馮道軍

摘要：農(nóng)民問題是中國革命和建設(shè)的根本性問題。建國以來，伴隨土地制度的改革和經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型，農(nóng)民身份制度也經(jīng)歷了多次變遷，每一次變遷意味著農(nóng)民身份有新的內(nèi)涵。在中國現(xiàn)代化的進程中，從現(xiàn)實意義和理論價值上來說，研究農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化及制度變遷都是必要的。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民身份；制度變遷；現(xiàn)代化

民間流傳的《擊壤歌》有云：“日出而作，日入而息，鑿井而飲，耕田而食?！弊钌鷦拥貙懻諅鹘y(tǒng)社會中國農(nóng)民形象。農(nóng)民身份的確定來自兩個方面：一是在生產(chǎn)和共同生活過程中形成的社會關(guān)系身份；其二是以親情為紐帶的婚姻或生育而產(chǎn)生的血緣關(guān)系身份。身份制是個新的概念，其中的“制”，顯然就是制度之意。身份制是國家集中和動用社會資源，是社會有秩序生活的（行為）制約準則，是協(xié)調(diào)社會流動的工具。農(nóng)民身份的形成是國家制度安排的結(jié)果，由規(guī)范、法規(guī)、法律認可一系列的制度體系。新中國成立以來，農(nóng)民身份制度經(jīng)歷了階級化、結(jié)構(gòu)化、社會化到可能的公民化等多次變遷。農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變除受經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的影響外，還受其他很多因素的制約，尤其是與土地制度密切相關(guān)，他并不是獨立發(fā)生的。

一、新中國成立以來農(nóng)民身份變遷的階段分析

建國以來，隨著國家建設(shè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中的占比不斷縮小，國家不斷從農(nóng)業(yè)文明走向工業(yè)文明，小農(nóng)社會結(jié)構(gòu)日漸式微，尤其是改革開放以來，為了尋求更大的發(fā)展空間，越來越多的農(nóng)民在國家人口流動政策的松動、農(nóng)業(yè)綜合比較收益的降低等實際狀況的影響下走出鄉(xiāng)村。

（一）農(nóng)民可自由流動的制度寬松階段（1949～1957年）

1947年，《中國土地法大綱》的頒布，極大地調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)與革命的積極性。解決人民的吃飯等問題是新中國成立之后面臨的最緊迫的現(xiàn)實任務(wù)。土地改革所取得的成功經(jīng)驗在這樣的背景之下就上升為中國國家制度的層面。根據(jù)“耕者有其田”的原則，1950年，《中華人民共和國土地改革法》正式頒布，農(nóng)民成為土地的主人，面貌煥然一新，在政治、經(jīng)濟上翻了身，徹底廢除了兩千多年來的封建剝削制度，地主階級消滅了，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得到解放。到1952年底，我國工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值達到827.2億元。隨后，國家制定實施五年發(fā)展規(guī)劃，經(jīng)濟社會發(fā)展步入新的軌道，原有的工業(yè)積累和城市職工數(shù)量無法滿足城市快速的增長需求。為此，為城市經(jīng)濟建設(shè)和發(fā)展的需要，大量的農(nóng)民開始從農(nóng)村進入城市。“公民有居住和遷徙的自由”也在1954年頒布的《憲法》明確規(guī)定，農(nóng)民政治地位也有了憲法保障。“一五”時期，據(jù)統(tǒng)計，平均每年大約有300萬農(nóng)民涌人城市。新中國成立初期，正是農(nóng)民這一社會主體的參與，國家提前超額完成了“一五”計劃，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城市建設(shè)以及工礦企業(yè)都取得了較快的發(fā)展。

