付鑒宇

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430073）

一、公民有序參與是城市治理的應(yīng)有之意

（一）公民參與是城市治理的內(nèi)在價(jià)值

俞可平認(rèn)為，治理意味著參與者最終將形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)，也意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號施令或運(yùn)用權(quán)威[1]。傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)下的城市管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)今經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛化、行政決策民主化、文化面貌多元化的城市發(fā)展趨勢，催生出社會公眾對于基礎(chǔ)設(shè)施等社會服務(wù)的更多、更廣泛的要求。十八屆四中全會提出要讓公民通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。在“城市管理”走向“城市治理”的過程中，主體、目標(biāo)、過程和方式都發(fā)生了巨大的變化：主體上，從單一的政府主導(dǎo)型主體走向政府、社會、公民三方參與的多元化治理主體；目標(biāo)上，城市管理強(qiáng)調(diào)以物為本的績效指標(biāo)，城市治理則強(qiáng)調(diào)“以人為本”的發(fā)展理念；過程上，由城市管理中的“反應(yīng)—解決”式管理轉(zhuǎn)變?yōu)榱顺鞘兄卫碇械摹鞍l(fā)現(xiàn)—預(yù)見”模式；方式上，由過去的單一政府主導(dǎo)的管理模式走向了政治手段、經(jīng)濟(jì)手段、文化手段、法律手段等多渠道結(jié)合的治理路徑[2]。因此，在由“城市管理”走向“城市治理”的外在環(huán)境轉(zhuǎn)變背景下，公民參與在城市治理中扮演著越來越重要的角色，是治理主體、目標(biāo)、過程和方式多元化的必備根基，也是城市治理的應(yīng)有之意。

公眾參與具有濃厚的公共管理文化底蘊(yùn)，是民主行政發(fā)展的要求和途徑，使原來自上而下的政府決策和行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷禄?、管制和服?wù)的新型城市管理模式[3]。因此，公眾參與在城市治理中以民主為價(jià)值內(nèi)核，以城市治理過程和體制的特定高級階段為完善形式，展現(xiàn)出了新公共管理理念在我國的應(yīng)用以及現(xiàn)代城市治理過程中公正與效率相結(jié)合的特征[4]，是城市治理的應(yīng)有之意。

（二）公民參與應(yīng)當(dāng)在有序化的框架之內(nèi)

公民參與在城市治理理念和社會管理模式變革的背景下固然具有重要性，但是公民參與并非盲目的、毫無界限的參與，而是應(yīng)該具有條理的、秩序先行的參與，即公民參與應(yīng)當(dāng)在有序化的框架內(nèi)進(jìn)行?！坝行颉奔匆灾刃?yàn)橐劳?，所謂“秩序”是指有條理而不混亂的情況；相對應(yīng)的概念即“失序”，指混亂、非法等不規(guī)范的行為狀態(tài)。相對應(yīng)在公民參與領(lǐng)域，即存在“有序的公民參與”與“失序的公民參與”兩個(gè)概念的界分。

達(dá)成公民有序參與城市治理的價(jià)值目標(biāo)主要包含：第一，系統(tǒng)化的秩序規(guī)范。即通過立法規(guī)范公民在城市治理中的參與權(quán)能與參與方式，達(dá)成各種法律規(guī)范之間的配套與銜接，為公民有序參與培植秩序土壤。第二，公民與其他城市治理主體之間良好的互動關(guān)系。主要表現(xiàn)在公民與公權(quán)力機(jī)關(guān)間的關(guān)系上，公民在參與城市治理相關(guān)決策、民主管理、民主監(jiān)督的過程中，要求政府與公民進(jìn)行合作，以達(dá)到“善治”狀態(tài)，因?yàn)樯浦蔚谋举|(zhì)就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新型關(guān)系，也是兩者的最佳狀態(tài)[5]。第三，公民參與的權(quán)利與義務(wù)邊界清晰，即不單單強(qiáng)調(diào)公民的參與權(quán)利，也應(yīng)當(dāng)關(guān)注公民參與的義務(wù)以及建構(gòu)完整的后果責(zé)任機(jī)制。

