修 楠 張弛明

（中共南京市浦口區(qū)委黨校，江蘇 南京 210001）

人口老齡化是21世紀我國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的基本國情，是關(guān)系社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全局的重大課題。截至2017年底，我國60歲及以上老年人口有2.41億，占總?cè)丝诒戎剡_到17.3%，我國已成為世界上老年人口數(shù)量最多，老齡化速度最快，應對人口老齡化任務最重的國家。2016年2月24日，習近平總書記對加強老齡工作作出重要指示強調(diào)：“有效應對我國人口老齡化，事關(guān)國家發(fā)展全局，事關(guān)億萬百姓福祉?！别B(yǎng)老問題已成為社會各界關(guān)注的焦點之一。

自2000年國務院《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》中提出“以居家為基礎(chǔ)、以社區(qū)為依托”的養(yǎng)老方式后，全國各地逐步試點并推廣社區(qū)居家養(yǎng)老服務模式。2013年已初步建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務體系，確立了社區(qū)居家養(yǎng)老的基礎(chǔ)地位?！秶摇笆濉币?guī)劃綱要》進一步明確“要建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充的多層次養(yǎng)老服務體系”，并提出了具體要求。課題組從社區(qū)居家養(yǎng)老的特點和政策要求出發(fā)，圍繞浦口區(qū)城市社區(qū)居家養(yǎng)老的實踐探索，分析其經(jīng)驗成效與存在的突出問題，并針對性地提出對策建議。

一、社區(qū)居家養(yǎng)老服務的內(nèi)涵與特點

社區(qū)居家養(yǎng)老是“政府和社會力量依托社區(qū)，為居家的老年人提供生活照料、家政服務、康復護理和精神慰藉等方面服務的一種服務形式”。與家庭養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老相比，它有著鮮明的特點與獨特優(yōu)勢：

從性質(zhì)上看，社區(qū)居家養(yǎng)老服務是具有一定公益性和普惠性的準公共產(chǎn)品。與私人性質(zhì)的家庭養(yǎng)老和市場化的機構(gòu)養(yǎng)老相比，社區(qū)居家養(yǎng)老服務以滿足社區(qū)全體老年人的養(yǎng)老需求為目的，具有排他性和一定的非競爭性。同時還可以有效改善老年人群生活質(zhì)量，減少家庭成員的照料負擔，增進民生福祉和社會和諧穩(wěn)定，具有明顯的正外部性。

從主體來看，社區(qū)居家養(yǎng)老服務是以政府為主導、多元參與的養(yǎng)老服務模式。社區(qū)居家養(yǎng)老服務的性質(zhì)決定了政府在居家養(yǎng)老過程中的主導作用，承擔著頂層設(shè)計、兜底保障和監(jiān)督管理等職責。但它作為一種社會化的養(yǎng)老方式，內(nèi)在地要求供給主體的多元化發(fā)展，對各類社會資源進行整合，才能更好地滿足養(yǎng)老需求，提高服務質(zhì)量。

從內(nèi)容來看，社區(qū)居家養(yǎng)老服務是以老年人需求為導向的綜合型服務方式。進入新時代，快速老齡化引發(fā)了老年人日益增長的美好生活需要同老齡事業(yè)和養(yǎng)老服務體系建設(shè)發(fā)展不平衡、不充分的矛盾，社區(qū)居家養(yǎng)老服務的功能也從傳統(tǒng)的?；巨D(zhuǎn)為提供更高的養(yǎng)老服務質(zhì)量，滿足老年人對養(yǎng)老生活品質(zhì)的需要，服務對象更廣，服務內(nèi)容更全面，服務手段更新穎，服務方式也更加多樣。

從形式上來看，社區(qū)居家養(yǎng)老服務是以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托，對各類社會資源進行整合的養(yǎng)老服務。社區(qū)居家養(yǎng)老服務融合了家庭養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老和鄰里互助之所長，它并未改變老年人正常的人際交往和社會生活參與，而是把養(yǎng)老服務融入在老年人熟悉的家庭生活和社區(qū)環(huán)境之中，并通過社區(qū)資源整合提高服務質(zhì)量，這既符合我國傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀念和現(xiàn)實國情，也符合老年人生活習慣和意愿。

