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不忘初心,為城市居民住有所居作出新貢獻
——關(guān)于深化我國住房公積金制度改革的思考

2018-08-24 03:38沈正超
上海房地 2018年7期
關(guān)鍵詞:公積金住房職工

文/沈正超

建立住房公積金制度的“初心”是什么?在紀(jì)念改革開放四十周年的時候,重溫我國住房公積金制度建立的過程,以新時代中國特色社會主義思想方法剖析當(dāng)前我國住房發(fā)展中存在的新情況新問題,對于深化住房公積金制度改革具有重要的意義。

一、 住房公積金制度的歷史貢獻

上海是我國住房公積金制度的誕生地。1991年,上海市人大通過的《上海市住房制度改革實施方案》提出,建立住房公積金制度,實現(xiàn)住房資金的良性循環(huán),加快解決住房困難,改善市民居住條件。1994年,國務(wù)院在全面推行住房公積金制度的《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》中指出:住房制度改革,其根本目的是建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的新的城鎮(zhèn)住房制度,實現(xiàn)住房商品化、社會化,加快住房建設(shè),改善居住條件,滿足城鎮(zhèn)居民不斷增長的住房需求。二十七年來,住房公積金制度在改革中不斷踐行“解決住房困難,改善居住條件,滿足居住需求”的“初心”,為解決我國城鎮(zhèn)居民的住房問題作出了巨大的歷史貢獻。

(一)建立了由國家、單位和個人共同分擔(dān)的住房貨幣化分配和解困房建設(shè)籌資機制,推動了住房制度改革和保障性住房建設(shè)

住房制度改革之前,我國實行的是計劃經(jīng)濟體制下的福利分房制度,城鎮(zhèn)職工住房由政府統(tǒng)包。由于財政困難,造成住房建設(shè)投資不足,住宅竣工面積不斷下降,居民住房困難十分突出。住房公積金制度的建立,打破了住房投資由政府統(tǒng)包的格局,通過“國家支持一部分、單位補貼一部分、個人合理分擔(dān)一部分”,建立了國家、單位和個人三位一體共同分擔(dān)的住房貨幣化分配和建房籌資機制,為城市住房建設(shè)和職工購房提供了穩(wěn)定的資金支持。根據(jù)《全國住房公積金2017年年度報告》,截至2017年底,全國累計歸集住房公積金124845億元;2010-2017年,累計向373個保障性住房建設(shè)試點項目發(fā)放建設(shè)貸款872億元,有力地推動了住房制度改革和保障性住房建設(shè)。

(二)形成了以提高個人支付能力為目的的住房資金積累機制,拉動了住房消費

住房制度改革前,職工的工資收入中沒有住房消費含量。住房公積金制度建立后,以工資形式建立職工個人賬戶,專項儲蓄,定向使用,職工家庭收入結(jié)構(gòu)中有了穩(wěn)定的住房工資含量,日積月累,增強了職工家庭住房消費能力。據(jù)《全國住房公積金2017年年度報告》,2017年,全國新開戶職工21828.28萬人,年末全國實有繳存職工13727.22萬人,當(dāng)年繳存額18726.74億元,提取額12729.80億元,其中用于住房消費10118.95億元,有效拉動了住房消費,促進了房地產(chǎn)市場發(fā)展。

(三)建立了住房公積金個人購房融資機制,帶動了住房金融業(yè)的發(fā)展

根據(jù)資料,1992年5月,上海發(fā)放了第一筆住房公積金個人購房貸款。在此之前,我國尚未開展個人購房融資業(yè)務(wù),住房公積金個人購房貸款的發(fā)放,開創(chuàng)了我國個人住房貸款和政策性住房貸款的先河,此后,住房公積金個人購房貸款規(guī)模不斷擴大。據(jù)統(tǒng)計,2017年,全國發(fā)放住房公積金個人貸款254.76萬筆,共計9534.85億元,2017年末全國累計發(fā)放住房公積金個人貸款3082.57萬筆,共計75602.83億元,帶動了我國住房金融業(yè)的發(fā)展。

