尚麗萍，謝學(xué)軍，王 鵬

(1. 甘肅自然能源研究所,蘭州 730046；2.蘭州市環(huán)境保護(hù)局，蘭州 730000)

1 前 言

蘭州是西北地區(qū)重要的工業(yè)基地和綜合交通樞紐。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化的不斷深入，蘭州市面臨的大氣污染問(wèn)題依舊突出。自2012年實(shí)施大氣污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)以來(lái)，全市環(huán)境空氣質(zhì)量總體有所改善，但由于傳統(tǒng)的管理體制制約，治理過(guò)程中存在著各自為政、“信息孤島”等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了治污成效。整體性治理理論就是為了解決新公共管理治理過(guò)程中的機(jī)構(gòu)化和功能化行為所導(dǎo)致的部門(mén)碎片化，以及由此所造成的分散化、政策制定與執(zhí)行的復(fù)雜化和部門(mén)協(xié)調(diào)困難等難題[1]。本文旨在探討蘭州市大氣污染防治如何實(shí)現(xiàn)整體性治理。在全面了解蘭州市大氣污染治理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對(duì)目前治污工作中存在的問(wèn)題作出深入剖析，充分借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)出對(duì)大氣污染實(shí)施整體性治理的路徑選擇。希望為政府的大氣污染治理提供借鑒和參考，推動(dòng)政府對(duì)大氣污染整體性治理理念給予重視，并將其付諸實(shí)踐。

2 整體性治理理論

整體性治理理論是20世紀(jì)末發(fā)展而來(lái)的一種新興的治理理論。

其核心思想是協(xié)調(diào)與整合，著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門(mén)的整體性運(yùn)作，主張管理從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合。整體性治理理論強(qiáng)調(diào)治理的整合性，即政策層級(jí)的整合、治理層次的整合、治理功能的整合以及公私部門(mén)之間的整合；強(qiáng)調(diào)治理的協(xié)調(diào)性，即各部門(mén)之間以公共利益為目標(biāo)導(dǎo)向，通過(guò)增進(jìn)認(rèn)知與互信，自愿、積極的參與到聯(lián)合行動(dòng)中來(lái)；強(qiáng)調(diào)治理的信息化，即推動(dòng)信息和資源的整合,打破各功能部門(mén)的職責(zé)同構(gòu)，提高政府的辦事效率[2]。

3 蘭州市近五年(2013～2017年)大氣污染概況

3.1 蘭州市地理環(huán)境概況

蘭州位于青藏高原東北側(cè)的黃河河谷盆地內(nèi)，南北兩側(cè)被兩山脈夾住，黃河自西向東穿城而過(guò)，地形呈明顯的半封閉巨大啞鈴型。市中心海拔高度為1 520m，南北寬2～8km，自東向西延伸約35km，明顯的盆地地形造成污染物不易向外流動(dòng)。全市現(xiàn)轄城關(guān)、七里河、西固、安寧、紅古5個(gè)區(qū)和永登、皋蘭、榆中3個(gè)縣。蘭州屬溫帶大陸性氣候，年均降水量?jī)H310mm左右，年平均氣溫10.3℃，森林覆蓋率僅為12.21%，自然生態(tài)脆弱。

3.2 蘭州市近五年(2013～2017年)空氣質(zhì)量分析

按照國(guó)家新發(fā)布的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB3095-2012)，2013～2017年蘭州市總達(dá)標(biāo)天數(shù)1 169天，總自然達(dá)標(biāo)率64.1%(見(jiàn)表1)。

表1 2013～2017年蘭州市空氣質(zhì)量狀況統(tǒng)計(jì)表Tab.1 Statistics of air quality in Lanzhou during 2013～2017

注：數(shù)據(jù)來(lái)源于蘭州市環(huán)境保護(hù)局。

如表1所示，2013～2017年蘭州市的空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)率雖稍有反復(fù)但整體呈上升態(tài)勢(shì)，表明蘭州市近五年的大氣污染防治工作取得了階段性成效。綜合污染指數(shù)2013～2015年雖有所下降，但2015年以后逐年升高，2016年指數(shù)為6.80，較上年上升0.30。這主要是因?yàn)橛绊懣諝赓|(zhì)量的臭氧、二氧化氮等污染物濃度近兩年大幅上升，污染物結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化。蘭州當(dāng)前治污工作已進(jìn)入平臺(tái)期和瓶頸期，防治方向應(yīng)向進(jìn)一步突出整體性綜合治理轉(zhuǎn)變。

3.3 蘭州市近五年(2013～2017年)空氣中主要污染物分析

蘭州市空氣污染主要呈揚(yáng)塵、煤煙、揮發(fā)性有機(jī)物和機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣混合型污染特征，主要污染物包括二氧化硫、二氧化氮、可吸入顆粒物(PM10)、細(xì)顆粒物(PM2.5)、一氧化碳和臭氧等。2013年至2017年蘭州市環(huán)境空氣質(zhì)量的變化見(jiàn)表2和圖1。