二、浦口區(qū)居家養(yǎng)老服務的實踐探索

截止2017年底，浦口區(qū)60歲及以上的老年人口6.37萬人，占全區(qū)戶籍總?cè)丝诘?9.12%，高于全國比例1.82個百分點，其中80歲及以上老年人9090人，空巢老人1530人，獨居老人1096人，低保老人960人，浦口已進入人口老齡化加速發(fā)展階段。近年來，浦口區(qū)深刻認識加快推進養(yǎng)老服務工作的重要意義，將養(yǎng)老服務工作擺上重要議事日程，以社區(qū)居家養(yǎng)老服務為重點，將社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心建設(shè)作為改善和保障民生的一項重大任務，不斷強化政策支撐，加大資金扶持，探索社區(qū)居家養(yǎng)老服務新模式，初步形成了以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充的養(yǎng)老服務體系。

1.完善制度體系，強化養(yǎng)老服務的政策支撐

近年來，在落實江蘇省政府《關(guān)于加快我省老齡事業(yè)發(fā)展的意見》的基礎(chǔ)上，浦口區(qū)結(jié)合實際推出了一系列服務養(yǎng)老的“政策紅包”，先后出臺了《關(guān)于進一步加快浦口區(qū)社會養(yǎng)老服務體系建設(shè)的實施意見》及與其配套的《浦口區(qū)關(guān)于加快養(yǎng)老體系建設(shè)政策扶持實施辦法》，為全區(qū)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展指明了方向。同時下發(fā)《關(guān)于做好80周歲以上老年人養(yǎng)老金按月發(fā)放的通知》、《關(guān)于做好2017年度“安康關(guān)愛行動”老年人意外傷害綜合保險工作的通知》等文件，按照《南京市養(yǎng)老服務補貼實施辦法》要求，加大對服務對象、養(yǎng)老機構(gòu)和工作人員的補貼力度，有力推進了養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展，為社區(qū)居家養(yǎng)老提供了政策保障。

2.加強陣地建設(shè)，構(gòu)建“三位一體”的養(yǎng)老服務體系

將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為社區(qū)居家養(yǎng)老服務的重要抓手，加強居家養(yǎng)老服務中心、日間照料中心和社會福利院建設(shè)，形成全覆蓋的養(yǎng)老服務網(wǎng)絡。目前，全區(qū)共建成4A級社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心1家，3A級12家，2A級65家，覆蓋率達100%。按照“40%社區(qū)辦公用房用于養(yǎng)老服務”的政策要求，加強社區(qū)日間照料中心的建設(shè)管理。加快街道敬老院提檔升級改造，每千名老人擁有養(yǎng)老床位35.9張，護理床位達1170張。同時，積極探索虛擬養(yǎng)老院的服務方式，建立老年人居家養(yǎng)老呼叫系統(tǒng)和應急救援服務，有效改善養(yǎng)老服務硬件設(shè)施，形成覆蓋全區(qū)的養(yǎng)老服務體系。

3.豐富服務內(nèi)容，打造“一站式”的綜合養(yǎng)老服務平臺

堅持以老年人需求為導向，不斷豐富服務項目，拓展服務內(nèi)容，深化社區(qū)居家養(yǎng)老服務的內(nèi)涵。一是大力發(fā)展助餐服務，解決“吃飯難”問題。在居家養(yǎng)老服務中心建設(shè)“中心食堂”，社區(qū)設(shè)立助餐點，有條件的社區(qū)以及老年人居住較為集中、需求較多的社區(qū)單獨設(shè)立老年食堂，構(gòu)建多層次老年助餐服務網(wǎng)絡。目前全區(qū)已成立街道助餐中心5個，助餐點20個，超過30%的居家養(yǎng)老服務中心具備老年助餐服務功能，并為半徑3公里左右的老年人提供送餐服務。二是推進醫(yī)養(yǎng)融合，解決“看病難”問題。大力推進醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)與社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心的廣泛合作，目前已有34個居家養(yǎng)老服務中心與衛(wèi)生服務站建立合作關(guān)系，通過建立健康檔案、定期體檢、保健咨詢、上門義診等方式加強老年人健康管理，實現(xiàn)醫(yī)療衛(wèi)生資源共享。三是拓展服務內(nèi)容，解決“生活難”問題。從最初的生活照料、助餐等基本服務，逐步向“助浴、助醫(yī)、助急、助潔”等其他項目拓展，一些有條件的社區(qū)還開展了“助行、助購、助樂、助聊、助學”等服務項目，如星甸街道石橋社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心為老年人提供老年學校、知識講座、法律咨詢、書法培訓等服務，其中老年大學已運行了20年，不斷豐富老年人晚年生活，在社區(qū)范圍內(nèi)提供更加全面、便捷的一體化養(yǎng)老服務。

