王超

摘要：文章以我國北方民族地區(qū)某市財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的變化為研究對象，重點(diǎn)分析了2006～2015年該市財(cái)政一般公共服務(wù)支出、教育支出、社會保障和就業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、科學(xué)技術(shù)支出、文化體育與傳媒支出、農(nóng)林水事務(wù)支出、節(jié)能環(huán)保支出等八項(xiàng)指標(biāo)的變化趨勢，認(rèn)為該市財(cái)政支出結(jié)構(gòu)主要存在民生支出壓力過大、科學(xué)技術(shù)項(xiàng)目支出不足等問題，并對如何優(yōu)化提出建議。

關(guān)鍵詞：民族地區(qū)；財(cái)政支出結(jié)構(gòu)；政策建議

一、引言

財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是指財(cái)政資金的用途、使用方向、比例構(gòu)成及其相互關(guān)系，其不僅能夠反映介入經(jīng)濟(jì)社會生活的范圍、領(lǐng)域和力度，更能反映政府在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的職能與角色定位。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的外在表現(xiàn)是財(cái)政資金按照一定的比例分配到各個(gè)支出項(xiàng)目，當(dāng)這一分配比例不合理時(shí)，容易造成整體發(fā)展受某一個(gè)或某幾個(gè)瓶頸項(xiàng)目制約的“短板效應(yīng)”，從而對整個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不良影響。

目前，我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)主要面臨行政管理費(fèi)用支出過高、民生服務(wù)支出比重偏低、財(cái)政供養(yǎng)人員比例日漸增加等問題，民族地區(qū)由于長期累積的歷史地理因素及民族文化的異質(zhì)性，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)存在的問題更為普遍和突出。因此，對民族地區(qū)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行深入分析能夠避免財(cái)政資源錯(cuò)配，也有助于提高全國財(cái)政體制改革的全面性。本文針對我國北方民族地區(qū)某市的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，探討該市財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是否合理，進(jìn)而提出財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的建議。

二、財(cái)政支出總量變化情況

從2006～2015年，該市財(cái)政一般公共預(yù)算總支出規(guī)模不斷擴(kuò)大?？傮w來說，經(jīng)歷了“十一五”時(shí)期的爆發(fā)式增長和“十二五”時(shí)期的逐漸趨于平穩(wěn)。

究其原因，一方面是“十一五”時(shí)期全國城市對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重視導(dǎo)致基本建設(shè)投入快速增長；而“十二五”以來，受國家整體經(jīng)濟(jì)形勢影響，財(cái)政收入增長難度逐漸加大、增速逐漸放緩，使得財(cái)政支出整體增速隨之下降。同時(shí)，基數(shù)的增大和城市化后期基礎(chǔ)設(shè)施趨于完善也是造成財(cái)政支出增速下降的原因之一；另一方面，國家對民族地區(qū)提高基本公共服務(wù)的政策、資金等方面支持的調(diào)整也是造成該市財(cái)政一般公共預(yù)算支出增速變化的重要因素，例如：精準(zhǔn)扶貧、棚戶區(qū)改造、“十個(gè)全覆蓋”等重大民生項(xiàng)目產(chǎn)生的剛性支出大幅上漲直接導(dǎo)致了2015年該市一般公共預(yù)算支出增長率的反彈。

三、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變化趨勢

在一般公共預(yù)算支出的各個(gè)項(xiàng)目中，本文選取了一般公共服務(wù)支出、教育支出、社會保障和就業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、科學(xué)技術(shù)支出、文化體育與傳媒支出、農(nóng)林水事務(wù)支出和節(jié)能環(huán)保支出等八項(xiàng)能夠體現(xiàn)該市公共服務(wù)及民生建設(shè)保障能力的重點(diǎn)支出。

從2006～2015年的發(fā)展趨勢來看，該市一般公共服務(wù)支出的增長率波動(dòng)幅度很大，年均增長率僅為5.14%，遠(yuǎn)低于一般公共預(yù)算支出平均19.63%的增長速度，甚至2013、2014兩年出現(xiàn)了負(fù)增長；其在一般公共預(yù)算支出中的比重也從2007年的15.45%下降至2015年的6.87%，能夠在一定程度上反映出我國對縮減“三公”經(jīng)費(fèi)等公共服務(wù)支出的決心和行動(dòng)力。

