦公室①對(duì)聯(lián)邦土地(含大陸架)和印第安土地上礦產(chǎn)產(chǎn)量的統(tǒng)計(jì)和公布;②對(duì)聯(lián)邦土地(含大陸架)和印第安土地上礦產(chǎn)地租、礦費(fèi)等的收取[4]

資料來(lái)源：未注明部分資料來(lái)源于美國(guó)地調(diào)局網(wǎng)站和美國(guó)海洋能源管理局網(wǎng)站。

聯(lián)邦陸地礦權(quán)出讓相對(duì)簡(jiǎn)單。土地管理局將礦權(quán)出讓給作業(yè)公司，該州監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)其作業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，作業(yè)公司向資源收入辦公室繳納礦費(fèi)和地租等。

聯(lián)邦大陸架礦權(quán)出讓流程相對(duì)特殊。礦權(quán)由海洋能源管理局出讓給作業(yè)公司，海上作業(yè)全部由安全與環(huán)境執(zhí)法局監(jiān)管，作業(yè)公司將礦費(fèi)和地租上繳給內(nèi)政部資源收入辦公室。

對(duì)于印第安人信托土地，礦權(quán)出讓流程復(fù)雜。印第安部落土地的地表權(quán)和地下礦權(quán)歸印第安部落或個(gè)人所有，但是印第安部落土地(包括地表權(quán)和地下礦權(quán))的管理由印第安人事務(wù)局負(fù)責(zé)，印第安部落或個(gè)人沒(méi)有自主權(quán)，故印第安部落土地也稱信托土地。印第安人事務(wù)局將礦權(quán)出讓給作業(yè)公司，作業(yè)公司的作業(yè)受到該州監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，同時(shí)作業(yè)公司須向資源收入辦公室繳納礦費(fèi)和地租等，然后由資源收入辦公室返還給印第安部落或個(gè)人[4]。

2.1.2 能源部

美國(guó)能源部是美國(guó)聯(lián)邦政府的一個(gè)下屬部門(mén)，主要負(fù)責(zé)美國(guó)聯(lián)邦政府能源政策制定、能源相關(guān)技術(shù)研發(fā)、能源信息發(fā)布和能源行業(yè)下游(輸送和銷售)的管理與監(jiān)管等。

能源部管理范圍大，管理部門(mén)眾多，管理事務(wù)重要。本文主要介紹與油氣資源關(guān)系密切的能源信息署和聯(lián)邦能源監(jiān)管(管理)委員會(huì)，其具體職能見(jiàn)表2。

聯(lián)邦能源監(jiān)管(管理)委員會(huì)設(shè)在能源部，委員會(huì)從形式上向能源部長(zhǎng)匯報(bào)工作，但該委員會(huì)具有相對(duì)獨(dú)立性，其運(yùn)作不受能源部約束。其主要職責(zé)是管理跨州之間的電力、天然氣、石油運(yùn)輸和銷售，并監(jiān)管管道運(yùn)輸?shù)陌踩院涂煽啃?，是?lián)邦政府在能源行業(yè)下游(輸送和銷售)的管理和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

表2 能源部能源信息署和能源監(jiān)管委員會(huì)職能表

資料來(lái)源：美國(guó)能源信息署網(wǎng)站，文獻(xiàn)[8]。

2.1.3 林業(yè)局與其他相關(guān)部門(mén)

農(nóng)業(yè)部中涉及油氣管理的主要機(jī)構(gòu)是林業(yè)局。林業(yè)局管理國(guó)有林業(yè)，國(guó)有林業(yè)面積巨大，勢(shì)必與土地管理局產(chǎn)生權(quán)利的重疊。因此，林業(yè)局與土地管理局于2006年簽署一份管理諒解備忘錄，其中明確規(guī)定了在油氣資源租賃申請(qǐng)、地表利用，以及鉆井申請(qǐng)等諸多涉及油氣資源開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)具體流程的事項(xiàng)的管理權(quán)限和邊界。雙方共同管理時(shí)，以土地管理局為主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)，林業(yè)局為輔助機(jī)構(gòu)[9]。