二、公民參與城市治理的失序化現(xiàn)狀

就目前我國對于公民有序參與城市治理的理論成果而言，主要體現(xiàn)在前提性信息告知上的公民參與、議事決策上的公民參與、公共政策執(zhí)行監(jiān)督上的公民參與[6]三個(gè)方面，形成了有關(guān)城市治理的“事前—事中—事后”的相對連貫的公民參與機(jī)制。但是，在具體的操作層面，公民有序參與城市治理仍然出現(xiàn)了官方制度設(shè)計(jì)不足、公民參與行為失范以及對于參與責(zé)任追究缺位等弊病，導(dǎo)致了公民參與城市治理行為展現(xiàn)出失序化的不良狀態(tài)。

（一）公民參與城市治理的規(guī)范失序

立法是引導(dǎo)公民進(jìn)行城市治理活動的秩序性前提，完善的立法規(guī)定可以起到設(shè)定公民與其他城市治理主體的關(guān)系形式、分配城市治理中的權(quán)利與義務(wù)、調(diào)整城市治理的過程以及確認(rèn)城市治理中治理秩序的作用[7]。但是，在目前我國與城市治理相關(guān)的立法領(lǐng)域，出現(xiàn)了調(diào)整結(jié)構(gòu)非系統(tǒng)化、調(diào)整方式粗放化以及調(diào)整內(nèi)容非完善化等方面的問題。

1.缺乏有關(guān)公民有序參與城市治理的相關(guān)法律法規(guī)的集中建構(gòu)。

經(jīng)搜集有關(guān)公民參與城市治理的相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)論為：有關(guān)城市治理的相關(guān)法律法規(guī)僅有《南京市城市治理?xiàng)l例》一篇，位階為地方性法規(guī)?！赌暇┦谐鞘兄卫?xiàng)l例》在第二章“公眾參與治理”以7條的內(nèi)容集中規(guī)定了公民參與城市治理的方式和渠道，較為全面，但是略顯原則與粗陋。除該條例之外，各地方均缺乏與城市治理相關(guān)的集中性法律法規(guī)，即使有相關(guān)規(guī)定，例如《泰州市城市治理辦法》，也為位階較低的規(guī)范性文件；而搜索關(guān)于公民參與城市治理系統(tǒng)、直接的法律法規(guī)，更是處于缺位狀態(tài)之中。雖然《南京市城市治理?xiàng)l例》為其他地區(qū)城市治理相關(guān)立法提供了關(guān)于“落實(shí)公民參與”和“推進(jìn)柔性管理”等方面的良好范例，但是自其2013年頒布至今，并沒有其他地方仿照南京進(jìn)行相關(guān)立法實(shí)踐，反而在立法操作上，僅僅將公民參與內(nèi)容作為綱領(lǐng)性和宣誓性的條件散漫分布在各個(gè)規(guī)范性文件之中，未予以集中化、系統(tǒng)化的梳理。

在總體上，我國有關(guān)公民有序參與的憲法、法律、行政法規(guī)、規(guī)章以及領(lǐng)導(dǎo)講話等，對公民參與權(quán)雖有所涉及，但對公民有序參與的范圍、程序、工具、救濟(jì)等都沒有做出具體、可操作的規(guī)定，這就導(dǎo)致我國公民有序參與的相關(guān)制度環(huán)境亟待優(yōu)化[8]。