教育支出的增長態(tài)勢雖然不明顯，但在一般公共預(yù)算支出中的比例一直獨(dú)占鰲頭，保持在18%以上，平均高于全國水平5%，可以體現(xiàn)該市對教育事業(yè)發(fā)展的重視。2007年該項(xiàng)目出現(xiàn)快速增長的原因應(yīng)歸于當(dāng)?shù)啬持攸c(diǎn)教育基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)落成。

社會保障和就業(yè)支出盡管在部分年份存在較大波動(dòng)，但在一般公共預(yù)算中的比重穩(wěn)步增加，其增長率和比重均略高于全國水平，這與我國支持民族地區(qū)社會事業(yè)發(fā)展的政策不無相關(guān)。

醫(yī)療衛(wèi)生支出和農(nóng)林水事務(wù)支出基本上呈現(xiàn)出穩(wěn)定上升的趨勢，在一般公共預(yù)算支出中的比重穩(wěn)步提高，其增長率和比重均高于全國水平，這一現(xiàn)象可以說是我國民族地區(qū)的共性。

科學(xué)技術(shù)支出從增速上看有很大起伏，但占一般公共預(yù)算支出的比重變化并不明顯，總體上看，“十二五”時(shí)期較“十一五”時(shí)期有所下降，盡管都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國水平，但與該市所在地區(qū)所呈現(xiàn)的特征保持一致。

文化體育與傳媒支出的波動(dòng)較大，這可能與該市的幾項(xiàng)重大文化設(shè)施建設(shè)有關(guān)，在一般公共預(yù)算支出中所占比重與全國水平較為接近。但在國家對民族地區(qū)及農(nóng)村地區(qū)文化體育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更為嚴(yán)格的要求和扶植下，該項(xiàng)支出總體上仍呈現(xiàn)下降趨勢，表明該市對文化體育與傳媒項(xiàng)目的重視仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。

節(jié)能環(huán)保支出總體上呈現(xiàn)下降趨勢，在一般公共預(yù)算支出中的比重高于全國水平，這與該市在上級政策指導(dǎo)下，加強(qiáng)恢復(fù)生態(tài)、防治風(fēng)沙的生態(tài)建設(shè)緊密相關(guān)?！笆濉睍r(shí)期，該項(xiàng)支出在一般公共預(yù)算支出的比重與全國水平愈加接近，在某種程度上能夠反映出該市環(huán)保措施的行之有效。

四、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)存在的問題

（一）民生支出壓力過大

2015年該市與民生直接相關(guān)的五項(xiàng)支出占一般公共預(yù)算支出中的比重已經(jīng)達(dá)到50.16%，遠(yuǎn)高于37.59%的全國水平。盡管高比重的民生直接相關(guān)支出看似滿足了該市民生事業(yè)建設(shè)的需要，但其根本原因是該市位于欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)，民生項(xiàng)目欠賬較多、配套任務(wù)較重，為補(bǔ)齊民生領(lǐng)域短板只能階段性地加大民生領(lǐng)域的財(cái)政投入。

然而，隨著近些年國家不斷出臺各類增支政策，保障和改善民生的剛性支出要求增長已經(jīng)遠(yuǎn)超該市財(cái)政收入及支出的增長速度，導(dǎo)致該市落實(shí)教育、農(nóng)業(yè)、社保、保障性安居工程等重點(diǎn)民生項(xiàng)目的政策支出難度越來越大，帶來了突出的收支矛盾。同時(shí)，高比重的民生直接相關(guān)支出必定會削減其它支出項(xiàng)目的投入，這也在某種程度上限制了該市財(cái)政保障能力的整體提高。

