尹登玉，張全景，王揚(yáng)

(曲阜師范大學(xué) 地理與旅游學(xué)院，山東 日照 276826)

隨著五蓮縣全面招商、工業(yè)強(qiáng)縣、做強(qiáng)全域旅游、加速特色新型城鎮(zhèn)化等各項(xiàng)工作的強(qiáng)力推進(jìn)，未來一段時(shí)期內(nèi)，是全縣轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展和完善城鎮(zhèn)村體系的重要時(shí)期，也是受當(dāng)前新增建設(shè)用地指標(biāo)約束、亟需提高土地利用水平和土地集約程度的重要時(shí)期[1]。五蓮縣一些村莊出現(xiàn)了較為粗放的土地利用現(xiàn)象，老宅閑置不用、村外新房林立，村內(nèi)破爛不堪污水橫流、村外干凈整潔的現(xiàn)象較為普遍，占用耕地建新房的現(xiàn)象也屢見不鮮。由此導(dǎo)致我國農(nóng)村的“空心化”“內(nèi)舊外新、新舊同在”等現(xiàn)象日益加劇。農(nóng)村建設(shè)用地整理和農(nóng)村居民點(diǎn)整治工作是未來土地整治發(fā)展的重心，以土地集約利用為核心，以增減掛鉤政策為基礎(chǔ)平臺(tái)，嚴(yán)格按照要求實(shí)施農(nóng)村建設(shè)用地、居民點(diǎn)的整理，是解決和統(tǒng)籌當(dāng)前建設(shè)用地各類矛盾的重要措施[2]。隨著國家三農(nóng)政策的進(jìn)一步落實(shí)到位，全縣農(nóng)民收入不斷增加，改善生產(chǎn)生活條件的愿望不斷增強(qiáng)[3]。已經(jīng)有一部分村落具備了內(nèi)部集中建設(shè)，村與村之間相互合并，建設(shè)新型社區(qū)的條件。新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是轉(zhuǎn)變當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長方式、集約節(jié)約建設(shè)節(jié)約型和諧社會(huì)的必然要求和基本條件[4]。在此基礎(chǔ)上，我們以進(jìn)一步破解土地供需矛盾，解決長遠(yuǎn)用地需求為目的，通過土地增值收益反哺農(nóng)村，推動(dòng)農(nóng)村不斷實(shí)現(xiàn)改善生產(chǎn)生活條件的客觀要求，開展空心村綜合整治的關(guān)鍵技術(shù)研究，摸清現(xiàn)狀，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)計(jì)算潛力，統(tǒng)籌制定發(fā)展規(guī)劃，為當(dāng)前農(nóng)村居民點(diǎn)土地集約節(jié)約利用和發(fā)展提供重要的科學(xué)依據(jù)。

1 研究區(qū)現(xiàn)狀

以山東省五蓮縣2015年土地變更調(diào)查成果為依據(jù)，結(jié)合農(nóng)村居民點(diǎn)登記發(fā)證工作成果，以560個(gè)村居為研究對(duì)象，占全縣村居的88.6%，調(diào)查共涉及12.24萬戶，包括農(nóng)村人口35.81萬人，共涉及農(nóng)村居民點(diǎn)面積5 653 hm2，占全縣農(nóng)村居民點(diǎn)用地的71.4%。2015 年全縣土地總面積149 695.83 hm2，其中農(nóng)用地面積126 700.51 hm2，占土地總面積的84.64%；建設(shè)用地面積16 419.78 hm2，占土地總面積的10.97%；未利用地面積6 575.54 hm2，占土地總面積的4.39%。全縣土地利用結(jié)構(gòu)見表1。就建設(shè)用地而言，居民點(diǎn)及工礦用地面積為12 374.71 hm2，占全縣建設(shè)用地總面積的8.27%，是建設(shè)用地中分布最多的土地利用類型。五蓮縣建設(shè)用地的存量多、布局散，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用潛力較大，居民點(diǎn)分散，人均建設(shè)用地占地面積達(dá)到了231.04 m2，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致農(nóng)村居民點(diǎn)用地大量浪費(fèi)。