2.調(diào)整方式過于粗放，非精細(xì)化。

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱《十三五規(guī)劃》）提出，要提升城市治理水平，創(chuàng)新城市治理方式，改革城市管理和執(zhí)法體制，推進(jìn)城市精細(xì)化、全周期、合作性管理。從城市管理走向城市治理最主要的特色即在于政府與公民間關(guān)系的轉(zhuǎn)變，是一個(gè)由“管控”到“合作”的過程。關(guān)于政府與公民間關(guān)系調(diào)整內(nèi)容主要體現(xiàn)在行政法領(lǐng)域，但是現(xiàn)有的相關(guān)行政法規(guī)范仍然停留在一個(gè)相對落后的局面，即“現(xiàn)有的部門行政法是針對原來?xiàng)l塊分割的城市管理模式而建立的，其調(diào)控方式主要也是以行政機(jī)關(guān)對行政相對人進(jìn)行行政管理為前提而設(shè)置”[9]，因此，這種調(diào)整方式忽略了城市治理主體的多樣性，依然采取一種“行政主體管理行政相對人”的模式，而粗略地將所有公民、法人、其他組織視為單一的行政相對人。因此在公民有序參與城市治理領(lǐng)域，我國相關(guān)法律法規(guī)并沒有做出細(xì)化的規(guī)定，以區(qū)別其他的社會參與。這種調(diào)整方式顯然與“十三五”規(guī)劃中城市、治理的精細(xì)化、全周期、合作性管理不相適應(yīng)，顯得過于粗放。

3.調(diào)整內(nèi)容上，現(xiàn)有規(guī)范未能為公民有序參與設(shè)置完整的“權(quán)利—義務(wù)”框架。

公民有序參與城市治理包括兩個(gè)方面，一是公民依法享有參與城市治理的權(quán)能，二是公民必須依法行使該項(xiàng)權(quán)能，并承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。在現(xiàn)有的法律法規(guī)規(guī)范中，往往只強(qiáng)調(diào)了如何擴(kuò)大并保有公民的參與權(quán)，而忽略了對其設(shè)定責(zé)任機(jī)制，這在規(guī)則體系框架內(nèi)是不完整的。因此，在抽象層面制定公民參與權(quán)的有序行使相關(guān)規(guī)范的過程中，應(yīng)當(dāng)以行為權(quán)利和行為后果作為完整的框架結(jié)構(gòu)，并結(jié)合公共利益與私人利益間可能出現(xiàn)的矛盾、公民參與行為的邊界、城市治理與公民參與間的關(guān)系進(jìn)行綜合考量。

（二）公民參與城市治理的行為失序

公民參與城市治理的行為失序指一種次序混亂、失去常規(guī)的參與狀態(tài)。最主要表現(xiàn)為兩種極端的情況：第一，公民參與意識薄弱，導(dǎo)致參與流于形式；第二，公民被賦予抽象而又籠統(tǒng)的參與權(quán)利導(dǎo)致的行為邊界淡漠。

在第一種情況中，公民以沉默、被動、從眾等消極行為回應(yīng)城市治理，認(rèn)為城市治理與其生活并不相關(guān)。雖然在我國的城市化進(jìn)程中，公民的權(quán)利意識與參與意識都有了大幅度的提升，在環(huán)保、住房、教育等領(lǐng)域展開了積極的參與性嘗試，但不得不承認(rèn)，在整體狀態(tài)中，公民仍保有一種“大政府，小社會”的格局理念，除個(gè)別與生活息息相關(guān)的領(lǐng)域外，認(rèn)為城市治理工作與之無關(guān)，民主意愿較低。第二種情況中，公民參與意識過于激進(jìn)，對于自己是否享有參與權(quán)以及享有何種程度上的參與權(quán)認(rèn)定不清晰，導(dǎo)致行為邊界淡漠，從而產(chǎn)生失序化的社會矛盾。向來多發(fā)的以激進(jìn)性質(zhì)作為顯著特征的群體性暴力事件就是公民參與失序的顯著例證，2012年“什邡群體性事件”、2008年“貴州甕安打砸搶燒事件”、2008年“云南孟連事件”等，都是由于公民的不當(dāng)參與所引發(fā)的群體性暴力事件，嚴(yán)重危害了社會的和諧穩(wěn)定。

