■/滕 蕾 雷 虹

甘肅省食藥系統(tǒng)（以下簡稱“系統(tǒng)”）自成立以來，一直擔(dān)負(fù)食品藥品技術(shù)監(jiān)督、承擔(dān)實(shí)驗(yàn)方法研究和建立、標(biāo)準(zhǔn)制訂和完善、標(biāo)準(zhǔn)物質(zhì)研制和開發(fā)、質(zhì)量評(píng)價(jià)技術(shù)體系建立和提高、應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件技術(shù)支持以及培養(yǎng)專業(yè)人才重任。2014年，中央巡視組巡視報(bào)告中列示“科研單位的科研經(jīng)費(fèi)管理均存在問題”的結(jié)論，系統(tǒng)高度重視科研經(jīng)費(fèi)合法合規(guī)的管理問題，以“精細(xì)化財(cái)務(wù)管理視角下甘肅省食藥系統(tǒng)科研經(jīng)費(fèi)管理研究”視角進(jìn)行立項(xiàng)，進(jìn)一步規(guī)范系統(tǒng)科研項(xiàng)目資金管理機(jī)制，加強(qiáng)科研資金風(fēng)險(xiǎn)防控建設(shè)。

一、系統(tǒng)科研經(jīng)費(fèi)管理概況

2014年以來，系統(tǒng)努力實(shí)施“科研興檢”戰(zhàn)略、全面提升科技水平，科研工作量逐年增加，趨勢(shì)見圖1。

圖1 系統(tǒng)2014-2017年度科研項(xiàng)目工作趨勢(shì)圖

目前系統(tǒng)省本級(jí)和各下屬單位經(jīng)費(fèi)由省局財(cái)務(wù)部門總盤管理及劃撥，下屬單位財(cái)務(wù)部門以“多口進(jìn)，單口出”的模式負(fù)責(zé)本單位財(cái)務(wù)收支活動(dòng)。具體到相關(guān)管理部門工作職能分布見圖2。

圖2 系統(tǒng)科研項(xiàng)目管理工作職能分布圖

在明確工作職能的大前提下，各單位科研經(jīng)費(fèi)管理隸屬于專項(xiàng)資金大類進(jìn)行管理，具體按照參與部門的職能劃分管理職責(zé)，如：科研管理部門牽頭組織制定本單位科研管理辦法并負(fù)責(zé)組織實(shí)施；財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)科研經(jīng)費(fèi)的日常收支核算工作；項(xiàng)目組負(fù)責(zé)科研項(xiàng)目的運(yùn)行、進(jìn)度、項(xiàng)目預(yù)算的編制以及科研經(jīng)費(fèi)使用控制等。

二、系統(tǒng)科研經(jīng)費(fèi)運(yùn)行管理現(xiàn)狀

（一）存在的問題

鑒于行業(yè)科研資金有其獨(dú)特之處，我們認(rèn)真總結(jié)了系統(tǒng)科研項(xiàng)目特點(diǎn)：涉及面廣，民生項(xiàng)目多，公益性強(qiáng)，精細(xì)度要求高，研究周期長，資金管控難度大等等。實(shí)際運(yùn)行過程中也發(fā)現(xiàn)不少問題。

1.項(xiàng)目籌備階段--科研資金的預(yù)算環(huán)節(jié)。

通過對(duì)管理部門調(diào)研了解到，項(xiàng)目組人員財(cái)務(wù)知識(shí)局限，預(yù)算觀念不強(qiáng)，普遍認(rèn)為項(xiàng)目申請(qǐng)書中預(yù)算的編報(bào)只是爭取科研經(jīng)費(fèi)的一道手續(xù)；經(jīng)費(fèi)到位使用過程中，多未結(jié)合實(shí)際可研進(jìn)度制定資金使用計(jì)劃，工作是自控的、資金使用是隨機(jī)的；管理部門無法結(jié)合需求動(dòng)態(tài)督導(dǎo)項(xiàng)目進(jìn)度，導(dǎo)致后續(xù)服務(wù)較為混亂，諸多課題組均出現(xiàn)過變更或調(diào)整預(yù)算情況。

自籌備期開始，科研項(xiàng)目相關(guān)資料均應(yīng)納入檔案管理范圍，包括預(yù)算調(diào)研、費(fèi)用測(cè)算方案等等，避免資料丟失、整理歸類不到位、資料被私自篡改、泄密風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際工作中部分單位存在科研項(xiàng)目資料管理不健全現(xiàn)象。