二、 新時代我國城市居住面臨的新問題

住房公積金制度建立的二十七年,是改革開放的二十七年,是我國經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟成功轉(zhuǎn)換的二十七年,是我國城市建設(shè)飛速發(fā)展的二十七年,也是絕大多數(shù)市民居住條件發(fā)生翻天覆地變化的二十七年。隨著我國改革開放邁入深水區(qū),經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài),城市居住出現(xiàn)了一系列新的矛盾和問題。

(一)城鎮(zhèn)化進程中新市民居住困難日益突出

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是黨中央國務(wù)院為推進我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展作出的重大戰(zhàn)略部署。近年來,隨著全國新型城鎮(zhèn)化步伐的加快,我國城鎮(zhèn)化水平快速提高。國家統(tǒng)計局最新發(fā)布數(shù)據(jù)顯示,2017年末,我國城鎮(zhèn)常住人口81347萬人,比2016年末增加2049萬人,比2012年末增加10165萬人,城鎮(zhèn)化率58.52%。在城鎮(zhèn)化進程中,大量農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移,成為城市“新市民”一族。由于新市民進入城市時間短,就業(yè)不穩(wěn)定,相對經(jīng)濟狀況差,加之城市戶籍制度的限制,他們中的大多數(shù)人未被納入城市住房保障體系,居住困難成為他們家庭生活中最大的問題。

(二)房價不斷上漲,市民改善住房條件的愿望得不到充分的滿足

十一屆三中全會開啟的住房制度改革解決了大多數(shù)城市居民住房“有沒有”的問題,城鎮(zhèn)居民的居住狀況得到了明顯的改善,據(jù)有關(guān)資料,2016年末,我國城市人均居住建筑面積達到36.6平方米,比二十世紀(jì)九十年代初翻了一番。隨著生活水平的提高,城市居民希望改善居住條件的愿望日益迫切。但是由于近年來各城市商品房房價普遍上漲,有的城市房價上漲幅度遠遠超出居民收入提高幅度,改善住房條件成為城市居民“可望不可及”的永久企盼。

(三)連續(xù)的房地產(chǎn)市場調(diào)控,加重了住房公積金流動性風(fēng)險管控難度

近年來,為實現(xiàn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)發(fā)展目標(biāo),國家和地方政府連續(xù)采取了一系列調(diào)控措施。作為政策性住房金融的組成部分,住房公積金在宏觀調(diào)控中也發(fā)揮了重要作用。連續(xù)多年忽而降低公積金個貸利率,放寬公積金個貸政策,忽而收緊公積金限購政策,嚴(yán)格貸款審核,擾亂了市民住房消費預(yù)期,造成了市場的劇烈波動。據(jù)《全國住房公積金年度報告》披露,2014年,除東部地區(qū)沿海少數(shù)城市外,全國各省公積金資金普遍處于寬松狀態(tài)。2015年,國家要求加大公積金支持個貸力度,各地紛紛放寬公積金個貸政策,當(dāng)年全國公積金個貸率比上一年大增11.91個百分點,達到80.80%。2016年,各地繼續(xù)執(zhí)行寬松的個貸政策,年末個貸率繼續(xù)上升至88.84%,許多城市個貸率達到100%以上,公積金資金流動性普遍緊張。2017年,在“去杠桿”政策指導(dǎo)下,各地相繼收緊公積金個貸政策,年末,全國公積金個貸率下降1.57個百分點,許多城市轉(zhuǎn)而出現(xiàn)流動性過剩。隨市場波動產(chǎn)生公積金資金的大進大出,客觀上增加了住房公積金流動性風(fēng)險管控的難度。