（二）農(nóng)民身份逐漸禁錮的制度約束階段（1958～1978年）

由于城市并沒有做好大量農(nóng)民進入城市的充分準備，在農(nóng)民有效地支持城市建設(shè)的同時，特別是在糧油食品等基本生活資料供應(yīng)上出現(xiàn)了嚴峻問題。為保證城市糧食供應(yīng)，《中華人民共和國戶口登記條例》于1958年頒布，實行嚴格限制和政府管制去控制人口自由流動。在以后的憲法修改中更是取消了公民居住和遷徙的自由。與此同時，國家的很多政策都是鼓勵城市發(fā)展的，政府很多政策更是傾斜城市，使農(nóng)村和城市處在兩種不同的制度體系下。正是基于這種制度安排，我國城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)開始出現(xiàn)，農(nóng)民身份特征開始突顯。在身份上城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民分為兩個截然不同的社會群體，城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)居民享受到更多的公共資源配置和基本公共服務(wù)，而農(nóng)村是明顯滯后的。在國家權(quán)力的強力控制下，城鄉(xiāng)互動的制度壁壘由此確立，國家的政策驅(qū)動從而將農(nóng)民和市民牢牢地束縛在各自的空間。

（三）農(nóng)民身份開始淡化的制度創(chuàng)新階段（1978至今）

為限制城市發(fā)展，國家通過對戶口遷移控制的手段來實現(xiàn)，這種方式從形式上看是成功的，但也付出了很高的代價，從而喪失了很多城市發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)變遷的機會?！秶鴦?wù)院關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》于1984年的頒發(fā)，這意味著戶籍管理制度改革控制的方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變的途徑是由指標控制向準入條件控制過渡。受中國改革開放政策的影響，越來越多的農(nóng)民進入城鎮(zhèn)，城鄉(xiāng)二元隔絕的社會結(jié)構(gòu)逐步松動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和規(guī)模工業(yè)得到了空前的發(fā)展。為引導(dǎo)農(nóng)村勞動力跨地區(qū)有序流動， 1994年，《農(nóng)村勞動力跨省流動就業(yè)管理暫行規(guī)定》的頒布，標志著我國流動就業(yè)憑證管理制度開始建立。2009年中央經(jīng)濟工作會議提出，要放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制，對于符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，要逐步解決好在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶。2010年，國家制定了2010～2020年中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要，提出城鄉(xiāng)的戶口登記制度要逐步統(tǒng)一建立。為積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革，2012年，國家下發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》。從20世紀90年代開始，農(nóng)村外出務(wù)工經(jīng)商的人口越來越多，城鄉(xiāng)人口的自由流動，使經(jīng)濟社會發(fā)展獲得了新的活力，但城鄉(xiāng)二元化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)并沒有從根本上改變，農(nóng)民仍然無法真正獲得市民身份，無法享受同城鎮(zhèn)居民相同的待遇，合法權(quán)益不能得到充分保護。此外，制度性歧視仍然存在，奇異的 “農(nóng)民工”這一稱謂就是最鮮活的表現(xiàn)。

二、中國農(nóng)民身份制度變遷的原因透視

農(nóng)民身份制度變遷的主導(dǎo)者是政府，從發(fā)展歷程上看，政府是通過正式制度來推動的， 政府做出這樣的選擇也是考慮及對比不同制度安排成本和收益后進行的，是在認為投入產(chǎn)出有利的情況下提供新的制度安排的意愿和能力的過程。除此之外，非正式制度因素在中國農(nóng)民的身份制度變遷中也起到不可忽視的作用。