2.規(guī)劃階段--科研經(jīng)費(fèi)的分配環(huán)節(jié)。

（1）各項(xiàng)目資金規(guī)模缺乏考量。按照相關(guān)規(guī)定，項(xiàng)目申請(qǐng)依據(jù)每年特定科研領(lǐng)域與項(xiàng)目的申請(qǐng)指南，重點(diǎn)傾斜國家重大需求項(xiàng)目，立題角度、科研質(zhì)量優(yōu)劣、研究周期與科研經(jīng)費(fèi)規(guī)模的分配沒有具體、詳實(shí)的標(biāo)準(zhǔn)和考量。

（2）配套資金落實(shí)困難。據(jù)了解，系統(tǒng)2014年以來承接的科研課題配套資金全部到位率非常之低。主要原因還是項(xiàng)目組對(duì)專項(xiàng)資金認(rèn)知不足，個(gè)別項(xiàng)目申報(bào)時(shí)可能存在提高立項(xiàng)成功率、虛增科研規(guī)模行為，后期在課題執(zhí)行過程中，表現(xiàn)為配套資金到位不及時(shí)、到位率低甚至不提供配套，用課題占用的房屋、儀器設(shè)備原值、水電暖、耗材等列入配套的做法來彌補(bǔ)。

3.執(zhí)行階段--科研經(jīng)費(fèi)的支出環(huán)節(jié)。

以系統(tǒng)某一部門級(jí)課題為例，它是2016年批準(zhǔn)立項(xiàng)，立項(xiàng)當(dāng)年全額預(yù)撥科研經(jīng)費(fèi)20萬元，此項(xiàng)目周期為2年，該項(xiàng)目實(shí)際支出明細(xì)見表1：

表1 項(xiàng)目支出明細(xì)表

表中，外協(xié)費(fèi)所占比例最大為50%，其次是實(shí)驗(yàn)測(cè)試費(fèi)用45.75%，材料費(fèi)只占1.15%，依據(jù)該單位參照《國家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金管理辦法》規(guī)定之“間接費(fèi)用實(shí)行總額控制，500萬元及以下部分為20%，用于支付管理費(fèi)及績效等”條款要求，該項(xiàng)目明確應(yīng)該列支的管理費(fèi)為0，資源占用為0，設(shè)備費(fèi)為0，項(xiàng)目鑒定費(fèi)為0，與常理不符，支出結(jié)構(gòu)存在問題。

調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)部分項(xiàng)目存在科研經(jīng)費(fèi)使用與項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)度不相符，存在前松后緊或結(jié)題時(shí)突擊花錢現(xiàn)象，說明對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的過程管理缺乏科學(xué)控制，預(yù)算、核算管控方式存在問題。

4.完成階段——科研經(jīng)費(fèi)的結(jié)算環(huán)節(jié)。

（1）未結(jié)題項(xiàng)目過多。以下屬單位為例，2014-2017年的承擔(dān)的29個(gè)科研項(xiàng)目具體結(jié)題情況見圖3。

圖3 2014-2017年度科研項(xiàng)目結(jié)題情況統(tǒng)計(jì)圖

這種現(xiàn)象長期存在必然導(dǎo)致大量閑置資金沉淀，也掩蓋了實(shí)際支出過程中存在的不合規(guī)問題，應(yīng)及時(shí)提醒所屬單位關(guān)注，視情況分類展開督導(dǎo)，及時(shí)結(jié)項(xiàng)結(jié)題。

（2）績效評(píng)價(jià)指標(biāo)不明晰。系統(tǒng)科研經(jīng)費(fèi)效益評(píng)價(jià)包括經(jīng)濟(jì)效益、技術(shù)效益和社會(huì)效益三方面，評(píng)價(jià)以獲批準(zhǔn)項(xiàng)目的“立項(xiàng)申請(qǐng)書”、“技術(shù)開發(fā)合同”為主要依據(jù)，目前對(duì)完成技術(shù)效果、社會(huì)效益評(píng)價(jià)以定性要求居多，具體操作過程中缺乏公正、公平、明晰性。

（3）科研資產(chǎn)管理缺位。課題組購置的科研固定資產(chǎn)，結(jié)題后大部分單位沒有對(duì)這部分資產(chǎn)采取有效管理措施，制度上也沒有就其使用范圍窄、專業(yè)領(lǐng)域特定、使用期限較短的特殊性完善相應(yīng)規(guī)定，多采取跟單位的其他固定資產(chǎn)同樣的管理方式，無法實(shí)現(xiàn)資源共享、循環(huán)利用，造成科研經(jīng)費(fèi)的浪費(fèi)，降低科研經(jīng)費(fèi)的使用效率。