表1 2015年五蓮縣建設(shè)用地利用結(jié)構(gòu)

2 問題與分析

近年來，根據(jù)五蓮縣的統(tǒng)一規(guī)定，縣域內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)與各街道分別依法設(shè)置了集體資產(chǎn)資源管理處和建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)中心，并協(xié)同各村村委進(jìn)行管理監(jiān)督，加大了對(duì)閑置用地管理的力度，五蓮縣對(duì)縣域村集體的閑置用地管理比較合理，但其中也出現(xiàn)了一系列問題，表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)。

由于部分老村落或小規(guī)模村落缺乏統(tǒng)一的管理與規(guī)劃，村內(nèi)宅基地的布局和規(guī)劃較為混亂，宅基地出入口位置比較擁擠和狹窄，其內(nèi)部間隔很小，出入不便。個(gè)別經(jīng)濟(jì)水平較高的農(nóng)戶，為了增加房屋面積、使其房屋更加美觀，同時(shí)又圖方便，就出現(xiàn)了建新不拆舊的現(xiàn)象。由于受到傳統(tǒng)觀念和戀土情節(jié)的影響，“一戶一宅”的制度沒有全方位貫徹與實(shí)施，村內(nèi)依舊存在“一戶多宅”的現(xiàn)象[5]。

土地規(guī)劃缺乏科學(xué)依據(jù)，村莊規(guī)劃把重點(diǎn)僅僅放在了房屋建設(shè)要整齊統(tǒng)一，放寬了對(duì)村內(nèi)廢舊宅基地的可持續(xù)性利用，由此而導(dǎo)致農(nóng)戶在建房時(shí)出現(xiàn)的盲目性與隨意性。

節(jié)約用地意識(shí)不強(qiáng)。我國的《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村宅基地所有權(quán)是歸屬于村集體的，農(nóng)戶個(gè)人所具有的是宅基地的使用權(quán)，不可隨意轉(zhuǎn)讓買賣。但是大部分人片面認(rèn)為，土地是集體所有，但是如果建房，其所有權(quán)就會(huì)成為自己的，所以就出現(xiàn)了多占宅基地的不良現(xiàn)象。

審批制度不健全，舊宅基地糾紛多。農(nóng)戶在建新房時(shí)經(jīng)常會(huì)發(fā)生矛盾與糾紛，為了省事，就會(huì)不約而同地在外圍尋找一處地理位置優(yōu)越的地塊建新房。

如何優(yōu)化空心村土地結(jié)構(gòu)，合理配置土地資源，這已經(jīng)成為國家亟待解決的問題，保護(hù)并合理利用現(xiàn)存的耕地，提高土地利用率，使農(nóng)村居民點(diǎn)用地實(shí)現(xiàn)集約節(jié)約利用是解決這一問題的重中之重。農(nóng)村居民點(diǎn)土地的利用尚有很大的潛力，必須要加大對(duì)其各資源要素的合理分配及投入，科學(xué)地挖掘潛力，實(shí)現(xiàn)土地利用的最大化[6]。

3 啟示

農(nóng)村居民點(diǎn)土地集約節(jié)約利用的核心就是要對(duì)當(dāng)前“空心村”的閑置土地及空閑宅基地按要求進(jìn)行高效合理的開發(fā)與使用，應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手。

3.1 開發(fā)改造舊宅基地

當(dāng)村內(nèi)的農(nóng)民提出申請(qǐng)要建造新房時(shí)，必須先將其原有的宅基地統(tǒng)一交由村集體管理處置，再按照規(guī)定進(jìn)行支配和使用，相當(dāng)于以舊房換取新房[7]。村集體對(duì)統(tǒng)一收回的宅基地，要根據(jù)實(shí)際情況和要求統(tǒng)一分配給村內(nèi)其他農(nóng)戶，或者在其宅基地蓋建新房；對(duì)其原有宅基地進(jìn)行合理的整治復(fù)耕工作，可以將其用作農(nóng)業(yè)發(fā)展，比如搞大棚建設(shè)等。按照宅基地所有權(quán)歸集體、使用權(quán)歸農(nóng)戶的基本原則，盡可能地挖掘土地利用的潛力，以實(shí)現(xiàn)節(jié)約土地的目的。