總體來說，由于公民參與行為失序，在我國的城市治理過程中往往展現(xiàn)出負(fù)面、消極的影響。一方面，公民不愿意參與城市治理，就導(dǎo)致城市治理相關(guān)文件所規(guī)定的“改革治理方式，倡導(dǎo)公民參與”成為一紙空文，“面子工程”、“形象工程”和只顧眼前利益、竭澤而漁的城市建設(shè)行為，都是由于缺乏民主機(jī)制所導(dǎo)致的，這種消極不參與的態(tài)度嚴(yán)重侵害城市整體的治理利益，也是對自己所享有權(quán)利的漠視，民主意識的淡薄。另一方面，公民采取群體自發(fā)組織的方式和憤怒的過激行為來表達(dá)自己對于城市治理過程中的不滿、怨憤，雖然體現(xiàn)了民主化意圖，但由于其方式違法、偏激，所以仍然是不理智的表現(xiàn)。這樣的行為非但無助于城市建設(shè)，反而妨礙了城市的正常治理秩序，增加了城市治理負(fù)擔(dān)。

（三）公民參與城市治理的互動失序

互動指公民與公權(quán)力機(jī)關(guān)間的交流與協(xié)調(diào)，互動失序則是二者溝通不暢行為所衍生的客觀狀態(tài)。在城市治理主體多元化、利益復(fù)雜化的情境下，多方互動呈現(xiàn)網(wǎng)狀格局，這就要求其中的利益主體在參與過程中適當(dāng)表達(dá)自己的訴求，并在博弈之中平衡個(gè)人利益與公共利益。但在當(dāng)下城市治理現(xiàn)狀中，對于互動式利益協(xié)調(diào)工作，往往不甚理想。以城市治理中房屋拆遷問題為例，在房屋拆遷過程中，牽涉拆遷人、被拆遷人與政府三方利益，而各方利益擁有者均秉持以自己所持利益最大化的原則，導(dǎo)致暴力拆遷、官民沖突等矛盾糾紛頻發(fā)。

產(chǎn)生這樣問題的根源在于，一方面，城市治理模式中政府與公民間的關(guān)系未予轉(zhuǎn)換，呈現(xiàn)一種兩者對立的、缺乏理解、溝通和相互信任封閉的利益系統(tǒng)；另一方面，當(dāng)下公民參與城市治理主要體現(xiàn)在重大決策的表決或聽證活動中，允許公民進(jìn)言獻(xiàn)策，以求得決策的科學(xué)化和民主化，但是對于決策的后續(xù)執(zhí)行，卻缺乏公民持續(xù)的參與和跟進(jìn)，這就呈現(xiàn)出一種“頭重腳輕”的尷尬局面，即表面上公民擁有參與城市治理的權(quán)能，但在實(shí)際情形中，公民往往只能參與城市治理的決策部分，而無法跟進(jìn)決策執(zhí)行進(jìn)行參與。外觀上看，公民各種形式參與部分政策的制定，塑造出政府與公民良性互動的情景，但是在城市治理的政策執(zhí)行階段，政府對于公眾參與后續(xù)訴求不予重視，依舊按照自己的意圖實(shí)施管理，使得公眾參與與否都成為虛幻和不重要的步驟，公民堅(jiān)持自己的利益主張，在參與無門的情況下選擇采取暴力或其他過激方式表達(dá)不滿，所以二者的關(guān)系本質(zhì)上仍處于一種對抗和斗爭的狀態(tài)，產(chǎn)生政府與公民的互動失序。

總體考量公民參與城市治理中的規(guī)范失序、行為失序和互動失序問題，主要原因有幾個(gè)方面：第一，有關(guān)公民參與城市治理的相關(guān)法律法規(guī)缺乏集中建構(gòu)。缺乏完善的立法規(guī)范和細(xì)化的調(diào)整方式，在法治化進(jìn)程中勢必是落后的，并且無法對城市治理中的公民參與作出指導(dǎo)，是后續(xù)行為失序與互動失序的根源性癥結(jié)所在，由此，一種系統(tǒng)化的公民參與城市治理的法律法規(guī)建構(gòu)應(yīng)當(dāng)?shù)玫街匾?。第二，公民參與權(quán)的邊界不清晰。未能從規(guī)范層面為公民參與權(quán)設(shè)定明晰邊界的主要表現(xiàn)在于，一方面只設(shè)定參與權(quán)利而不設(shè)定參與義務(wù)和后果責(zé)任，另一方面，只籠統(tǒng)規(guī)定“應(yīng)當(dāng)參與”，而未細(xì)化規(guī)定“如何參與”。第三，公民參與城市治理中利益協(xié)調(diào)不均。政府急于進(jìn)行城區(qū)規(guī)劃改革而忽視了公共的利益訴求，而公眾僅求取個(gè)人利益最大化而忽視了自己在城市治理中的參與性地位。第四，公民參與決策但卻無法跟進(jìn)執(zhí)行。公民參與城市治理呈現(xiàn)程度較淺、非連貫性的問題，這就要求考慮一種更加周延的公民參與方式，即從決策到執(zhí)行的全方位公民參與。