表2 2013～2017年蘭州市各項(xiàng)污染物濃度值統(tǒng)計(jì)表Tab.2 Statistics of various pollutants concentrations in Lanzhou during 2013～2017 (μg/m3)

注：數(shù)據(jù)來(lái)源于蘭州市環(huán)境保護(hù)局。

圖1 2013～2017年蘭州市各項(xiàng)污染物濃度變化趨勢(shì)Fig.1 Variation trend six pollutants concentration in Lanzhou during 2013～2017

從表2和圖1可以看出，2013～2017年蘭州市空氣質(zhì)量分擔(dān)率最大的污染物因子為PM10、NO2、PM2.5，其中PM10、PM2.5濃度2013～2015年逐年下降，但2015年以后降幅明顯收窄，且均遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)；SO2基本保持穩(wěn)定；CO濃度2013～2015年逐年升高，2015～2017年逐年下降；NO2、O3兩項(xiàng)關(guān)聯(lián)性極強(qiáng)的污染物逐年呈上升態(tài)勢(shì)，尤其是O3濃度五年內(nèi)上升非常之快。

根據(jù)蘭州市2017年度大氣污染防治工作報(bào)告，臭氧前體物VOCs和NOX的主要人為來(lái)源包括機(jī)動(dòng)車(chē)怠速行駛尾氣超量排放、石化企業(yè)大量無(wú)組織排放以及包裝印刷、表面噴涂等大量行業(yè)性散源等。削減NOX和VOCs排放，要從源頭實(shí)行監(jiān)管，進(jìn)行總量控制，通過(guò)聚焦蘭州所有大小企業(yè)，以及100萬(wàn)輛機(jī)動(dòng)車(chē)，精準(zhǔn)治理臭氧前體物，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化減排。同時(shí)，制定VOCs排放控制標(biāo)準(zhǔn)；探索經(jīng)濟(jì)杠桿手段，如征收VOCs排污費(fèi)等措施，對(duì)工業(yè)源、移動(dòng)源等多類(lèi)污染源綜合施策，力爭(zhēng)使VOCs的排放總量削減到2013年的水平。

4 蘭州市大氣污染治理現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題分析

4.1 蘭州市大氣污染治理現(xiàn)狀

針對(duì)大氣污染的特征，蘭州市加強(qiáng)環(huán)境立法，探索建立治污長(zhǎng)效機(jī)制，先后修訂和制定了《蘭州市實(shí)施大氣污染防治法辦法》等12部地方性環(huán)保法律法規(guī)；重點(diǎn)做好減排、壓煤、控塵、管車(chē)、增容等五大工作措施；加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管，推行城市網(wǎng)格化管理，實(shí)施量化問(wèn)責(zé)。此外，不斷創(chuàng)新治污工作機(jī)制，建立部門(mén)協(xié)作機(jī)構(gòu)，成立了蘭州地區(qū)大氣污染綜合治理領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)指揮部，由市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，市工信委、發(fā)改委、城管委等部門(mén)負(fù)責(zé)人以及所轄三縣五區(qū)區(qū)長(zhǎng)等均為領(lǐng)導(dǎo)小組成員，統(tǒng)一開(kāi)展工作；重視科學(xué)化治污，成立了“大氣污染治理專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)”；積極拓展公眾參與新模式。例如，新推出的網(wǎng)格化監(jiān)測(cè)公眾版手機(jī)APP，涵蓋全市主要鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)點(diǎn)位，可顯示包括PM2.5、PM10等6項(xiàng)主要污染物及揮發(fā)性有機(jī)物等實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)的軟件，能夠讓公眾隨時(shí)了解所在社區(qū)的空氣質(zhì)量及排名情況。

總之，近年來(lái)蘭州市大氣污染治理工作取得了階段性成效。但是從整體性治理的角度來(lái)看，大氣污染治理中還存在諸多問(wèn)題例如部門(mén)職能分散、信息孤島等。