美國(guó)聯(lián)邦油氣資源管理還涉及其他一些相關(guān)部門(mén)。比如環(huán)境保護(hù)署，其制定涉及油氣方面的法律法規(guī)，對(duì)影響重大的案件進(jìn)行執(zhí)法。這些案件有明顯的特征：即進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法會(huì)對(duì)環(huán)境大有好處，或者案件本身是最適合環(huán)境保護(hù)署處理；如果環(huán)境保護(hù)署所發(fā)現(xiàn)的違法案件不符合上述標(biāo)準(zhǔn)，該違法事宜將會(huì)轉(zhuǎn)給州政府來(lái)處理。同時(shí)，如果州政府認(rèn)為環(huán)境保護(hù)更適合處理某個(gè)特殊的違法案件，州政府會(huì)移交給區(qū)域環(huán)境保護(hù)分署來(lái)處理[10]。又比如國(guó)防部，從國(guó)防安全和民生安全的角度管理油氣資源儲(chǔ)備。再比如勞工部，其負(fù)責(zé)油氣工業(yè)勘探開(kāi)發(fā)所涉及的勞工安全及健康等問(wèn)題。

2.2 州管理機(jī)構(gòu)及職能

美國(guó)共有50個(gè)州，每個(gè)州的油氣管理模式各不相同。但各州所面臨的問(wèn)題都是相同的，就是如何管理“土地”“資源”“環(huán)境”。其中少數(shù)州采取分散管理的模式。如加利福尼亞州，其與自然資源相關(guān)的下設(shè)部門(mén)有加利福尼亞州資源保護(hù)部、土地管理委員會(huì)等。大多數(shù)州采取統(tǒng)一的管理模式。將土地、資源、環(huán)境納為一體，成立的部門(mén)叫自然資源部或環(huán)境保護(hù)部。

各州上游管理機(jī)構(gòu)大多不同，但是職責(zé)都分為管理和監(jiān)管。管理職責(zé)是管理州所有的土地和礦權(quán)出讓。監(jiān)管職責(zé)是監(jiān)管整個(gè)州的土地，包括聯(lián)邦土地和私人土地。美國(guó)各州與聯(lián)邦簽訂備忘錄，聯(lián)邦將自己的監(jiān)管職責(zé)委托給各州監(jiān)管機(jī)構(gòu)。相應(yīng)的，補(bǔ)貼州政府一部分土地收益[11]。

下游的監(jiān)管和管理主要由公共事業(yè)管理委員會(huì)負(fù)責(zé)，其主要職責(zé)是：①州內(nèi)電力和天然氣的銷售；②監(jiān)督石油管道的建設(shè)；③監(jiān)管地方天然氣配送管道;④石油天然氣公司的并購(gòu);⑤外大陸架的管道安全或管道運(yùn)輸；⑥開(kāi)發(fā)和運(yùn)營(yíng)天然氣車輛等。由此可見(jiàn)，州公共事業(yè)管理委員會(huì)與聯(lián)邦能源監(jiān)管(管理)委員會(huì)很相似，都是負(fù)責(zé)下游管理和監(jiān)管。當(dāng)遇到跨州事物時(shí)，比如跨州管道的鋪設(shè)、油氣的運(yùn)輸?shù)?，?lián)邦能源監(jiān)管(管理)委員會(huì)從中協(xié)調(diào)。

2.3 行業(yè)協(xié)會(huì)的管理

在美國(guó)，除了政府部門(mén)管理以外，還存在著獨(dú)具一格的行業(yè)協(xié)會(huì)，多由企業(yè)和消費(fèi)者組成，是不以盈利為目的的民間團(tuán)體。

在油氣管理方面，行業(yè)協(xié)會(huì)也有很多，其中以美國(guó)石油學(xué)會(huì)(API)和美國(guó)天然氣協(xié)會(huì)(AGA)比較著名。以下詳細(xì)介紹美國(guó)石油學(xué)會(huì)(API)上游、中游和下游三個(gè)部門(mén)的業(yè)務(wù)與職能。

上游部門(mén)向美國(guó)生產(chǎn)石油或天然氣的公司(不限于API會(huì)員)提供服務(wù)。重點(diǎn)關(guān)注上游監(jiān)管政策、立法問(wèn)題、行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和推薦做法，強(qiáng)調(diào)努力確保安全，以有效和環(huán)保的方式進(jìn)行業(yè)務(wù)開(kāi)展。