（一）交易成本：制度變遷的關(guān)鍵要素

新中國成立以來，農(nóng)民身份制度變遷的兩個關(guān)鍵變量是戶籍制度和土地制度。從交易成本理論分析看，要實現(xiàn)預(yù)期的設(shè)定目標，在運行過程中一種制度交易成本就不能過高，否則，制度績效的發(fā)揮就會受到影響。建國初期，為使農(nóng)民獲得遷徙和生產(chǎn)自由，鞏固新生政權(quán)和解決吃飯問題，國家強制推行了土地改革。1958年，農(nóng)村全面建立起“一大二公”的人民公社體制，實行統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一勞動和統(tǒng)一分配的體制，嚴重脫離了農(nóng)村發(fā)展實際，導(dǎo)致控制更嚴格的戶籍制度的形成，農(nóng)民被固定在集體土地上，不能自由遷徙和流動，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)完全確定下來，農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展嚴重受阻。對此，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的不斷推行以及改革開放的不斷深入，整個社會經(jīng)濟發(fā)展由封閉逐步走向開放，二元隔絕的城鄉(xiāng)社會慢慢被改變，實現(xiàn)了資源共享、信息互通和人員流動，減輕過于沉重的交易成本，社會經(jīng)濟發(fā)展的步伐加快。在這樣的背景下，實現(xiàn)“農(nóng)民—農(nóng)民工—產(chǎn)業(yè)工人”的身份變遷。

（二）非正式制度：制度變遷的影響要素

非正式制度是指人們在長期交往中無意識地形成的不成文的指導(dǎo)人們行為的道德觀念、倫理規(guī)范、風(fēng)俗習(xí)慣等。非正式制度對于正式制度發(fā)揮著支持、補充等作用，在特定的社會條件下，它也會形成強大的排斥力量。除了土地制度和戶籍制度這兩個正式制度外，在中國農(nóng)民身份制度變遷的非正式制度的影響因素中，觀念也是一個重要的變量。農(nóng)民在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會時期依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)維生，市民依靠商業(yè)經(jīng)營和手工藝維生，分別居住在農(nóng)村和城市，城市居民和農(nóng)民之間直接交往很少。加之城鄉(xiāng)差異化的生活方式和價值觀，使得進城農(nóng)民缺乏歸屬感，對家鄉(xiāng)的農(nóng)村產(chǎn)生強烈的心理依賴，極易產(chǎn)生強烈的戀土情節(jié)。城鄉(xiāng)二元化的制度安排，城市居民享有完善的社會福利，對于農(nóng)民來說，一切的需求都靠自我積累和解決。這樣的制度設(shè)計必然產(chǎn)生不同的行為結(jié)果，為維護自身群體的利益，很多市民對農(nóng)民產(chǎn)生強烈的偏見思想，擔心現(xiàn)享有的公共利益被分享，農(nóng)民市民化及相關(guān)政策更是抵制，嚴重地阻礙了農(nóng)民市民化的進程。

三、中國農(nóng)民身份制度變遷的路徑選擇

“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題，實質(zhì)表現(xiàn)為農(nóng)民權(quán)利得不到保障。農(nóng)民身份的形成是國家制度性安排的結(jié)果，農(nóng)民問題的核心是身份問題。農(nóng)民向何處走？解決中國農(nóng)民問題的根本出路要給農(nóng)民與城市市民同等的國民待遇，取消針對農(nóng)民的種種帶有歧視性的身份制度，真正進行一場利益調(diào)整革命，從而實現(xiàn)農(nóng)民的遷移自由、平等的經(jīng)濟負擔和財政分享。

（一）進行戶籍制度改革，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的管理格局

城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距除資源稟賦等影響很大程度上是制度安排帶來的。建國以來，城市得以快速發(fā)展的根源是剝奪了農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展實現(xiàn)的。統(tǒng)籌好城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，首先要在機會、權(quán)利、規(guī)則公平的原則指導(dǎo)下，打破不合理的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，加快改革，實現(xiàn)農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化，改革城鄉(xiāng)分割、區(qū)域封閉的二元戶籍制度。構(gòu)建一體化制度體系，營造公平的社會環(huán)境，剝離附加在戶籍制度上的不公平待遇，實現(xiàn)身份平等，消除身份歧視，享有平等的公民權(quán)，逐步把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。