4.2 蘭州市大氣污染治理中存在的問(wèn)題分析

4.2.1 政府機(jī)構(gòu)和職能的碎片化

現(xiàn)行大氣污染防治的管理體制存在著條塊分割、各自為政、責(zé)任不明等現(xiàn)象，呈現(xiàn)出碎片化狀況，主要表現(xiàn)為三個(gè)方面。一是各部門(mén)職能過(guò)度分散化。例如，在治污過(guò)程中，市工信委、城管委、交通委等部門(mén)都有大氣環(huán)境保護(hù)和治理的職責(zé)，市環(huán)保局必然與這些部門(mén)出現(xiàn)職能交叉與重疊，導(dǎo)致各部門(mén)官員相互掣肘、相互推諉，制約政府治污的實(shí)際效果。二是協(xié)調(diào)機(jī)制管理的碎片化。市大氣污染綜合治理協(xié)調(diào)機(jī)制雖已建立，且由市主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，但因其實(shí)際指揮部設(shè)在市環(huán)保局，并沒(méi)有賦予比其他委辦局更高一層的權(quán)力，缺乏統(tǒng)一指揮的權(quán)威性，不能突出其全面統(tǒng)籌、整體協(xié)調(diào)的功能，在具體行動(dòng)時(shí)很難調(diào)動(dòng)所涉部門(mén)的主動(dòng)性。這種管理職責(zé)的不清、管理層級(jí)的不順導(dǎo)致各項(xiàng)措施難以發(fā)揮預(yù)期效果。三是各部門(mén)之間的“地盤(pán)之爭(zhēng)”。盡管每個(gè)部門(mén)都在各自職責(zé)范圍內(nèi)參與治理，但是部門(mén)之間始終存在利益之爭(zhēng)，工作缺乏信任，總希望利益最大化、責(zé)任最小化，有利可圖就一哄而上，無(wú)利可圖則互相扯皮，產(chǎn)生了大量不作為行為。例如，在建筑工地、拆遷工地和渣土運(yùn)輸管理中，城管、住建、交通等部門(mén)配合不暢，要求不嚴(yán)，許多環(huán)節(jié)責(zé)任不清，揚(yáng)塵污染現(xiàn)象未從根本上得到改善。

4.2.2 政策制定和執(zhí)行的分散化

隨著蘭州市大氣污染危害的凸顯，市政府雖然制定了一系列辦法、方案等來(lái)防治大氣污染，但并未形成系統(tǒng)的、易于執(zhí)行的具體法律制度。最突出的問(wèn)題是大氣污染相關(guān)法案不具有連貫性和融合性。燃煤污染、機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣污染、揚(yáng)塵污染是造成蘭州市大氣污染的主要源頭，政府就這些問(wèn)題制定了相應(yīng)的管理辦法和條例，但卻與《蘭州市實(shí)施大氣污染防治法辦法》這個(gè)專(zhuān)門(mén)性、基礎(chǔ)性法案是相互分離的，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)交融、整合，存在職能交叉重疊、權(quán)責(zé)矛盾不清的問(wèn)題。例如，《蘭州市實(shí)施大氣污染防治法辦法》中規(guī)定市環(huán)保局對(duì)本轄區(qū)大氣污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，城管執(zhí)法局對(duì)市政施工揚(yáng)塵、道路揚(yáng)塵、堆場(chǎng)揚(yáng)塵等實(shí)施監(jiān)督管理；然而根據(jù)《蘭州市揚(yáng)塵污染管控實(shí)施辦法》第五條，市城管執(zhí)法局作為本市揚(yáng)塵污染防治的綜合協(xié)調(diào)部門(mén)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和督促其他相關(guān)部門(mén)履行監(jiān)管職責(zé)；市環(huán)保局負(fù)責(zé)工業(yè)企業(yè)和鍋爐房堆煤場(chǎng)、渣場(chǎng)等物料堆場(chǎng)揚(yáng)塵污染防治的監(jiān)管工作。這些條例之間存在明顯的權(quán)責(zé)模糊不清，導(dǎo)致各部門(mén)在政策執(zhí)行上因政出多方而出現(xiàn)“誰(shuí)都管又誰(shuí)都不管”或是推諉扯皮、效率低下等問(wèn)題。

4.2.3 區(qū)域政府間協(xié)同關(guān)系的缺失

根據(jù)《蘭州市實(shí)施大氣污染防治法辦法》，各級(jí)政府只對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的大氣環(huán)境質(zhì)量情況負(fù)責(zé)。這表明當(dāng)前環(huán)境管理體系仍奉行屬地管理模式，從而導(dǎo)致市各縣區(qū)政府之間的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制缺失，區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制不健全。究其原因，一是政府責(zé)任分配不合理?？諝馕廴揪哂辛鲃?dòng)性，如果地方政府將空氣治理責(zé)任僅僅局限于本轄區(qū)，并不能很好的完成空氣污染治理的任務(wù)，甚至可能造成悲劇情況的發(fā)生。2016年冬防期間，為保衛(wèi)“蘭州藍(lán)”，蘭州市主城四區(qū)啟動(dòng)單雙號(hào)24小時(shí)限行措施，而在皋蘭縣當(dāng)?shù)啬持е髽I(yè)卻在違規(guī)生產(chǎn)，嚴(yán)重影響了蘭州市整體空氣質(zhì)量改善。二是較為單一的政績(jī)考核指標(biāo)體系。以往較長(zhǎng)時(shí)期中，蘭州市把GDP的增長(zhǎng)作為考核的重要指標(biāo)。為了政績(jī)，政府部門(mén)片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與招商引資，依舊引進(jìn)那些污染嚴(yán)重的項(xiàng)目。如蘭州新區(qū)為了吸引大量外來(lái)企業(yè)入駐，一度放松了對(duì)企業(yè)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的要求，出現(xiàn)某投資公司在拆除瀝青攪拌站時(shí)造成大氣污染等情形。

