殷麗梅，楊紫銳

(西南大學 經(jīng)濟管理學院，重慶 400715)

2013年11月，自習近平總書記首次提出“精準扶貧”思想以來，精準扶貧不斷推進，已上升成為國家基本方略。中央和各級政府不斷出臺指導意見，全國各地積極廣泛實踐，扶貧開發(fā)進入啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺期。學術(shù)界關(guān)于該領(lǐng)域的研究主要集中在政策解讀、存在的問題及原因分析、貧困瞄準方法探討、精準扶貧路徑與對策分析以及地區(qū)個案分析。[1][2]關(guān)于扶貧績效的研究，主要有非感知模式和感知模式，前者注重成本效益分析等客觀信息，后者強調(diào)滿意度等公眾主觀判斷。由于政策起步晚、實施時間短，對于精準扶貧績效研究相對較少，集中于綱領(lǐng)性、指導性的文件。例如《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出開展貧困地區(qū)群眾扶貧滿意度調(diào)查，建立對扶貧政策落實情況和扶貧成效的第三方評估機制；范笑天(2016)指出建立多角度評價視角，涵蓋以目標實現(xiàn)程度為主的目標性評價、以成本—效益評價為主的效率評價和以民眾及相關(guān)人士的主觀認識為內(nèi)容的主觀評價。[3]

同時，由于政府績效評價偏重于工具理性，追求效率至上，忽略了價值理性，往往存在偏差。而公共價值理念注重體現(xiàn)公眾需求，關(guān)注公平、合作與可持續(xù)，與精準扶貧所倡導的精準性、合力推進、生計可持續(xù)發(fā)展、效率與公平兼顧的理念一致。因此，構(gòu)建并完善獨立、科學、規(guī)范的精準扶貧績效體系尤為重要。本文基于公共價值理論，構(gòu)建了地區(qū)精準扶貧績效評價指標體系，運用AHP分析法和滿意度調(diào)查法，實證研究了湖北省恩施州少數(shù)民族貧困地區(qū)精準扶貧感知績效，對于持續(xù)高效地推進扶貧方略具有一定的理論和現(xiàn)實意義。

一、公共價值理念的內(nèi)涵及其在精準扶貧中的體現(xiàn)

(一)公共價值理念的內(nèi)涵

(二)精準扶貧中公共價值的體現(xiàn)

扶貧治理的實質(zhì)是社會治理，脫貧致富必須實現(xiàn)提升社會治理效率、促進維護社會治理公正的目標。精準扶貧有別于過去的粗放式扶貧，更加重視基層貧困人口的公共訴求，針對貧困原因和需求開展差異化的幫扶，提升扶貧效率，共享經(jīng)濟發(fā)展成果。精準扶貧的內(nèi)容包括精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，具體看來涉及扶貧對象、項目安排、資金使用、措施到戶、因村派人、脫貧成效“六個精準”，通過提高貧困地區(qū)、貧困村和貧困戶的瞄準效率，切實提高脫貧成效。

公共價值旨在表達公眾需求，堅持民生導向。精準扶貧貴在精準，以人為本是核心理念，分類幫扶是扶貧績效的關(guān)鍵。精準性要求扶貧工作體現(xiàn)貧困地區(qū)、貧困人口的訴求，對癥下藥，開展精準幫扶、精準管理和精準考核。精準扶貧針對不同貧困地區(qū)和人口的貧困原因、脫貧條件和脫貧訴求進行幫扶，因而精準性與公共價值理念的目標追求一致。“合作生產(chǎn)”強調(diào)政府、市場和公民共治的網(wǎng)絡(luò)治理模式，追求合作參與。[4]精準扶貧要求兼顧政府的主導性作用和市場、社會力量的共同參與，鼓勵多元主體共同參與，加強扶貧資源的綜合治理，形成政府主導、市場引導的協(xié)作推進效應，提高扶貧精準性和效率。[8][9]同時扶貧開發(fā)需要建立與貧困群體工商共建共享的機制，激發(fā)貧困人群的內(nèi)生動力，調(diào)動其主動性和積極性。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)所倡導的“政府主導，增強社會合力”模式正是“合作生產(chǎn)”的體現(xiàn)。持續(xù)性體現(xiàn)政策效果兼顧短期和長期利益。實現(xiàn)脫貧致富是精準扶貧的最終目標，因而解決貧困人口脫貧和脫貧后的生計可持續(xù)性是當前扶貧工作需要面臨的問題。精準扶貧兼顧立足當前與謀劃長遠，既要“雪中送炭”，又要“授之以漁”，要通過產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、持續(xù)扶貧增強貧困地區(qū)造血能力，通過智力能力扶貧鞏固和提升個人生計能力，阻斷貧困的代際傳遞；通過生態(tài)環(huán)境建設(shè)讓扶貧開發(fā)實現(xiàn)“輸血式”向“造血式”轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)綠色協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。公平有效地提供公共服務是現(xiàn)代政府的核心職能，公平公正也成為衡量公共服務部門績效的指標。精準扶貧倡導精準共享脫貧成果，推動全面建成小康社會。效率是衡量公共過程的產(chǎn)出及結(jié)果，精準扶貧將貧困人口脫貧、人均收入翻番、“兩不愁，三保障”、經(jīng)濟發(fā)展水平提升等作為目標，推進扶貧開發(fā)，正是重視政策效率的體現(xiàn)。