（二）原因分析

1.管理流程存在斷點(diǎn)。

通過查閱項(xiàng)目資料、對(duì)業(yè)務(wù)流程跟蹤調(diào)研，發(fā)現(xiàn)所屬單位項(xiàng)目管理部門間存在“各司其職”現(xiàn)象：科研管理部門注重組織申報(bào)、爭取項(xiàng)目數(shù)量和規(guī)模，資金管理部門側(cè)重于收支合規(guī)合法，項(xiàng)目組注重科研質(zhì)量和進(jìn)度，整個(gè)過程中采購部門、紀(jì)檢參與較少，項(xiàng)目、經(jīng)費(fèi)、合同三方管理銜接不夠緊密，忽略了項(xiàng)目進(jìn)度推進(jìn)、流程管理、經(jīng)費(fèi)使用及預(yù)期效益的管理，總體沒有形成完整、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、聯(lián)系機(jī)制，往往多在收支合理性、結(jié)題決算環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題。

2.內(nèi)部審計(jì)環(huán)節(jié)缺失。

根據(jù)相關(guān)內(nèi)審條例規(guī)定，系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)是指系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)人員對(duì)本系統(tǒng)、本單位實(shí)施的一種獨(dú)立客觀的監(jiān)督、評(píng)價(jià)和咨詢活動(dòng)，通過運(yùn)用系統(tǒng)、規(guī)范的方法，審查和評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)活動(dòng)、內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理的適當(dāng)性和有效性，以促進(jìn)單位完善治理，提升管理水平和服務(wù)能力。通過對(duì)資金管理資料和審計(jì)頻率調(diào)研，發(fā)現(xiàn)對(duì)科研項(xiàng)目資金內(nèi)審及監(jiān)管沒有專門的、專業(yè)的綜合監(jiān)管部門，導(dǎo)致相應(yīng)研發(fā)階段無法結(jié)合科研資金專項(xiàng)管理要求開展事前項(xiàng)目預(yù)算及對(duì)外協(xié)單位資質(zhì)、能力選定、外協(xié)費(fèi)用預(yù)算、合同簽訂的審定、事中資金使用進(jìn)度及采購等安全審核、事后資金使用效益綜合監(jiān)督，各相關(guān)職能部門缺乏有效手段，只能是馬路警察各管一段，常態(tài)化監(jiān)管模式缺失，所以發(fā)現(xiàn)問題多在項(xiàng)目成果評(píng)審環(huán)節(jié)，沒有整改機(jī)會(huì)。

3.財(cái)務(wù)管理職能弱化。

通過財(cái)務(wù)部門數(shù)據(jù)和圖表的綜合分析，可以看出由于相關(guān)制度不完善，相關(guān)政策宣貫、專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)不夠，存在項(xiàng)目報(bào)銷不嚴(yán)謹(jǐn)，績效標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，或大量購買辦公耗材、燃油，或少列、虛列成本、加大計(jì)提比例，項(xiàng)目承擔(dān)者預(yù)算意識(shí)和資金規(guī)劃能力不足，導(dǎo)致財(cái)務(wù)部門、項(xiàng)目組在執(zhí)行項(xiàng)目管理過程中不能很好的履行項(xiàng)目資金監(jiān)管、服務(wù)職能。

4.管理模式有待更新。

由于每筆科研經(jīng)費(fèi)多元化的來源，同一筆科研經(jīng)費(fèi)，不同崗位理解都存在很大的差異，這就需要科研管理部門或項(xiàng)目負(fù)責(zé)人提供詳細(xì)的項(xiàng)目預(yù)算計(jì)劃與信息，目前所屬單位部門間信息難以共享，還沒有納入賬務(wù)系統(tǒng)，無法將科研項(xiàng)目數(shù)據(jù)與信息、預(yù)算計(jì)劃、研究狀態(tài)對(duì)應(yīng)到相關(guān)的項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)同步管理，相關(guān)部門要做大量的重復(fù)工作，不僅浪費(fèi)人力物力與時(shí)間。隨著科研經(jīng)費(fèi)總量的與日俱增，經(jīng)費(fèi)來源多元化及數(shù)據(jù)量的不斷加大，依賴這種傳統(tǒng)管理方式己經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)階段科研經(jīng)費(fèi)管理的要求。

四、完善系統(tǒng)科研經(jīng)費(fèi)管理的措施

（一）統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)