4.2.4 伙伴關(guān)系不和諧

根據(jù)對(duì)334名蘭州市民的問(wèn)卷調(diào)查，了解到蘭州市公眾參與大氣污染治理嚴(yán)重不足，存在參與決策水平低，參與方式單一，參與渠道不暢等問(wèn)題，制約了公眾參與治污工作的主動(dòng)性和積極性。究其原因：一是政府主導(dǎo)性強(qiáng)，公眾依賴(lài)性大。在問(wèn)卷調(diào)查中，44%的蘭州市民認(rèn)為政府應(yīng)在大氣污染治理中承擔(dān)主要責(zé)任[3]。二是公眾參與缺乏相關(guān)法律保障。如公眾如何參與、參與的方式、在哪些階段參與等在法律實(shí)踐中必須明確的內(nèi)容幾乎沒(méi)有規(guī)定。實(shí)踐中的公眾參與也帶有明顯的象征性和被動(dòng)性特征，沒(méi)有形成制度。例如，新推出的網(wǎng)格化監(jiān)測(cè)手機(jī)APP，在一定程度上調(diào)動(dòng)了公眾參與的積極性，但這屬于末端參與或救濟(jì)參與，是低層次的公眾參與。三是非政府環(huán)保組織發(fā)展滯后，規(guī)模普遍較小，不能滿(mǎn)足公眾參與的發(fā)展趨勢(shì)。蘭州現(xiàn)有的環(huán)保組織包括蘭州義工聯(lián)盟、綠駝鈴、蒲公英公益平臺(tái)、以及蘭州各高校的環(huán)保志愿社團(tuán)等，從數(shù)量、資金、組織能力、號(hào)召力以及對(duì)環(huán)境決策的影響力等方面都很有限，無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的作用和職能。

企業(yè)作為污染排放的主體，以經(jīng)濟(jì)利益的最大化為目標(biāo)，參與治污的主動(dòng)性較弱。原因一是政府給予企業(yè)的資金支持和技術(shù)扶持不足。企業(yè)在治污過(guò)程中會(huì)面臨諸如工程改造，行業(yè)技術(shù)難題等困難，僅靠企業(yè)難以單獨(dú)解決，而政府有關(guān)部門(mén)對(duì)于這些問(wèn)題沒(méi)能提供積極的協(xié)調(diào)解決辦法。二是激勵(lì)企業(yè)主動(dòng)治污的措施和手段缺乏。政府多以“關(guān)、?！钡葒?yán)格的行政命令迫使企業(yè)參與治污。三是存在企業(yè)“守法成本高，違法成本低”的嚴(yán)重不合理現(xiàn)象。某石化企業(yè)為追求行業(yè)利益，每年5 000噸以上無(wú)組織地排放大量揮發(fā)性有機(jī)物，導(dǎo)致臭氧濃度值升高。這與政府改善空氣質(zhì)量的目標(biāo)背道而馳，二者沒(méi)有進(jìn)行有效統(tǒng)合。

4.2.5 信息閉塞

在大氣污染防治中，蘭州市各部門(mén)、各縣(區(qū))政府不能夠充分了解彼此掌握的信息。正是由于信息的不對(duì)稱(chēng)、交流不暢，蘭州市燃煤小鍋爐和小煤爐的淘汰進(jìn)度在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)非常緩慢。再者，各部門(mén)往往獨(dú)立開(kāi)展相應(yīng)職能范圍領(lǐng)域的信息系統(tǒng)建設(shè)，導(dǎo)致信息資源成為各部門(mén)的“私有財(cái)產(chǎn)”，再加上經(jīng)濟(jì)利益、數(shù)據(jù)安全要求等的制約，致使信息交流欠缺、信息發(fā)布不統(tǒng)一、信息公開(kāi)機(jī)制不到位，將整個(gè)蘭州地區(qū)的大氣環(huán)境治理割裂開(kāi)來(lái)，達(dá)不到信息資源完全共享的狀態(tài)，造成“信息孤島”，從而限制了蘭州市治理大氣污染能力的提高[4]。

5 推動(dòng)蘭州市對(duì)大氣污染實(shí)施整體性治理的路徑選擇

從整體性治理理論視角下，針對(duì)以上問(wèn)題，總結(jié)出通過(guò)跨部門(mén)整合、政策法規(guī)整合、跨區(qū)域整合、跨學(xué)科整合、社會(huì)力量整合以及信息資源整合等[5-6]六個(gè)整合來(lái)實(shí)現(xiàn)整體性治理。