4.引進社會組織，提高居家養(yǎng)老服務的專業(yè)化水平

通過公益創(chuàng)投、項目引導、免費提供場地、資金支持等措施，積極引進或指導成立專業(yè)養(yǎng)老服務社會組織，對社區(qū)養(yǎng)老服務中心實施社會化經(jīng)營，承接養(yǎng)老服務項目，提供專業(yè)服務，政府則通過購買、補貼等多種方式扶持養(yǎng)老社會組織發(fā)展。目前全區(qū)78個居家養(yǎng)老服務中心，有33個居家養(yǎng)老服務中心由專業(yè)社會組織運營，占比達42%。其中悅心居家養(yǎng)老服務中心在橋林街道3個社區(qū)設(shè)點運營，楓盛家庭綜合服務中心在江浦街道2個社區(qū)設(shè)點運營，形成了一定的規(guī)模和品牌效應，初步建立了政府主導、社會組織實體承辦的居家養(yǎng)老服務模式，較好地提高了社區(qū)居家養(yǎng)老服務的專業(yè)化水平。

三、浦口區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務發(fā)展的現(xiàn)實困境

浦口區(qū)在社區(qū)居家養(yǎng)老服務發(fā)展中取得了一定成效，但就總體而言，與理想的發(fā)展狀態(tài)還存在一定的差距。課題組選取了浦口區(qū)江浦、橋林、星甸3個街道4個社區(qū)作為調(diào)查點，分別開展居家養(yǎng)老服務中心走訪、座談及問卷調(diào)查，共計發(fā)放問卷200份，回收有效問卷178份，有效率89%，從問卷調(diào)查結(jié)果分析來看，當前浦口區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務發(fā)展主要存在以下幾個問題：

1.居家養(yǎng)老服務的宣傳力度不夠，社會認同度有待提高

社區(qū)居家養(yǎng)老是符合我國國情的養(yǎng)老模式，但在政府主導自上而下地推廣過程中，一定程度上忽略了對老年人的宣傳引導，導致老年人對社區(qū)居家養(yǎng)老服務知曉度低、認可度低、參與度低的“三低”狀況。從問卷調(diào)查情況來看，41%的老年人表示沒聽說過社區(qū)居家養(yǎng)老，50.6%的老年人聽說過但認識比較模糊，尤其是對居家養(yǎng)老的概念、上門服務、日間照料等服務項目的政策、內(nèi)容和獲取途徑不了解（見圖1）。在不了解或認識不充分的情況下，老年人更多地傾向于選擇由子女照顧的家庭養(yǎng)老（見圖2），而對一些低收費的服務項目甚至存在排斥心理，居家養(yǎng)老服務理念接受度不高，養(yǎng)老觀念有待革新。

圖1

圖2

2.社區(qū)居家養(yǎng)老服務供需不匹配，有效供給不足

一是受眾面較窄。目前浦口區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務的對象主要以高齡、獨居、空巢及無人照料的困難老人為主，較好地發(fā)揮了兜底保障的作用，但困難老人僅占浦口區(qū)老人總數(shù)的3%，實際覆蓋范圍有限，尚未形成普惠性的養(yǎng)老服務體系。二是供給結(jié)構(gòu)單一。如圖3所示，社區(qū)居家養(yǎng)老各項服務均存在較大缺口，其中醫(yī)療保健服務缺口最大，高達54.2%。作為防范性的保障服務，浦口區(qū)居家養(yǎng)老服務在內(nèi)容上多以助餐、棋牌、看病等簡單的日常生活服務為主，而隨著老年人需求的日益多樣化、品質(zhì)化，對醫(yī)療保健、文化娛樂、精神慰藉等方面的需求不斷增加，社區(qū)提供的服務無法滿足老年人多樣化、多層次的健康養(yǎng)老需求。