（二）實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，建立城鄉(xiāng)一體化的財稅體制

新制度取代舊制度是利益調(diào)整的過程，降低交易成本是制度變遷的重要動力。在農(nóng)民身份的變遷過程中，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化，充分發(fā)揮財政體制重要作用，要構(gòu)建起現(xiàn)代財政制度，改革稅制，完善稅收制度，加強財政預(yù)算編制，均衡城市和鄉(xiāng)村的發(fā)展財政政策，改變過度向城市傾斜， 建立財政轉(zhuǎn)移支付激勵機制建設(shè)。社會福利制度建設(shè)上，要牢固樹立城鄉(xiāng)一體化的理念，統(tǒng)籌規(guī)劃，實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋， 在就業(yè)、福利補貼、社會保障等方面，取消城市市民和農(nóng)村居民的不均等政策。同時，要提高農(nóng)村公共財政的投向比例，加大農(nóng)村發(fā)展的投入，不斷增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，調(diào)配城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，改變農(nóng)民自己負擔公共產(chǎn)品的狀況，讓農(nóng)民共同分享經(jīng)濟社會發(fā)展的成果。

（三）發(fā)揮非正式制度的積極作用，構(gòu)建全民和睦相處的氛圍

利用好各種傳媒的宣傳影響作用，利用好大眾傳媒的導(dǎo)向功能，對推動我國城鎮(zhèn)化進程的大政方針向社會全方位、多層次地宣傳解釋。要幫助廣大進城農(nóng)民提升自信心，通過服務(wù)專欄、頻道等多種方式，向他們普及日常行為、規(guī)章制度、道德和法律等規(guī)范，提供有效的城市勞動力市場供求信息，解決進城農(nóng)民的實際困難。要做好對城市市民的宣傳教育，消除歧視思想，在全社會營造起關(guān)心、幫助進城農(nóng)村人口的社會氛圍。首先，從觀念上要改變農(nóng)民會搶占市民飯碗的思想。隨著農(nóng)民市民化進程的不斷推進，大量農(nóng)民過往的生活和生產(chǎn)習(xí)慣改變了，身份也發(fā)生轉(zhuǎn)變，將會極大地拉動內(nèi)需，促進社會發(fā)展。再者，要認識到農(nóng)民進城不是導(dǎo)致城市病問題的主要原因。城市基礎(chǔ)設(shè)施不足、短缺經(jīng)濟和超前福利等才是城市病產(chǎn)生的原因。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善，各項運行規(guī)則不斷重塑，國家競爭力的增強以及城市經(jīng)濟水平的不斷提高，將會有效解決城市短缺的問題。

（四）創(chuàng)新農(nóng)村基層治理，構(gòu)建農(nóng)村居民互贏的生活共同體

農(nóng)民身份的變遷是一個不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，村民自治是有中國特色的基層民主政治制度。隨著社會的不斷發(fā)展，中國農(nóng)村普遍實行村民自治制度，取得了卓越的鄉(xiāng)村治理績效，有力地推動了農(nóng)村基層民主建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展。然而，隨著城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進程的推進，更多的農(nóng)民放棄耕種，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村社會也出現(xiàn)了一系列新需求、新情況和新矛盾?；貞?yīng)農(nóng)村社會發(fā)展的新要求，就必須創(chuàng)新農(nóng)村基層治理方式，要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利。不僅要讓進城的農(nóng)民安安心心創(chuàng)業(yè)和務(wù)工，也要具備全局統(tǒng)籌的思維，讓在農(nóng)村種地的農(nóng)民一樣有盼頭和奔頭。要暢通村民的利益訴求渠道，充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，全力維護好村民的集體利益，在重建現(xiàn)代文明鄉(xiāng)風(fēng)的過程中讓農(nóng)民全面提升，不斷豐富和創(chuàng)新村民自治機制，著力構(gòu)建農(nóng)村居民互贏的生活共同體。

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（作者單位：復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院；上海同粲國際貿(mào)易有限公司）