5.1 通過(guò)跨部門(mén)整合對(duì)大氣污染實(shí)施整體性治理

5.1.1 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，調(diào)整完善大氣污染治理協(xié)調(diào)機(jī)制

一是將蘭州地區(qū)大氣污染綜合治理領(lǐng)導(dǎo)小組完善上升為蘭州地區(qū)大氣污染防治協(xié)調(diào)委員會(huì)。下設(shè)辦公室，全面負(fù)責(zé)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)蘭州地區(qū)大氣污染防治工作。這樣有利于形成大氣污染治理長(zhǎng)效機(jī)制，使治污工作更加常態(tài)化、長(zhǎng)效化、科學(xué)化。二是將協(xié)調(diào)委員會(huì)設(shè)在蘭州市政府，為副廳級(jí)建制，具有強(qiáng)勢(shì)權(quán)威和指揮協(xié)調(diào)功能。由蘭州市常務(wù)副市長(zhǎng)擔(dān)任協(xié)調(diào)委員會(huì)主任，各分管副市長(zhǎng)擔(dān)任副主任，成員由市各有關(guān)單位和各區(qū)縣政府組成，詳見(jiàn)圖2。協(xié)調(diào)委員會(huì)站在全局的角度，從工作實(shí)際出發(fā)，制訂整體統(tǒng)一的治理方案，明確劃定各相關(guān)部門(mén)的工作任務(wù)、責(zé)任和權(quán)限，明確任務(wù)牽頭部門(mén)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)其他部門(mén)高效完成治理目標(biāo)，確保治污決策和規(guī)劃的戰(zhàn)略性、整體性、協(xié)調(diào)性和有效性。同時(shí)，各相關(guān)組成單位要嚴(yán)格執(zhí)行治理要求，實(shí)行治理情況報(bào)告制度，及時(shí)反饋工作進(jìn)度和存在問(wèn)題，形成上下聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)治理的良性協(xié)同治理工作機(jī)制?？傊?，協(xié)調(diào)委員會(huì)將更好地理順各部門(mén)間的職能交叉形成治污合力，更好地從戰(zhàn)略全局的高度整體治理蘭州地區(qū)的大氣污染問(wèn)題。

5.1.2 加強(qiáng)理論培訓(xùn)，提高政府決策者和管理者的整體性治理理念

長(zhǎng)期以來(lái)，傳統(tǒng)的“官本位”、“部門(mén)本位”思想在政府部門(mén)中根深蒂固。在應(yīng)對(duì)大氣污染問(wèn)題時(shí)，相關(guān)部門(mén)大都從本部門(mén)利益出發(fā)各行其道，部門(mén)分割嚴(yán)重，以至于出現(xiàn)政府職能的失效，污染治理并沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性突破。為打破各部門(mén)分而治之的慣性思維，樹(shù)立整體性理念，必須要對(duì)政府管理者開(kāi)展整體性治理理論培訓(xùn)，培養(yǎng)其運(yùn)用整體性思維考慮和解決問(wèn)題的能力和習(xí)慣，消除時(shí)刻以部門(mén)利益至上的傳統(tǒng)觀念，從而推動(dòng)其在處理污染問(wèn)題時(shí)能從大局出發(fā)，共同協(xié)作，取得成效。[7]

圖2 蘭州地區(qū)大氣污染防治協(xié)調(diào)委員會(huì)機(jī)構(gòu)圖Fig.2 Organizational chart of Lanzhou air pollution control coordinating committee

5.2 通過(guò)政策法規(guī)整合對(duì)大氣污染實(shí)施整體性治理

5.2.1 融合各方政策，實(shí)現(xiàn)法律制度合力

一方面，做好新舊政策的銜接。政府要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的形式和需要，調(diào)整以往政策，或制定新的法律法規(guī)，規(guī)范新出現(xiàn)的污染物排放問(wèn)題，防止因法律法規(guī)缺位而放縱某些環(huán)境污染行為，如提高高耗能產(chǎn)業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)整排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等[2]。當(dāng)新政策出臺(tái)后，若相關(guān)政策中出現(xiàn)交叉或矛盾之處均應(yīng)以《蘭州市實(shí)施大氣污染防治法辦法》為準(zhǔn)。另一方面，確保不同部門(mén)關(guān)于大氣環(huán)境保護(hù)和治理政策的統(tǒng)一性。政府各部門(mén)在統(tǒng)籌考慮蘭州市實(shí)際的基礎(chǔ)上，集所有可能的政策考量與一體來(lái)綜合考慮對(duì)大氣污染的整體治理，迫使各部門(mén)改變?cè)械摹八槠?、“各人自掃門(mén)前雪”式的空氣污染治理模式[8]。此外，政府在制定政策的過(guò)程中，應(yīng)鼓勵(lì)公眾、專(zhuān)家學(xué)者等多元主體通過(guò)論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)等形式參與到政策制定中，集思廣益、群策群力，促使政策更加科學(xué)化、民主化、法制化[2]。