3.2 引導(dǎo)農(nóng)民向中心村鎮(zhèn)發(fā)展

相關(guān)部門在對(duì)村鎮(zhèn)進(jìn)行土地利用規(guī)劃時(shí)，應(yīng)該考慮當(dāng)前的小康村建設(shè)與發(fā)展，將農(nóng)村住宅及基礎(chǔ)設(shè)施等都納入到規(guī)劃區(qū)域內(nèi)，科學(xué)地設(shè)計(jì)和規(guī)劃，有序統(tǒng)一地建房，引導(dǎo)農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式向集中居住、規(guī)模生產(chǎn)的方向發(fā)展，進(jìn)一步保護(hù)耕地。

3.3 健全審批制度

五蓮縣的土地管理相關(guān)部門可與村委會(huì)建立相關(guān)組織機(jī)構(gòu)，并建立嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制，健全各類用地審批制度，務(wù)必要以“先批后建”為根本要求與基本原則，對(duì)未通過審批就自行占地建房的事件，要依法處理。

3.4 實(shí)行有償使用

首先在嚴(yán)格遵守《憲法》和《土地管理法》的根本前提下，務(wù)必按照“一戶一宅”的基本原則，對(duì)當(dāng)前的農(nóng)村宅基地實(shí)行“有償使用，多占多交”的基本措施。最后通過發(fā)放補(bǔ)償金的方式還給農(nóng)戶，以此來控制農(nóng)村宅基地面積持續(xù)擴(kuò)張的不良趨勢(shì)。

3.5 多方位、多渠道、多角度并行加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地的管理

統(tǒng)籌制定統(tǒng)一的農(nóng)村宅基地管理政策和方案，務(wù)必嚴(yán)格地遵守“一戶一宅”的基本原則。對(duì)于停止使用的學(xué)校、荒廢廠房、廢棄村委等各類閑置用地，可以依據(jù)法律法規(guī)通過統(tǒng)一招標(biāo)、拍買等方式進(jìn)行妥善處置，務(wù)必要透明公開地宣布其具體費(fèi)用、用途和使用年限等基本信息。對(duì)于空心村中廢棄荒蕪的老房屋，應(yīng)根據(jù)國家相關(guān)政策，依據(jù)增減掛鉤政策對(duì)空心村落進(jìn)行科學(xué)的土地整治，置換出的建設(shè)用地合理地運(yùn)用于發(fā)展新農(nóng)村建建設(shè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)[8]。合理利用空閑的存量土地，要統(tǒng)一按照國家現(xiàn)行土地政策與制度，從新的發(fā)展方向進(jìn)行新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌共同發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程。

4 建議

由于山東省五蓮縣多數(shù)村莊的農(nóng)村居民點(diǎn)都是長期以來自然形成的，特點(diǎn)是數(shù)量多、規(guī)模小、布局比較分散；院落的規(guī)模較大，整體較松散，很難統(tǒng)一直接進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的集中建設(shè)，無法高效合理利用土地。對(duì)當(dāng)前的“空心村”現(xiàn)狀進(jìn)行全面系統(tǒng)的整治，是一項(xiàng)艱巨的長期社會(huì)工程，所以務(wù)必要充分尊重和考慮農(nóng)民的意愿，對(duì)其進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，并依據(jù)基本原則高效地實(shí)施工作，將長遠(yuǎn)目標(biāo)建立在當(dāng)前具體建設(shè)工作的基礎(chǔ)上，要堅(jiān)決防止“一刀切”現(xiàn)象的發(fā)生，以起到阻止空閑土地持續(xù)擴(kuò)張的作用，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展奠定穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