三、對策：建立城市治理中公民參與的有序化模式

（一）完善以部門行政法為核心的城市治理法律規(guī)范體系

城市治理理論的提出，對于我國法律規(guī)范體系的完善提出了新的要求，尤其體現(xiàn)在部門行政法領(lǐng)域。部門行政法又稱“行政法分論”，規(guī)定了行政領(lǐng)域的方方面面，例如公共安全、財(cái)稅、住房、城管執(zhí)法、教育、環(huán)境等諸多內(nèi)容，并且部門行政法確定多元主體的法律資格，采取分配的方式確定城市治理中各個(gè)主體所享有的權(quán)利與義務(wù)，以達(dá)到利益多元狀態(tài)下的共存與和諧狀態(tài)，因此部門行政法與城市治理的發(fā)展和創(chuàng)新息息相關(guān)。在公民生活與城市治理中都扮演了重要的角色，其間散漫分布著關(guān)于城市治理相關(guān)問題的法律規(guī)范。由于上述在城市治理過程中規(guī)范失序問題的客觀存在，我國在城市治理和公民參與兩個(gè)領(lǐng)域都缺乏單獨(dú)、系統(tǒng)的立法，現(xiàn)有的法律法規(guī)都采取一種對于城市治理的各個(gè)領(lǐng)域分別立法的非系統(tǒng)化方式，而更不必談在公民參與城市治理領(lǐng)域的獨(dú)立化法律法規(guī)。因此必須對以部門行政法為核心的法律規(guī)范體系進(jìn)行進(jìn)一步完善。

1.對公民參與城市治理領(lǐng)域進(jìn)行專門立法。

現(xiàn)有城市治理相關(guān)內(nèi)容散見于《教育法》、《食品安全法》、《環(huán)境保護(hù)法》等部門法之中，其中雖有涉及公民參與內(nèi)容，但分散化、抽象化問題嚴(yán)重。因此，建議出臺《公民參與城市治理法》，以法律而非規(guī)章、以專門法而非法律條文的形式，系統(tǒng)化設(shè)定公民參與城市治理的權(quán)能、步驟、時(shí)限等問題，并整體分配城市治理各個(gè)主體間的權(quán)利義務(wù)，以落實(shí)城市治理中政策決定、政策執(zhí)行和政策監(jiān)督的全過程參與。這就要求在專門立法的過程中，對原有部門法或各類地方立法進(jìn)行整合，確立統(tǒng)一、清晰的標(biāo)準(zhǔn)。以城市公共安全治理為例，自然災(zāi)害、食品安全事故、安全生產(chǎn)事故頻發(fā)的背景下，中央和各地方已出臺與之相關(guān)法律法規(guī)和各類規(guī)范性文件，在專門立法過程中，需要從現(xiàn)有的食品安全行政法、治安行政法等法律規(guī)范中抽離公民參與部分進(jìn)行統(tǒng)一整合，以克服公民參與過程中的沖突和無序問題。

2.細(xì)化部門行政法調(diào)控方式。

現(xiàn)有的調(diào)整方式粗略地將所有公民、法人、其他組織視為單一的行政相對人，不加區(qū)分地采取一種“統(tǒng)一管控”的模式。這就要求系統(tǒng)考量當(dāng)下城市治理所要求的多元化主體與多元化方式，采取更具針對性、細(xì)化的調(diào)整方式。因此，建議改變現(xiàn)有行政法“行政主體—行政相對人”的傳統(tǒng)格局，并細(xì)化分為“行政主體—公民”、“行政主體—法人”、“行政主體—其他社會組織”的新型模式，針對不同的調(diào)整對象進(jìn)行分別立法。