3.政府主導下的公眾參與不充分，市場機制不健全

社區(qū)居家養(yǎng)老服務是以政府為主導、社區(qū)為依托、各類社會主體廣泛合作參與的養(yǎng)老服務模式，但就浦口的現(xiàn)實情況來看，尚未建立起公眾參與的有效機制。從養(yǎng)老資金的來源看，絕大部分養(yǎng)老服務中心都依賴于政府的財政撥款，個人和社會捐助十分有限，尤其在江北新區(qū)體制調(diào)整、全區(qū)財政偏緊的情況下，單純依靠政府投入難以有效提升社區(qū)養(yǎng)老服務質(zhì)量。從市場主體的參與來看，由于養(yǎng)老服務市場準入門檻高、政策優(yōu)惠落實難，養(yǎng)老服務市場普遍存在營利難、資金短缺和運營難的問題，市場參與積極性不高。從社會組織的發(fā)展來看，養(yǎng)老服務社會組織發(fā)展緩慢，在實踐中無法有效協(xié)調(diào)養(yǎng)老服務的盈利性和公益性，加上老年人支付意愿和能力偏低，社會組織提供有償服務獲得的收入遠遠不夠維持自身運轉(zhuǎn)，因而更多地依附于政府，自我造血能力不足。此外，政府、社區(qū)、企業(yè)和公益組織等社會主體之間缺乏有效合作和對資源的充分整合，一定程度上致使資源的浪費與服務的不到位同時存在，未能形成多元供給主體分工合理、優(yōu)勢互補、協(xié)同治理、共同發(fā)展的社區(qū)居家養(yǎng)老服務格局。

圖3

4.服務隊伍不穩(wěn)定，專業(yè)化水平不高

居家養(yǎng)老服務中心普遍存在招人難、留人難問題，相當一部分人認為護理工作強度高，精神壓力大，薪資待遇低，職業(yè)發(fā)展面狹窄，社會認可程度低，相較于月嫂、護工等“高薪”護理職業(yè)，居家養(yǎng)老服務工作缺乏吸引力。現(xiàn)有養(yǎng)老服務人員多為“4050”下崗工人或務工人員，缺乏相關(guān)資質(zhì)和專業(yè)護理知識，只能從事簡單的家政服務。在走訪調(diào)研中，我們也看到有個別服務中心設(shè)有心理咨詢處、法律援助室以及健康保健室，但因于專業(yè)人員缺乏，實際上并未開展或很少開展相關(guān)服務。

四、進一步推進浦口區(qū)城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務的對策建議

1.加強統(tǒng)籌規(guī)劃，建立政府與社會多元共治的養(yǎng)老服務格局

將社區(qū)居家養(yǎng)老服務作為轉(zhuǎn)變政府職能、培育社會組織、構(gòu)建社會多元治理格局的重要抓手，進一步提高養(yǎng)老服務質(zhì)量，推動老齡事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，切實保障和改善民生。政府要加強統(tǒng)籌規(guī)劃，將社區(qū)居家養(yǎng)老服務納入社區(qū)建設(shè)總體規(guī)劃，根據(jù)老年人養(yǎng)老需求、社區(qū)居民人口分布以及社區(qū)衛(wèi)生院、文體設(shè)施、助餐點、公園等服務資源的分布狀況，合理選址布局，充分整合資源，推進養(yǎng)老服務中心標準化建設(shè)，建立“15分鐘”養(yǎng)老服務圈，提高老年人生活便捷化水平，著力打造醫(yī)養(yǎng)護娛學于一體的社區(qū)居家養(yǎng)老服務網(wǎng)絡。完善社區(qū)居家養(yǎng)老相關(guān)制度，落實政策措施，建立政府、社區(qū)、企業(yè)、養(yǎng)老機構(gòu)、社會組織等主體多元參與的信任、協(xié)商、監(jiān)管機制，為實現(xiàn)多元主體共同參與養(yǎng)老服務提供制度和環(huán)境保障。

2.實施分類供給，實現(xiàn)養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)互促共進的可持續(xù)發(fā)展

根據(jù)老年人群需求狀況，將社區(qū)養(yǎng)老服務項目進行分類，對高層次或特殊性的非公益性養(yǎng)老服務，引入市場機制，鼓勵市場參與，交由市場來配置。大力拓展老年服務市場，根據(jù)老年人需求和承受能力，從供給側(cè)發(fā)力，定向增加養(yǎng)老衍生品、商業(yè)養(yǎng)老保險、老年金融等服務的供給，以滿足老年群體多樣化的養(yǎng)老需求。對基本的保障性公益服務，通過政府購買服務、公建民營、民辦公助等方式由社會組織來提供。引進培育社會組織投身社區(qū)居家養(yǎng)老服務，鼓勵社會組織連鎖化、規(guī)?；?jīng)營，樹立公益品牌，提高社會組織知名度，更多地吸引外部資源，拓寬資金渠道。增強社會組織的自我造血功能，在堅持公益屬性的同時，按照產(chǎn)業(yè)化發(fā)展思路，根據(jù)養(yǎng)老服務需求擴展康復護理、心理咨詢等專業(yè)性的收費服務項目，各類服務項目在低價服務老人的同時，以市場價對外，提高自營收入來彌補公益支出。