(四)互聯(lián)網(wǎng)、信息化技術(shù)的發(fā)展,暴露出公積金管理、服務(wù)中的“短板”與不足

當(dāng)今時代是科技革命引領(lǐng)社會發(fā)展的時代,以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、智能化為代表的信息技術(shù)正極大地改變著人們的日常生活和傳統(tǒng)觀念。相較之下,住房公積金的管理和服務(wù)很大程度還停留在制度建設(shè)初期的模式。以城市為主的核算方式阻礙了住房公積金的合理流動,增加了流動性風(fēng)險發(fā)生的概率;以管理機構(gòu)為中心的管理模式加重了用戶辦事難度與成本;以傳統(tǒng)管理手段為主的管理模式降低了住房公積金管理效率和服務(wù)水平;等等。這一切,只有通過制度改革和科技進步加以解決。

三、新時代住房公積金制度的新作為

黨中央一直高度重視住房問題,關(guān)心住房公積金制度改革,十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》提出:“建立公開規(guī)范的住房公積金制度,改進住房公積金提取、使用、監(jiān)管機制?!秉h的十九大報告進一步提出:“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位,加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度,讓全體人民住有所居”。住房公積金制度必須在實現(xiàn)“讓全體人民住有所居”目標(biāo)的過程中再有新作為,再作新貢獻。

(一)明確新定位,強化公積金的互助功能

現(xiàn)行《住房公積金管理條例》規(guī)定:住房公積金是指國家機關(guān)、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會團體及其在職職工繳存的長期住房儲金?!蹲》抗e金管理條例》還規(guī)定:職工提取公積金,主要用于購買、建造、翻建大修自住住房;償還購房貸款本息;負擔(dān)超出家庭工資收入規(guī)定比例的房租等。實際情況是,截至2017年末,繳存公積金的職工中54.69%是國家機關(guān)和國有企事業(yè)單位。在公積金的使用上,職工繳納的公積金除提取外,主要用于發(fā)放個人購房貸款。2017年,全國用于發(fā)放公積金個貸資金9534.85億元,占當(dāng)年全國公積金繳存額的50.92%。筆者不認同社會上把公積金說成“富人俱樂部”或“窮幫富”的觀點,但事實是,《住房公積金管理條例》規(guī)定的“強制儲存”和“互助功能”沒有得到很好的體現(xiàn),大部分民營企業(yè)職工、單位經(jīng)濟效益差的職工或新市民沒有按規(guī)定繳存住房公積金,大部分經(jīng)濟條件差的職工不能利用公積金購買住房,改善住房條件。目前《住房公積金管理條例》正在修訂中,建議新的《住房公積金管理條例》應(yīng)進一步體現(xiàn)公積金繳存的強制性和使用的互助性。只有強制性地把全體職工納入公積金制度,并且對居住困難和確實需要改善住房條件的職工實行傾斜政策,才能真正體現(xiàn)住房公積金解決職工居住困難、改善居住條件的建制初衷。

(二)完善新機制,進一步改進繳存、提取和個貸政策

改進繳存提取個貸政策是實現(xiàn)住房公積金“互助性”制度功能的重要保證。筆者認為,有必要針對我國經(jīng)濟發(fā)展的新情況改進以下公積金繳存、提取和個貸政策。

1.實現(xiàn)強制與自愿相結(jié)合的繳存政策,努力擴大繳存覆蓋面。進一步明確住房公積金的繳存范圍,改變只為城鎮(zhèn)戶籍職工繳存公積金(不為農(nóng)村戶籍職工繳存公積金)的狀況,所有城鎮(zhèn)企業(yè)職工,不論戶籍狀況如何,都應(yīng)被納入公積金繳交范圍,做到應(yīng)繳盡繳。特別要解決好長期在城市工作、居住,有穩(wěn)定職業(yè)的非公有制企業(yè)職工和新市民的公積金繳交問題。要鼓勵有穩(wěn)定經(jīng)濟來源的個體工商戶、自由職業(yè)者自愿繳存公積金。同時,實行相對靈活的繳存政策,對于按規(guī)定繳交公積金有困難的企業(yè),應(yīng)允許適當(dāng)降低繳存比例或繳存額,待企業(yè)經(jīng)營狀況改善后再予以補繳。