5.2.2 加強(qiáng)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法，形成執(zhí)法治理合力

政府職能、政策法規(guī)的碎片化勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法的分散化。執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，執(zhí)法信息溝通不暢。因此，政府要加強(qiáng)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法，一要整合行使環(huán)境執(zhí)法權(quán)力的各個(gè)部門(mén)，建立一支統(tǒng)一的執(zhí)法隊(duì)伍，從提高隊(duì)伍執(zhí)法水平入手，開(kāi)展執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)，增強(qiáng)執(zhí)法檢查、辦案等專(zhuān)業(yè)技能，堅(jiān)持依法辦事、秉公執(zhí)法，不斷提高行政執(zhí)法能力，確保執(zhí)法的有效性。二是各區(qū)縣政府實(shí)行跨區(qū)域協(xié)調(diào)治理，推進(jìn)區(qū)域執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制。通過(guò)環(huán)境信息互通、區(qū)域環(huán)境質(zhì)量聯(lián)合監(jiān)測(cè)預(yù)警、環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動(dòng)等方式，協(xié)調(diào)各部門(mén)執(zhí)法力量，加強(qiáng)環(huán)境應(yīng)急合作和開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法，形成執(zhí)法治理合力。

5.3 通過(guò)跨區(qū)域整合對(duì)大氣污染實(shí)施整體性治理

5.3.1 強(qiáng)化區(qū)域協(xié)調(diào)，建立市、各縣區(qū)政府間的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制

建立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制就是要打破行政區(qū)域限制，實(shí)行條線管理體制，根據(jù)區(qū)域治理要求，結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，將分散的環(huán)保權(quán)力和職能整合到一起。一是通過(guò)考量整個(gè)區(qū)域的環(huán)境容量，合理分配區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和工業(yè)布局。例如，蘭州市城關(guān)區(qū)和七里河區(qū)可以根據(jù)自身特點(diǎn)，從整體性角度調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)分布，在區(qū)域內(nèi)推廣使用清潔能源，大力發(fā)展公共交通，推動(dòng)區(qū)域大氣質(zhì)量的整體改善。二是建立聯(lián)席會(huì)議制度，定期對(duì)區(qū)域內(nèi)污染治理情況進(jìn)行通報(bào)，分析存在問(wèn)題，集體磋商解決區(qū)域環(huán)境問(wèn)題[9]。三是發(fā)展“市縣共治”[4]，打破城鄉(xiāng)、市縣分割，統(tǒng)籌運(yùn)用政策引導(dǎo)、財(cái)政補(bǔ)貼等工具，制定科學(xué)有序的綜合治理方案和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃、執(zhí)法、治理、應(yīng)急等方面的一體化，推動(dòng)全市污染防治工作水平的提高。

5.3.2 注重整體績(jī)效，建立健全考核問(wèn)責(zé)追究機(jī)制

一是實(shí)施以綠色 GDP為主，其他多重指標(biāo)并重的整體績(jī)效考核機(jī)制。要以大氣污染治理的實(shí)際效果為導(dǎo)向，把大氣污染目標(biāo)是否落實(shí)、空氣環(huán)境質(zhì)量是否改善以及公眾對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境是否滿(mǎn)意等方面作為對(duì)政府和部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)班子考核的重要指標(biāo)。建立以“‘政績(jī)指標(biāo)’+‘綠色指標(biāo)’+‘社會(huì)評(píng)議指標(biāo)’”相統(tǒng)一的整體績(jī)效體系。二是完善大氣環(huán)境治理問(wèn)責(zé)追究機(jī)制。不僅僅是過(guò)錯(cuò)追究，還對(duì)亂作為、不作為、作為不力等非過(guò)錯(cuò)追究。實(shí)行責(zé)任跟蹤制度，凡是造成環(huán)境責(zé)任的，離任、卸任官員都要進(jìn)行責(zé)任追究。這就迫使政府在做出決策時(shí)以社會(huì)公共利益為根本出發(fā)點(diǎn)，充分整合各主體利益，確保政策民主化。