3.加強專業(yè)培訓，建立專業(yè)人員與志愿者相結(jié)合的養(yǎng)老服務隊伍

保障養(yǎng)老服務人員工資待遇，健全績效考核激勵機制，廣泛吸收能夠熟練運用保健、護理、康復技能的大中專院校畢業(yè)生從事養(yǎng)老服務。加強從業(yè)人員培訓，依托區(qū)內(nèi)中高職院校、衛(wèi)生院校開設(shè)養(yǎng)老服務專業(yè)培訓項目，建立養(yǎng)老服務實訓基地，對現(xiàn)有養(yǎng)老服務人員進行專業(yè)培訓，培育養(yǎng)老服務專業(yè)人才。適時開展由政府組織的技能競賽，在提升社區(qū)居家養(yǎng)老服務技能的同時，激發(fā)整個隊伍的活力。廣泛發(fā)動社區(qū)居民、企事業(yè)單位和區(qū)內(nèi)高校，組建養(yǎng)老服務志愿者隊伍，包括青年志愿者隊伍和低齡老年志愿者隊伍，問卷顯示，98%的受訪者“愿意幫扶比自己更困難的老人”，所以要充分發(fā)揮老年人自身優(yōu)勢，推行低齡老人服務高齡老人的“以老助老”服務模式。加強志愿者培訓，采用積分兌換、“時間銀行”等形式加強激勵，建立常態(tài)化的志愿者參與機制。2018年6月份，南京市公益創(chuàng)投養(yǎng)老服務項目“時間銀行”互助養(yǎng)老項目落地浦口區(qū)江浦街道，下一步將依托區(qū)內(nèi)高校大學生志愿者優(yōu)勢，重點提供愛老、助老服務，充分利用“時間銀行”公益助老平臺，推行低齡老人服務高齡老人的“以老助老”服務模式，以期在社會上形成濃濃的尊老愛老敬老的志愿服務氛圍。

4.實施“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”，建立實體服務與虛擬服務相結(jié)合的養(yǎng)老服務方式

借助社區(qū)網(wǎng)格、樓棟長、“行村制”等方式全面搜集老年人家庭情況、身體狀況、養(yǎng)老需求等基本信息，構(gòu)建老年人信息資料庫。以“智慧社區(qū)”建設(shè)為依托，將養(yǎng)老服務納入社區(qū)公共服務系統(tǒng)，建立社區(qū)養(yǎng)老綜合服務信息平臺，對各級醫(yī)療機構(gòu)、養(yǎng)老服務資源、服務內(nèi)容、老年人需求等信息資源進行充分整合，對接供求信息，實現(xiàn)信息共享、深度開發(fā)和合理利用。廣泛建立虛擬養(yǎng)老院，設(shè)立求助、緊急救援、上門服務、反饋等服務熱線，有效滿足不同層次老年人的多元化需求。

5.加強宣傳引導，建立自助與互助相結(jié)合的養(yǎng)老服務環(huán)境

充分利用廣播、電視、報紙、社區(qū)宣傳欄等媒介，積極引導老年群體轉(zhuǎn)變思想觀念，形成合理的居家養(yǎng)老消費觀，培養(yǎng)健康的居家養(yǎng)老服務需求，為形成一定規(guī)模的居家養(yǎng)老服務市場創(chuàng)造可能。通過親身體驗、實際觀摩等形式加強對社區(qū)居家養(yǎng)老服務的宣傳推介，提高公眾對居家養(yǎng)老服務的知曉率，使整個社會在潛移默化中形成居家養(yǎng)老服務的共識。定期組織醫(yī)療護理、營養(yǎng)配餐等培訓活動，提高子女照料父母的專業(yè)技能，鼓勵小家庭參與社會大家庭養(yǎng)老服務，實現(xiàn)家庭養(yǎng)老與社區(qū)居家養(yǎng)老的有效結(jié)合，形成敬老、愛老、助老的良好社會氛圍。實行“黨建+養(yǎng)老服務”，充分挖掘社區(qū)居家養(yǎng)老服務黨組織力量，通過黨小組形式組織服務或開展活動，發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用。加強對居家養(yǎng)老服務發(fā)展過程中涌現(xiàn)出的先進典型和先進事跡的宣傳報道，提高公眾對居家養(yǎng)老服務的知曉率，使整個社會在潛移默化中形成居家養(yǎng)老服務的共識。