2.放寬提取使用政策,多途徑支持住房消費。逐步放寬公積金提取使用政策是進一步發(fā)揮住房公積金制度功能的大勢所趨。近年來,按照國家鼓勵住房租賃市場發(fā)展的政策導(dǎo)向,公積金管理機構(gòu)放寬了住房租賃提取公積金政策,受到了繳存職工的歡迎。要進一步研究滿足買不起房的繳存職工提取公積金用于改善住房條件的其他相關(guān)政策,如支付物業(yè)管理費等,減輕職工住房消費的壓力。

3.堅持差別化的個貸政策,支持中低收入職工購買自住住房。發(fā)放個人購房貸款是公積金住房金融功能之一。要遵循“房子是用來住的,不是用來炒的”原則,堅持“差別化”個貸政策,支持中低收入職工購買自住住房。筆者認為,“差別化”應(yīng)體現(xiàn)在三個方面:一是利率的差別化;二是首付比例的差別化;三是個貸最高額度的差別化。堅持差別化的個貸政策有利于將有限的公積金資金用于支持以自住和改善為目的的購房,真正發(fā)揮公積金“?;荆俑纳啤钡淖饔?。

(三)推行新體制,加快推進住房公積金政策性金融機構(gòu)改革

十八屆三中全會提出“建立政策性住房金融機構(gòu)”的要求,這是更好地發(fā)揮公積金互助性功能、管控好公積金系統(tǒng)性風(fēng)險、提高公積金管理效率的重要舉措,應(yīng)在統(tǒng)一思想的基礎(chǔ)上加快推進公積金政策性住房金融機構(gòu)改革。因此,提出以下建議:

1.設(shè)立國家住房公積金銀行,統(tǒng)一全國住房公積金管理。

2.國家住房公積金銀行由國家財政出資,各地公積金管理機構(gòu)以公積金增值收益入股,成為國家住房公積金銀行的成員單位,參與國家住房公積金經(jīng)營決策和利益分配。

3.國家住房公積金銀行負責(zé)制定住房公積金存貸款政策,協(xié)調(diào)地方公積金資金調(diào)劑使用;各地住房公積金管理機構(gòu)負責(zé)本地住房公積金存貸、提取使用和風(fēng)險管理。

4.建立開放的資金管理機制,地方住房公積金管理中發(fā)生流動性風(fēng)險時,可通過國家住房公積金銀行在行業(yè)內(nèi)調(diào)劑資金,全國住房公積金出現(xiàn)大規(guī)模系統(tǒng)性風(fēng)險時,可通過與人民銀行、金融市場的銜接防控風(fēng)險,確保住房公積金資金安全。

(四)運用新手段,打造面向新時代的智慧公積金

信息化、智能化時代的到來,對公積金的管理、服務(wù)提出了新的挑戰(zhàn)。要充分依托互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù),加快開發(fā)設(shè)計合理、技術(shù)先進、操作簡便、安全可靠的綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)。要著力打造好住房公積金管理、服務(wù)的“三個平臺”:

1.綜合業(yè)務(wù)平臺,將住房公積金以及與各銀行相關(guān)業(yè)務(wù)納入平臺統(tǒng)一管理;

2.高效便捷的綜合服務(wù)平臺,要加快引入人臉識別、移動支付、遠程服務(wù)等技術(shù),改進住房公積金的服務(wù);

3.以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的決策支持平臺,為加強住房公積金管理和科學(xué)決策提供有力支持,打造面向新時代的智慧公積金。

誕生于住房制度改革中的住房公積金制度只有在深化住房制度改革中認清新形勢、樹立新目標(biāo),才能不忘初心,勇敢地承擔(dān)起改善人民住房條件的新使命,為實現(xiàn)黨的十九大提出的“使全體人民住有所居”目標(biāo)作出新的貢獻。

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