5.4 通過(guò)跨學(xué)科整合對(duì)大氣污染實(shí)施整體性治理

5.4.1 突出專(zhuān)家作用，加大大氣污染防治科技支撐力度

專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)在蘭州市大氣污染防治管理工作中發(fā)揮了一定作用，提供了一些可行的意見(jiàn)和建議。但是委員會(huì)主任由副市長(zhǎng)兼任，導(dǎo)致其比較依附于政府，容易順從政府意愿和思維，不利于決策的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。因此，為避免行政權(quán)力的干涉，主任應(yīng)由資深的環(huán)保專(zhuān)家擔(dān)任，以便為其提供一個(gè)相對(duì)獨(dú)立、科學(xué)、客觀、寬松的工作環(huán)境。另一方面，專(zhuān)家委員會(huì)應(yīng)加強(qiáng)與民間咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的合作，進(jìn)行資源互通，形成“政府決策思想庫(kù)”[6]。此外，還要組織專(zhuān)家開(kāi)展大氣污染防治技術(shù)等的科學(xué)研究，如蘭州臭氧污染機(jī)理及防治課題研究，推廣先進(jìn)適用的環(huán)保技術(shù)，增強(qiáng)技防手段在污染治理中的運(yùn)用。

5.4.2 鼓勵(lì)蘭州高校設(shè)置與大氣污染防治等問(wèn)題相關(guān)的交叉學(xué)科

蘭州市要鼓勵(lì)本地高校設(shè)置與大氣污染防治等環(huán)境問(wèn)題相關(guān)的交叉學(xué)科。這類(lèi)學(xué)科設(shè)置需體現(xiàn)交融性和綜合化。交融性是指學(xué)科設(shè)置有多個(gè)學(xué)科交叉、融合、滲透或拓展而成，要有組織地、系統(tǒng)地、整體地設(shè)計(jì)課程體系，要有多學(xué)科教學(xué)團(tuán)隊(duì)開(kāi)發(fā)專(zhuān)業(yè)課程。綜合化是指由原有多門(mén)課程內(nèi)容相互滲透融合而成新課程。這類(lèi)交叉學(xué)科的設(shè)置是科學(xué)向綜合性發(fā)展的必然趨勢(shì)，是大氣污染實(shí)現(xiàn)整體性治理的必然要求。

5.5 通過(guò)社會(huì)力量整合對(duì)大氣污染實(shí)施整體性治理

5.5.1 引導(dǎo)公眾參與，發(fā)揮主體作用

一是暢通公眾參與渠道。充分發(fā)揮“12345”民情通熱線和“12369”環(huán)保舉報(bào)專(zhuān)線作用，開(kāi)通網(wǎng)絡(luò)微信平臺(tái)，通過(guò)多種渠道了解群眾反映強(qiáng)烈的環(huán)境問(wèn)題，并對(duì)群眾舉報(bào)的問(wèn)題限時(shí)查處和反饋，對(duì)重大舉報(bào)案件實(shí)行公示制。二是加強(qiáng)宣傳動(dòng)員。推動(dòng)電視、廣播報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)和手機(jī)等媒體積極履行環(huán)保公益宣傳社會(huì)責(zé)任,使公眾理解并支持環(huán)保政策,知曉環(huán)境知識(shí),提升環(huán)境素養(yǎng),掌握參與技巧,提高參與能力,推動(dòng)公眾依法、理性、有序參與環(huán)保事務(wù)。三是完善網(wǎng)格化監(jiān)管體系，進(jìn)一步發(fā)揮網(wǎng)格員的環(huán)境監(jiān)督職責(zé)。同時(shí)建議新推出的網(wǎng)格化檢測(cè)公眾版手機(jī)APP，除顯示空氣質(zhì)量信息外，能將治污的行動(dòng)方案和各部門(mén)、區(qū)域職責(zé)任務(wù)，治理的現(xiàn)有政策、措施以及重點(diǎn)企業(yè)的排污情況等予以公布，營(yíng)造濃厚公眾參與氛圍，接受公眾監(jiān)督。四是推動(dòng)公眾參與環(huán)境立法?？赏ㄟ^(guò)立法調(diào)研、書(shū)面征求意見(jiàn)、公布法律草案征求意見(jiàn)、座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、公開(kāi)征集立法項(xiàng)目建議、委托起草法案以及列席和旁聽(tīng)等形式更加主動(dòng)、有效地參與到立法過(guò)程中。

5.5.2 扶持非政府環(huán)保組織，拓寬其參與治理的渠道

首先，政府要樹(shù)立“多中心治理”理念，實(shí)行“政社分開(kāi)”，促使非政府組織真正代表公眾的利益。其次，要適當(dāng)放寬非政府組織的準(zhǔn)入門(mén)檻，將一些具有官方色彩的行業(yè)協(xié)會(huì)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐源龠M(jìn)環(huán)保為宗旨的非營(yíng)利性組織。通過(guò)政府協(xié)調(diào)、項(xiàng)目資助、企業(yè)捐贈(zèng)等方式加大對(duì)非政府組織的資金支持力度。最后，應(yīng)鼓勵(lì)環(huán)保組織積極參與對(duì)政府和企業(yè)環(huán)境行為的執(zhí)法監(jiān)督、相關(guān)決策、方案的制定與實(shí)施等工作，維護(hù)好公民的環(huán)境權(quán)益。