中游部門(mén)向美國(guó)采購(gòu)、加工、儲(chǔ)存和運(yùn)輸?shù)墓艿拦镜?不限于API成員)提供服務(wù)，制定油氣處理，存儲(chǔ)和運(yùn)輸?shù)恼撸⒈O(jiān)督有關(guān)聯(lián)邦、州和地方法律法規(guī)的制定。

下游部門(mén)向美國(guó)進(jìn)行煉制或銷售石油產(chǎn)品的公司(不限于API成員)提供服務(wù)。就立法和監(jiān)管方面，對(duì)下游業(yè)務(wù)提供指導(dǎo)；并對(duì)相關(guān)問(wèn)題提供科學(xué)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和風(fēng)險(xiǎn)分析資料。

3 美國(guó)油氣資源管理機(jī)構(gòu)特點(diǎn)

3.1 管理機(jī)構(gòu)分工明確，職能具體

美國(guó)油氣資源管理機(jī)構(gòu)分聯(lián)邦和州兩級(jí)，兩級(jí)之間是相互合作的平等關(guān)系，每一級(jí)分上游勘探開(kāi)發(fā)和下游運(yùn)輸銷售，每一級(jí)也分監(jiān)管與管理兩個(gè)方面。

就聯(lián)邦而言，上游的管理機(jī)構(gòu)主要是內(nèi)政部，監(jiān)管委托給各州監(jiān)管機(jī)構(gòu)，同時(shí)也受到其他部門(mén)的監(jiān)管，比如林業(yè)局和環(huán)境保護(hù)署等；下游的管理與監(jiān)管屬于聯(lián)邦能源監(jiān)管(管理)委員會(huì)。

在不同的州，管理機(jī)構(gòu)不同，上游的監(jiān)管和管理可能屬于同一機(jī)構(gòu)，也可能不屬于同一機(jī)構(gòu)。即使監(jiān)管和管理職責(zé)同屬一個(gè)機(jī)構(gòu)，其某一具體職責(zé)都會(huì)由分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，下游的監(jiān)管與管理屬于公共事業(yè)管理委員會(huì)。

綜上所述，美國(guó)油氣資源管理機(jī)構(gòu)分工明確，職能具體，尤其是管理與監(jiān)管分工明確，做到有部門(mén)管理就必有部門(mén)監(jiān)管?！罢O(jiān)分離”的機(jī)構(gòu)設(shè)置，體現(xiàn)了美國(guó)三權(quán)分立、分權(quán)制衡思想；同時(shí)，聯(lián)邦政府向州政府分權(quán)，又與美國(guó)憲法規(guī)定賦予各州立法權(quán)，地方自治權(quán)相一致。

3.2 依法辦事，重視協(xié)商

美國(guó)是一個(gè)法制化的國(guó)家，其在礦產(chǎn)的采集、租賃，礦費(fèi)的收取，礦山的復(fù)墾及監(jiān)管方面頒布了很多法律。這些法律法規(guī)為管理和監(jiān)管部門(mén)提供了法律依據(jù)，使得他們可以依據(jù)相關(guān)的法律條款對(duì)油氣公司進(jìn)行管理、監(jiān)管與處罰，也可以使油氣公司按照統(tǒng)一的法律法規(guī)來(lái)執(zhí)行油氣勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)，有效地約束了作業(yè)公司的行為，例如加利福利亞州油氣與地?zé)岜O(jiān)管局就是以《加州油氣保護(hù)法》作為自己監(jiān)管的依據(jù)。

同時(shí)，當(dāng)政府、企業(yè)和個(gè)人之間產(chǎn)生矛盾時(shí)，協(xié)商也是解決問(wèn)題的有效途徑。油氣行業(yè)的協(xié)商主要體現(xiàn)為四個(gè)方面：一是聯(lián)邦同級(jí)部門(mén)之間的協(xié)商，比如土地管理局和林業(yè)局之間簽訂的備忘錄；二是聯(lián)邦同州兩級(jí)之間的協(xié)商，比如聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署與州環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)之間關(guān)于案件處理的協(xié)商；三為企業(yè)和政府之間的協(xié)商，比如企業(yè)通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)向政府表達(dá)訴求；四是企業(yè)與個(gè)人之間的協(xié)商，比如談判礦權(quán)出讓的條件。