二、基于公共價值的精準扶貧績效評估指標設(shè)計

政府績效治理體現(xiàn)公共價值是合法性的本質(zhì)規(guī)定，因而滿足公眾需求是公共服務質(zhì)量的評價原則。本文參照焦克源(2014)在農(nóng)村專項扶貧政策績效評估體系的構(gòu)建中，從貧困人口的需求角度出發(fā)所設(shè)計的指標體系，在此基礎(chǔ)之上從滿足貧困人口需求的“精準性”、政策設(shè)計的“公平性”、尊重“合作生產(chǎn)”主體的“合作性”、政策效果的“持續(xù)性”和政策實施的“效率性”五個方面選取24個具體的評價因子，構(gòu)建精準扶貧政策績效評價體系，詳見表1。

表1 基于公共價值理念的精準扶貧政策績效評估指標體系

三、評價方法與結(jié)論

(一)研究方法

本文擬采用層次分析法(AHP)確定評價指標權(quán)重，得出各因子對整體目標實現(xiàn)的影響程度，再利用滿意度問卷調(diào)查法對指標的實施情況進行資料收集、統(tǒng)計分析，最終得出調(diào)研地區(qū)的精準扶貧政策實施績效。其中，在公共價值導向的精準扶貧績效評估指標體系中，通過AHP方法在貧困戶的意愿和實際需求的基礎(chǔ)上反映出貧困戶對各指標重要性的判斷。運用層次分析法通過建立層次結(jié)構(gòu)模型、構(gòu)造判斷矩陣和權(quán)重向量與一致性檢驗三個步驟確定指標權(quán)重。另外，本文采用Likert量表，基于各指標現(xiàn)實情況設(shè)計了滿意度問卷，通過實地調(diào)研所收集的數(shù)據(jù)，對量表進行信效度檢驗，然后基于滿意度分析結(jié)果展開扶貧績效的評價研究。

(二)數(shù)據(jù)獲取

本研究采用2016年10月對湖北省恩施土家族苗族自治州實地調(diào)研。調(diào)查對象包括該州10位長期從事扶貧工作的工作人員和研究精準扶貧的專家以及該地區(qū)的130戶貧困戶。

1.調(diào)研地點概況

恩施土家族苗族自治州，地處湖北、湖南、重慶三省市交匯之處，是我國最大的土家族聚居區(qū)域。該地區(qū)長期處于貧困落后狀況，經(jīng)濟社會發(fā)展一直處于低位運行，是《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》劃定的集中連片特困地區(qū)之一。湖北省恩施州屬于典型的老、少、邊、山、窮、庫地區(qū)，全州8個縣(市)都是國家級貧困縣(市)，是典型的全域貧困區(qū)，具有貧困程度深、致貧原因多的特點。該區(qū)域先后啟動了多項精準扶貧政策，不斷推動脫貧致富。

2.層次分析法確定指標權(quán)重

確定指標權(quán)重是定量評價精準扶貧政策績效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文選取了10位在湖北省恩施州武陵山少數(shù)民族地區(qū)長期從事扶貧開發(fā)工作的工作人員組成專家團隊，根據(jù)給定的標度說明進行各層次指標間的兩兩比較，填寫判斷矩陣，再運用Yaahp層次分析法軟件進行運算，最終得出各指標的判斷矩陣和權(quán)重值，具體結(jié)果見表2。