加強(qiáng)系統(tǒng)科研經(jīng)費(fèi)管理目的不是應(yīng)付審計(jì)檢查、不是自找麻煩，而是查漏補(bǔ)缺，完善組織機(jī)構(gòu)、完善內(nèi)控制度、強(qiáng)化崗位培訓(xùn)與整合，切實(shí)提高科研經(jīng)費(fèi)使用和管理水平，保證預(yù)算合理、政策一致、使用合法、管理合規(guī)、人力設(shè)備資源共享，最終實(shí)現(xiàn)服務(wù)與管理兼顧的動(dòng)態(tài)平衡。

（二）明晰項(xiàng)目運(yùn)行部門責(zé)任

層層明確科研相關(guān)管理部門業(yè)務(wù)分工協(xié)作及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的權(quán)責(zé)界限，明確跨部門的業(yè)務(wù)分工與協(xié)作，尤其是跨部門間信息傳遞鏈中涉及到的工作任務(wù)必須細(xì)化分工，結(jié)合科研資金經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)每一細(xì)節(jié)的核算、監(jiān)督要求，對(duì)相關(guān)環(huán)節(jié)、部門職能程序化、標(biāo)準(zhǔn)化，便于準(zhǔn)確、及時(shí)地溝通、反映、協(xié)作，避免管理斷點(diǎn)。科研項(xiàng)目運(yùn)行與項(xiàng)目資金使用流程見圖4。

（三）健全科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)審機(jī)構(gòu)

為保證科研經(jīng)費(fèi)管理規(guī)范化、長效化，應(yīng)依據(jù)《中華人民共和國內(nèi)部審計(jì)條例》《甘肅省內(nèi)部審計(jì)工作考核辦法》相關(guān)規(guī)定成立專門的內(nèi)審機(jī)構(gòu)，對(duì)部門履職、項(xiàng)目執(zhí)行、經(jīng)費(fèi)使用、預(yù)算執(zhí)行的合理性、規(guī)范性進(jìn)行定期核查，建立主管部門日常監(jiān)督、研究機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制、審計(jì)部門事后監(jiān)督各盡其責(zé)的三層監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行全面監(jiān)管，杜絕管理漏洞。

（四）建立項(xiàng)目管理共享平臺(tái)

針對(duì)目前科研資金管理現(xiàn)狀，單純的單位內(nèi)部管理或外部管理、事前、事中或事后監(jiān)管都不完全適合系統(tǒng)實(shí)際，應(yīng)結(jié)合系統(tǒng)科研經(jīng)費(fèi)特點(diǎn)和管理需求，以“細(xì)化”“務(wù)實(shí)”“精致"為基本原則，對(duì)科研項(xiàng)目資金管理流程進(jìn)行全面梳理，查漏補(bǔ)缺，利用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)嘗試在系統(tǒng)現(xiàn)有信息平臺(tái)上進(jìn)一步開發(fā)，以項(xiàng)目組發(fā)起組建信息庫為核心，通過科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、科研管理部門、計(jì)劃財(cái)務(wù)部門、設(shè)備管理部門、物資采購部門、紀(jì)檢監(jiān)督、內(nèi)部審計(jì)部門全程參與課題從申報(bào)到結(jié)題過程，由被動(dòng)式管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)式服務(wù)，由審計(jì)監(jiān)督變?yōu)槿粘＞?xì)化管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的全過程服務(wù)，使科研活動(dòng)的各個(gè)參與方溝通更加順暢、信息更加透明、協(xié)作更加密切。

圖4 科研項(xiàng)目運(yùn)行與資金使用流程

期間，我們嘗試針對(duì)一個(gè)單位進(jìn)行了試點(diǎn)，在專業(yè)工程師指導(dǎo)下，把對(duì)科研項(xiàng)目管理的各項(xiàng)要求轉(zhuǎn)化為功能模塊，與正在建設(shè)的LIMS系統(tǒng)業(yè)務(wù)軟件進(jìn)行有效銜接，設(shè)置預(yù)算預(yù)警、提示系統(tǒng)，設(shè)定流程，有效實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目、管理以及財(cái)務(wù)核算的技術(shù)融合，部門工作信息共享，實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)管理與監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)各部門相互協(xié)調(diào)、相互依托、相互滲透、相互監(jiān)督、相互制約，規(guī)范工作流程，促進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)精細(xì)化管理上一個(gè)臺(tái)階。通過試運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，證明在LIMS建設(shè)開發(fā)基礎(chǔ)上著手構(gòu)建貫穿科研項(xiàng)目立項(xiàng)、執(zhí)行、結(jié)題全過程，涉及事前、事中、事后全過程管理的一體化科研管理信息平臺(tái)是可行的、有效的。