依法辦事，重視協(xié)商集中體現(xiàn)了美國(guó)的法制化思想。各項(xiàng)法律法規(guī)為政府、企業(yè)和個(gè)人解決矛盾提供了依據(jù)和底線，在此底線或基礎(chǔ)之上，形成了重視協(xié)商的辦事方式，協(xié)調(diào)解決油氣資源管理中面臨的問(wèn)題。在這種情況之下，嚴(yán)肅與靈活并舉，有效地保證了美國(guó)油氣市場(chǎng)的蓬勃發(fā)展。

3.3 市場(chǎng)自由與宏觀調(diào)控相結(jié)合

美國(guó)是一個(gè)高度市場(chǎng)化的國(guó)家，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)異?；钴S，市場(chǎng)自由主要體現(xiàn)為兩方面。

1) 礦權(quán)交易方面。美國(guó)的礦權(quán)交易市場(chǎng)非?；钴S，企業(yè)可以采取公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式獲得聯(lián)邦政府的礦權(quán)，可以通過(guò)招標(biāo)方式獲取各州礦權(quán)。私人礦權(quán)的交易則更加自由，私人可以選擇出讓自己所有土地的地表權(quán)和(或)地下礦權(quán)，也可以選擇出讓地下的某一層系(類別)礦產(chǎn)。租地人只要和私人就定金、地租、礦費(fèi)問(wèn)題談判達(dá)成一致，就可以取得礦權(quán)和(或)地表權(quán)[12]，這一過(guò)程不受政府干預(yù)，訂金的數(shù)額，地租、礦費(fèi)的比例都是雙方協(xié)商確定。

2) 行業(yè)協(xié)會(huì)方面。行業(yè)協(xié)會(huì)由企業(yè)和消費(fèi)者自發(fā)組織成立，是非盈利性的機(jī)構(gòu)，其向下可以收集大量的市場(chǎng)信息，實(shí)時(shí)分享給會(huì)員使用；向上可以與政府協(xié)商，讓政府了解當(dāng)前的市場(chǎng)動(dòng)態(tài)，制定相關(guān)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

美國(guó)對(duì)油氣行業(yè)的宏觀調(diào)控主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是國(guó)家能源戰(zhàn)略、能源政策的制定；二是國(guó)家對(duì)油氣行業(yè)財(cái)稅政策的制定，例如20世紀(jì)80年代美國(guó)頁(yè)巖氣的發(fā)展，一定程度上得益于財(cái)政補(bǔ)貼優(yōu)惠政策。

美國(guó)的這種自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式下的宏觀調(diào)控，更多地通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制配置資源，通過(guò)宏觀調(diào)控引導(dǎo)方向，將“看不見(jiàn)的手”“看得見(jiàn)的手”相結(jié)合，有效地保證油氣市場(chǎng)在正確方向上迅速發(fā)展。

4 對(duì)我國(guó)油氣行業(yè)管理的借鑒意義

4.1 建立健全法律法規(guī)

近年來(lái)，中國(guó)開(kāi)始推行依法治國(guó)，在油氣方面也應(yīng)有相對(duì)應(yīng)的法律法規(guī)。對(duì)資源管理的立法分為三個(gè)方面：一是對(duì)油氣方面的立法，涉及到油氣礦權(quán)的租賃，油氣作業(yè)方面的規(guī)則與監(jiān)管;二是對(duì)健康、安全、環(huán)保方面的立法，也就是HSE，使得資源與環(huán)境統(tǒng)一起來(lái)，不能走先污染再治理的老路;三是對(duì)管理部門(mén)和企業(yè)的立法，規(guī)定管理部門(mén)的職責(zé)，為管理部門(mén)提供法律基礎(chǔ)，同時(shí)也對(duì)企業(yè)有一定的規(guī)則，既限制了它的底線，也保障了它的權(quán)益。

建立健全法律法規(guī)既可以推進(jìn)依法治國(guó)，又可以使得油氣行業(yè)管理有法可依、違法必究，保障中國(guó)的油氣行業(yè)健康發(fā)展。

4.2 成立專門(mén)的監(jiān)管部門(mén)