（二）科技、環(huán)保等項(xiàng)目支出不足

從2006～2015年期間科學(xué)技術(shù)支出占一般公共預(yù)算總支出比重來看，全國一直保持在3.5%左右，而該市則一直處于0.5%以下的水平，與全國水平尚有很大差距。從增長率來看，該市科技支出增長率波動(dòng)幅度很大，最高增速達(dá)到47.23%，最低則下降至-18.81%，顯然是尚未建立穩(wěn)定的財(cái)政科技投入增長機(jī)制，支出多少主要由重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的需要決定。另外，本就處于低位的基數(shù)導(dǎo)致了該市科技支出總量較小，但這也同樣意味著提升空間的巨大。

由于所處區(qū)域、發(fā)展階段等因素，該市節(jié)能環(huán)保、醫(yī)療衛(wèi)生等支出項(xiàng)目雖然在一般公共預(yù)算支出中的比重略高于全國水平，但這與該市所在民族地區(qū)的特殊政策要求息息相關(guān)。尤其是節(jié)能環(huán)保支出所占比重始終呈現(xiàn)下降趨勢，盡管能夠反映出該市環(huán)保措施取得了一定成績，但從國家戰(zhàn)略和當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度來說，該市對節(jié)能環(huán)保支出的需求反而在逐漸增加。

五、政策思路與建議

（一）繼續(xù)精減一般公共服務(wù)支出

一般公共服務(wù)支出主要用于保障政府機(jī)關(guān)等事業(yè)單位職能正常履行，是經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行和發(fā)展所必需的支出。但一般公共服務(wù)支出作為純消耗性的支出，如果在財(cái)政支出中的比重過高，擠占其他項(xiàng)目所需的支出，就會削弱財(cái)政支出對經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用。盡管該市一般公共服務(wù)支出在一般公共預(yù)算支出中的比重小于全國水平，但距離發(fā)達(dá)國家仍有較大差距，而縮減一般公共服務(wù)支出也是我國財(cái)政工作的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。因此，該市應(yīng)加快轉(zhuǎn)變政府職能，擴(kuò)大清理整頓財(cái)政供給范圍，通過保證重點(diǎn)支出、壓縮一般支出、提高支出效率等方針策略，繼續(xù)在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化過程中控制一般公共服務(wù)支出的比重。

同時(shí)，該市應(yīng)繼續(xù)深化財(cái)政體制改革，主動(dòng)公開除涉密信息以外的政府及各部門預(yù)決算和“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算等信息，并及時(shí)關(guān)注預(yù)決算公開后可能出現(xiàn)的輿情，以大力提高財(cái)政透明度強(qiáng)化財(cái)政支出外部約束機(jī)制的監(jiān)督作用。

（二）積極增加科學(xué)技術(shù)支出

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，是未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱。有學(xué)者分析，我國財(cái)政科技支出對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)度達(dá)到10.89%，帶動(dòng)作用十分明顯，這種帶動(dòng)作用還將會隨著科技創(chuàng)新能力的持續(xù)提升隨之增長。因此，該市應(yīng)充分認(rèn)識到科技支出對未來經(jīng)濟(jì)增長的影響，深入貫徹創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，通過穩(wěn)定增加科技經(jīng)費(fèi)投入、加大對科研機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)研究投入力度等方針措施，同時(shí)增加科技支出的絕對數(shù)和相對數(shù)。此外，還應(yīng)充分發(fā)揮財(cái)政資金對科技創(chuàng)新的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用，為提高全市科技創(chuàng)新能力、加速經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級提供重要保障。

（三）適當(dāng)增加環(huán)境保護(hù)支出

該市產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較為落后，目前以資源密集型產(chǎn)業(yè)為支柱，在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的重要時(shí)期已經(jīng)難以為繼，尤其是該市在國家主體功能區(qū)規(guī)劃中被劃定為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)更加限制了資源密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，在國家嚴(yán)格限制資源粗暴開發(fā)的政策背景下，基于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級要求，該市應(yīng)逐步加大環(huán)保支出，積極提高財(cái)政對新能源、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)等方面的補(bǔ)貼，重點(diǎn)支持技術(shù)先進(jìn)型、能源節(jié)約型、環(huán)境保護(hù)型和生態(tài)建設(shè)型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進(jìn)一步提高經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展水平。

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（作者單位：北京中資海外咨詢有限公司）