建立村鎮(zhèn)級(jí)的登記體系，可以起到有法可依的作用。村鎮(zhèn)部門務(wù)必要對(duì)村集體內(nèi)部空閑土地和無人居住的老房屋或廢棄房屋所占用的宅基地、停用的學(xué)校、村辦企業(yè)以及舊村委辦公區(qū)等土地，之前所承包出去的果園、林地、五荒地及墳地等閑置用地進(jìn)行統(tǒng)一的清查登記，按照不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)計(jì)登記情況明確村內(nèi)每一宗土地的實(shí)際詳細(xì)情況，建立統(tǒng)一的村鎮(zhèn)級(jí)登記體系。對(duì)以上所述的閑置土地使用或處置時(shí)務(wù)必要由鎮(zhèn)級(jí)相關(guān)部門進(jìn)行嚴(yán)格的把關(guān)及統(tǒng)一的管理。

加強(qiáng)對(duì)村集體資產(chǎn)的管理，對(duì)工程項(xiàng)目招投標(biāo)工作要執(zhí)行最嚴(yán)厲的管理方式與制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)村集體土地經(jīng)營的規(guī)范化管理。鎮(zhèn)村兩級(jí)相關(guān)部門要嚴(yán)格要求并認(rèn)真落實(shí)上級(jí)政府等部門對(duì)村集體土地管理工作的會(huì)議政策，依據(jù)市政府下達(dá)的農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理意見和村集體建設(shè)項(xiàng)目過程招投標(biāo)管理辦法，建立完整、合理的管理體系與制度，并做好村集體閑置建設(shè)用地的管理工作，合理控制對(duì)農(nóng)用地在經(jīng)營方面的管理權(quán)限，堅(jiān)持把上述土地的發(fā)包處置工作整體、全面地并入鎮(zhèn)級(jí)招投標(biāo)管理體制中，并嚴(yán)格實(shí)行公平、公正、完全透明的基本發(fā)包原則，實(shí)行高質(zhì)量合同化管理制度，起到維護(hù)村集體合法權(quán)益和保護(hù)農(nóng)戶生產(chǎn)生活基本利益的作用。

多方案并行，規(guī)范管理農(nóng)村建設(shè)用地。對(duì)于村內(nèi)的閑置土地和破舊房屋所占用的宅基地統(tǒng)一由村集體進(jìn)行無償收回。收回后的宅基地由村集體統(tǒng)一分配給那些需要建房或者分戶的村民們使用，如若暫時(shí)不安排建設(shè)，則對(duì)其實(shí)施有償使用,并且要對(duì)“一戶多宅”的農(nóng)戶實(shí)行有償使用的規(guī)定。其次，對(duì)停用學(xué)校、廢舊企業(yè)、舊村委等占用的閑置或低效土地，應(yīng)根據(jù)法律法規(guī)統(tǒng)一對(duì)其進(jìn)行招標(biāo)和拍買等方式處理，并及時(shí)公開收取費(fèi)用的用途、金額和使用年限等，對(duì)于污染環(huán)境或不利于農(nóng)民生產(chǎn)生活的經(jīng)營項(xiàng)目，一律不允許參與拍賣和招標(biāo)。最后，對(duì)于空心村情況或村中閑置破舊的老房屋居住區(qū)，應(yīng)統(tǒng)一按照國家相關(guān)政策，根據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)增減掛鉤政策對(duì)其進(jìn)行土地整治，以便置換出一定的建設(shè)用地指標(biāo)，合理利用村中空閑廢棄學(xué)校、破舊村辦企業(yè)等低效土地，積極地進(jìn)行集中居住區(qū)建設(shè)，帶動(dòng)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，提高和明確當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展速度和前進(jìn)方向。

加強(qiáng)土地使用的監(jiān)管力度，務(wù)必根據(jù)法律法規(guī)嚴(yán)格懲治違法違規(guī)行為。市鎮(zhèn)兩級(jí)的國土、公安等相關(guān)部門要加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，形成高度的執(zhí)法合力，對(duì)于個(gè)別村集體的土地發(fā)包過程如若不按照規(guī)定要求和程序進(jìn)行公開操作，缺少詳細(xì)的承包合同、承包費(fèi)不繳或少繳，或者極個(gè)別土地被不法分子長期霸占等現(xiàn)象，要通過民主管理的辦法，研究制定高效的解決措施。