中國(guó)的油氣監(jiān)管權(quán)力比較分散，有一部分權(quán)力屬于三大石油企業(yè)，還有一部分權(quán)力分散到原國(guó)土資源部、國(guó)家能源局、原國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局和環(huán)境保護(hù)部等機(jī)構(gòu)[13]，沒(méi)有專門(mén)的監(jiān)管部門(mén)，所以急需要建立專門(mén)的監(jiān)管部門(mén)。中國(guó)土地遼闊，且礦產(chǎn)資源和土地都屬于國(guó)家，監(jiān)管部門(mén)很難具體到某一地區(qū)的監(jiān)管，所以可以在每個(gè)地區(qū)設(shè)立分局，或者將其監(jiān)管職能委托給各省、各地區(qū)政府。

4.3 成立能源信息管理機(jī)構(gòu)

到目前為止，中國(guó)仍沒(méi)有專業(yè)的能源信息機(jī)構(gòu)，因此，建立專門(mén)的能源信息機(jī)構(gòu)是重中之重。

能源信息機(jī)構(gòu)的職責(zé)是收集和發(fā)布煤炭、油氣的歷史儲(chǔ)量、產(chǎn)量與消費(fèi)量等數(shù)據(jù)，以及電力、核能、風(fēng)能等新型能源的數(shù)據(jù)。就油氣領(lǐng)域而言，能源信息機(jī)構(gòu)可以收集各個(gè)盆地或油田的歷史儲(chǔ)量和產(chǎn)量數(shù)據(jù)等。如果和美國(guó)相似，可以精確到單口井的各項(xiàng)參數(shù)和現(xiàn)今產(chǎn)量與歷史產(chǎn)量數(shù)據(jù)。

通過(guò)能源信息管理機(jī)構(gòu)發(fā)布的能源數(shù)據(jù)和信息，可以為我國(guó)提供能源的短期預(yù)測(cè)和長(zhǎng)期預(yù)測(cè)，并以此為依據(jù)，為我國(guó)能源戰(zhàn)略和政策的制定提供信息支持。

4.4 注重發(fā)揮市場(chǎng)作用

自改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)政府開(kāi)始意識(shí)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)同樣適用于社會(huì)主義國(guó)家，但是在油氣方面，仍是國(guó)有企業(yè)獨(dú)大。國(guó)有企業(yè)是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱，其具有規(guī)模大、資金充足、抗風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)等特點(diǎn)，在油氣的勘探開(kāi)發(fā)上具有得天獨(dú)厚的條件，但是同時(shí)也存在機(jī)構(gòu)龐雜、尾大不掉的缺點(diǎn)。所以需要政府簡(jiǎn)政放權(quán)，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制配置資源，更多地引入民營(yíng)經(jīng)濟(jì)加入油氣市場(chǎng)。但是也不建議全盤(pán)放開(kāi)，就目前情況而言，民營(yíng)企業(yè)在風(fēng)險(xiǎn)高的勘探開(kāi)發(fā)上游并不處于有利地位，民營(yíng)企業(yè)不妨轉(zhuǎn)變思路，加入風(fēng)險(xiǎn)小的下游行業(yè)，比如煉制、運(yùn)輸、銷售等，也可以加入油田服務(wù)行業(yè)，還可以加入海外油氣項(xiàng)目，比如老油田改造項(xiàng)目。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的注入使得油氣市場(chǎng)更加多樣化和更具有活力。

同時(shí)，行業(yè)協(xié)會(huì)也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。中國(guó)油氣方面的行業(yè)協(xié)會(huì)較多，這些行業(yè)協(xié)會(huì)在創(chuàng)辦刊物、組織研討會(huì)方面做出了很大貢獻(xiàn)，但是也有一些不足的地方，比如：入會(huì)條件過(guò)高，導(dǎo)致小型企業(yè)和個(gè)人難以入會(huì)；依賴政府和大型國(guó)企的財(cái)政支持，以致不能獨(dú)立。行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)該放松入會(huì)資格，擴(kuò)大協(xié)會(huì)規(guī)模，實(shí)現(xiàn)協(xié)會(huì)自治，不過(guò)多受到政府干預(yù)。入會(huì)門(mén)檻降低可以吸收一大批熟悉業(yè)務(wù)的基層工作者，讓他們對(duì)行業(yè)行規(guī)建言獻(xiàn)策，更具有適用性和實(shí)用性，也可以使行業(yè)協(xié)會(huì)的 “橋梁”作用更加突出。