3.與其他部門法共同形成有序的法律規(guī)范體系。

部門行政法規(guī)定的公共安全、社會環(huán)境、城區(qū)規(guī)劃等內(nèi)容固然是城市治理的法律規(guī)范體系的核心，但除此之外，刑法和民法等其他部門法也應(yīng)當(dāng)配合形成完整的城市治理規(guī)范體系。例如，刑法中規(guī)定犯罪與刑罰方面的法律規(guī)范，民法中關(guān)于財(cái)產(chǎn)、人身侵權(quán)等法律規(guī)范，應(yīng)當(dāng)與《治安管理處罰法》共同形成緊密的保護(hù)公共安全的城市治理網(wǎng)絡(luò)。

（二）建構(gòu)公民參與行為的“權(quán)利——義務(wù)”模式

公民參與城市治理行為失序源于現(xiàn)有參與權(quán)邊界范圍不清晰，過窄或過寬地理解參與權(quán)都容易導(dǎo)致行為失序化現(xiàn)象。公民消極不參與和激進(jìn)的暴力化參與是當(dāng)下的兩種失序化情況，針對此現(xiàn)狀提出解決對策：

1.精細(xì)化設(shè)定公民參與權(quán)。

以《南京市城市治理?xiàng)l例》為例，在第十三條規(guī)定“公眾可以通過專家咨詢、座談會、論證會、聽證會、網(wǎng)絡(luò)征詢、問卷調(diào)查等多種方式參與城市治理活動”，卻沒有具體規(guī)定應(yīng)當(dāng)如何參與，如此泛泛條款容易讓公民產(chǎn)生“與己無關(guān)”的淡漠態(tài)度，消極不參與城市治理。因此，從本體論角度出發(fā)，分析參與權(quán)的權(quán)能結(jié)構(gòu)，進(jìn)行歸納整合，依類別確定公民參與的步驟、程序、方式，在制度層面為公民設(shè)定真正意義上的參與權(quán)，有助于改善公民的民主意識，積極參與城市治理活動。

另一方面，政府也應(yīng)當(dāng)為改變部分公民的消極態(tài)度起到引導(dǎo)作用，登哈特提出，“行政官員負(fù)有一種幫助教育公民的責(zé)任。對公民權(quán)活動的參與具有一種教育功能，這樣做可以幫助人們不只考慮他們自己的利益，而是考慮更加廣泛的利益，并且有助于人們認(rèn)識治理過程的復(fù)雜性。”[10]首先，對于公民參與的消極失序行為，政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)公民樹立民主參與的公共利益目標(biāo)，對于民主參與中的非程序化、情緒化行為，政府要理性、客觀對待，用合理的利益表達(dá)機(jī)制等有效的方式來加以引導(dǎo)[11]；其次，政府應(yīng)首先選擇公眾接受度強(qiáng)的生活領(lǐng)域進(jìn)行參與式引導(dǎo)，跟進(jìn)治理流程，再逐步引導(dǎo)擴(kuò)展到其他城市治理領(lǐng)域。

2.設(shè)定公民參與義務(wù)和后果責(zé)任機(jī)制。

現(xiàn)有的法律規(guī)范或理論觀點(diǎn)中，多談公民參與權(quán)的擴(kuò)大與保護(hù)內(nèi)容，很少有談到參與義務(wù)問題，這樣容易導(dǎo)致非法治、激進(jìn)、暴力的公民參與行為失序問題。因此，需要樹立公民的參與義務(wù)意識和公民參與的規(guī)范化意識，使實(shí)踐中無序化的過激方式包含在秩序的框架之內(nèi)。這里的“義務(wù)”包含兩層意思：一是公民有義務(wù)參與城市治理；二是在參與過程中，有義務(wù)遵照相關(guān)規(guī)定合法、有序地進(jìn)行參與。例如，在法律規(guī)范層面設(shè)定公民參與的行為邊界，明確規(guī)定在參與過程中哪些行為不可為，并且設(shè)定與之相關(guān)的后果責(zé)任機(jī)制，若違反義務(wù)，則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)諸如罰款、拘留等懲罰措施。