5.5.3 鼓勵(lì)企業(yè)參與，實(shí)施差別政策

一要推行合理排污權(quán)交易制度。目前蘭州市已探索建立了排污權(quán)交易制度，開(kāi)展了插卡排污、燃煤電廠超低排放試點(diǎn)工作。二要采取有效措施避免企業(yè)偷排、篡改在線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。一方面，加強(qiáng)重點(diǎn)污染源在線監(jiān)控，全時(shí)段監(jiān)控重點(diǎn)企業(yè)排放情況；同時(shí)利用無(wú)人機(jī)遙感技術(shù)，開(kāi)展全域無(wú)死角航拍取證，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為及時(shí)得到制止和查處；另一方面，借助外力，敢于啟動(dòng)綠色信貸機(jī)制。對(duì)經(jīng)常發(fā)生違法行為或?qū)医滩桓牡?，及時(shí)將相關(guān)企業(yè)的不良信息報(bào)送金融管理部門(mén)，采取金融制裁措施，倒逼企業(yè)履行環(huán)保責(zé)任。三要為企業(yè)提供技術(shù)及資金支持，幫助企業(yè)實(shí)現(xiàn)清潔生產(chǎn)。充分考慮企業(yè)發(fā)展階段差異，建立獎(jiǎng)勵(lì)減排技術(shù)體系，為企業(yè)使用減排技術(shù)提供資金支撐，鼓勵(lì)先進(jìn)適用技術(shù)研發(fā)推廣工作，形成企業(yè)自發(fā)、自覺(jué)參與大氣污染治理的新模式；四要大力支持企業(yè)應(yīng)用清潔能源技術(shù)，淘汰資源消耗高、產(chǎn)量低、污染嚴(yán)重的落后工藝設(shè)備，促進(jìn)環(huán)保技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用。

總之，政府要努力把大氣污染防治工作打造成由全社會(huì)共同參與的“全民工程”，筑牢大氣污染治理的群眾基礎(chǔ)與社會(huì)基礎(chǔ)，從而強(qiáng)化整體的治污合力，提升并保障治污實(shí)效。

5.6 通過(guò)信息資源整合對(duì)大氣污染實(shí)施整體性治理

5.6.1 建立大氣環(huán)境治理大數(shù)據(jù)信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)

以數(shù)據(jù)集中、整合和共享為途徑，打破各自“一畝三分地”局面，建立一體化的大氣環(huán)境治理大數(shù)據(jù)信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，推進(jìn)數(shù)據(jù)融合、技術(shù)融合、監(jiān)測(cè)融合，實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)、跨系統(tǒng)、跨層級(jí)的協(xié)同管理和服務(wù)。同時(shí)，還應(yīng)涵蓋企業(yè)，特別是重點(diǎn)污染企業(yè)，公開(kāi)能耗與排污情況以及環(huán)評(píng)的相關(guān)信息，促進(jìn)企業(yè)信息共享。通過(guò)利用互聯(lián)網(wǎng)扁平化、交互式、快捷性?xún)?yōu)勢(shì)，綜合考慮各協(xié)作部門(mén)的信息，從而推進(jìn)政府決策科學(xué)化、社會(huì)治理精準(zhǔn)化、公共服務(wù)高效化。

5.6.2 構(gòu)建公眾-政府-企業(yè)網(wǎng)絡(luò)溝通互動(dòng)平臺(tái)

一是設(shè)立“大氣污染整體性治理網(wǎng)絡(luò)論壇”，構(gòu)建政府各相關(guān)部門(mén)與公眾、企業(yè)之間的網(wǎng)絡(luò)交流平臺(tái)。不同利益主體根據(jù)自身需要自由表達(dá)看法和意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)各種利益整合，制定科學(xué)、民主的環(huán)境決策。二是設(shè)置“公眾參與反饋專(zhuān)區(qū)”。公眾可以就所關(guān)注的大氣環(huán)境問(wèn)題向政府提出質(zhì)疑，政府要對(duì)公眾的意見(jiàn)、建議和批評(píng)做出及時(shí)的反饋和回應(yīng)。

6 結(jié) 語(yǔ)

大氣污染治理沒(méi)有完成時(shí)，只有進(jìn)行時(shí)。政府在治理中要有政治思維、戰(zhàn)略思維、辯證思維和民眾思維，力爭(zhēng)探索出一條“立法先行、集中協(xié)調(diào)、聯(lián)防聯(lián)控、科學(xué)支撐、公眾參與、信息暢通”的大氣污染整體治理路子，形成全方位配合支持，區(qū)域統(tǒng)籌、群防群治的工作格局。通過(guò)加強(qiáng)大氣污染整體性治理，有效地保護(hù)蘭州大氣環(huán)境質(zhì)量，促進(jìn)蘭州地區(qū)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。