（三）轉(zhuǎn)變政府與公民間關(guān)系：理念的變遷

有學(xué)者提出，改革開放后，在立法上平衡論產(chǎn)生了積極的影響，但在行政執(zhí)法上占主導(dǎo)地位的仍然是管理論理念[12]。我國在城市治理過程中由于治理主體間利益不協(xié)調(diào)導(dǎo)致的互動失序問題，根源在于政府與公民的關(guān)系理念未予正當(dāng)轉(zhuǎn)換。1969年，Sherry Arnstain在美國規(guī)劃師協(xié)會雜志上發(fā)表了著名的論文《市民參與的階梯》，文章的最大貢獻(xiàn)在于發(fā)現(xiàn)了一種具有8種層次的公眾參與類型模式，按公眾參與的程度，分別為：操縱，引導(dǎo)，告知，咨詢，勸解，合作，授權(quán)，公眾控制。我國目前處于第1-4程度，即“象征主義”的參與階段，說明雖然城市治理理論的核心價(jià)值是協(xié)商民主，但是這一目標(biāo)依然停留在價(jià)值層面，并未真正落入實(shí)踐。所以，由管理走向合作是政府與公民間關(guān)系轉(zhuǎn)變的重要步驟。阿倫特強(qiáng)調(diào)公民“行動”的重要性，認(rèn)為公共領(lǐng)域中行動者一可以通過溝通、討論相互了解各自的主張和利益，即使這些主張和利益是不一致的，運(yùn)用公共理性討論程序，可以將“私利”轉(zhuǎn)化為公共性目的[13]。因此，轉(zhuǎn)變政府與公民的關(guān)系，不僅僅存在于價(jià)值層面的理論構(gòu)想當(dāng)中，更要在實(shí)踐中真正達(dá)到從管理走向合作的理念變遷，這也是一個(gè)從利益相斥走向利益協(xié)調(diào)的過程，有助于增加政府與公民間的互信。在如何走向合作的具體操作，需要做到由政府先行引導(dǎo)，增加與公民間溝通，并開通透明化渠道，讓公民認(rèn)識到自己的參與權(quán)是能夠得到正當(dāng)行使并且行之有效，從而增加其可接受性；另一方面，公民需要建立對公權(quán)力機(jī)關(guān)的信任，轉(zhuǎn)變自身在治理活動中的地位，增加自身的實(shí)用性價(jià)值。

但是應(yīng)當(dāng)注意，這不僅僅是政策性問題的合作理念，更是執(zhí)行性問題的合作理念。政策性問題的合作即公民通過論證會、表決等形式參與城市治理中重大問題的決策，獻(xiàn)言獻(xiàn)策，與政府機(jī)關(guān)共同決定相關(guān)法律規(guī)范或者其他抽象性的城市治理項(xiàng)目的治理規(guī)則，以“協(xié)商”與“開放”的理念貫穿政府決策的全過程，包括決策事項(xiàng)的醞釀、調(diào)研、起草、論證，直至政府常務(wù)會議討論、決策[14]，合作式?jīng)Q策方式有助于打破傳統(tǒng)公民決策中的封閉狀態(tài)，提高治理能力和水平。另一方面，也應(yīng)該注意到執(zhí)行過程中的合作理念，即讓公民參與政策執(zhí)行，與行政機(jī)關(guān)一起作為實(shí)際操作者共同進(jìn)行更有切實(shí)意義上的城市治理活動。這樣的參與模式意味著一種更為廣泛和系統(tǒng)化的公民與政府間的合作，創(chuàng)建一種“由決策到執(zhí)行”的全方位參與治理新模式，防止公民前階段的政策參與被架空，有益于將公民參與的民主意愿和素養(yǎng)提升到一個(gè)新的階段?！?/p>