①血紅蛋白由4條多肽鏈（4個亞基）構(gòu)成，兩條α鏈和兩條β鏈共574個氨基酸構(gòu)成，每個亞基均有一個血紅素輔基

表2 因素層和因子層權(quán)重匯總

表3 扶貧績效評價量表探索性因子分析結(jié)果

3.貧困戶滿意度分析

本研究在湖北省恩施州境內(nèi)隨機選取了130位貧困戶進行問卷調(diào)查，收集關(guān)于當年精準扶貧政策績效各指標完成情況或?qū)崿F(xiàn)程度的滿意度信息。本次共發(fā)放問卷130份，回收有效問卷109份，有效回收率為83.85 %。通過問卷信度分析，信度檢驗Cronbach α系數(shù)為0.820，信效度良好；同時，本文利用SPSS17.0對問卷收集結(jié)果進行因子分析，確定績效評價的維度結(jié)構(gòu)。KMO檢驗結(jié)果為0.845>0.7，Bartlett檢驗結(jié)果顯著，適合做因子分析。如表3所示，主成分分析結(jié)果共提取5個公因子(特征根大于1)，累計解釋方差為70.693%，具有良好的解釋能力，表面指標體系具有良好的結(jié)構(gòu)效度。

本研究對湖北省恩施州少數(shù)民族貧困地區(qū)精準扶貧績效實現(xiàn)程度的滿意度調(diào)查結(jié)果，如表4所示。結(jié)果表明，該地區(qū)基于公共價值精準扶貧績效評估的精準性、公平性、合作性、持續(xù)性和效率性的滿意度分別為3.50、3.86、3.18、3.01、2.95，總體滿意度為3.30，扶貧成效總體明顯。其中，在精準性方面，由于識別精準和幫扶精準對總目標權(quán)重較大、滿意度相對較高，得分分別為4.12和3.17，政策績效較好，但考核精準滿意度只有2.55；在公平性方面，權(quán)重相對較高的貧困認定公平、扶貧政策惠及和資金分配公平得分分別為4.68、3.18、3.67，滿意度較好，但貧富差距縮小實現(xiàn)程度較低，滿意度只有2.94；在持續(xù)性方面，由于“免費午餐”、雨露計劃、退耕還林、光伏發(fā)電項目等扶貧政策的不斷推進，鄉(xiāng)村教育扶貧和生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)滿意度較高，分別為4.26和4.48，但鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和能力智力扶貧兩項權(quán)重占比較高的因子滿意度低；在合作性方面，該地區(qū)比較重視村民決策參與和溝通交流，兩者得分都為3.5，滿意度較好。但權(quán)重較大的農(nóng)戶扶貧監(jiān)督和社會力量參與明顯不足，滿意度較低；在效率性方面，權(quán)重高的農(nóng)民生活水平提升和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不盡如人意，得分只有2.94和2.48，滿意度低。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育事業(yè)發(fā)展實現(xiàn)程度也較低，因而效率性的整體滿意度不高。

表4 精準扶貧績效指標滿意度分析

注：滿意度5分為非常滿意，4分為滿意，3分為一般，2分為不滿意，1分為非常不滿意。

(三)研究結(jié)論

在精準扶貧戰(zhàn)略的全面推動下，少數(shù)民族貧困地區(qū)的扶貧工作取得了實質(zhì)性的進展。在精準識別、貧困認定公平、生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及鄉(xiāng)村教育扶貧等方面政策實施較好，滿意度較高，扶貧政策惠及大眾，貧富差距逐步縮小。但仍存在些許不足，一是產(chǎn)業(yè)扶貧中，短期項目多，長期持續(xù)性項目少，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)欠合理；二是能力智力幫扶有待加強，群眾積極性不高，內(nèi)生動力不足；三是地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展遲緩，農(nóng)民收入增長緩慢，扶貧效率有待提升。四是地區(qū)文化體系建設(shè)不健全，公眾文化滿意度不高。

四、政策建議

(一)構(gòu)建科學的扶貧績效評估體系，激發(fā)扶貧活力，助推政策實施

精準扶貧是一項系統(tǒng)工程，反映實施績效的因素多種多樣，評估指標的選擇應遵循全面、科學、可比、可操作的原則。精準扶貧評估應從評估機構(gòu)、評估時間、評估標準、評估技術(shù)、評估結(jié)果的應用等方面，建立精準扶貧績效監(jiān)督考核的長效動態(tài)機制，激發(fā)扶貧活力和動力。公共價值導向是其重要特征，其評估指標體系也應體現(xiàn)公共價值，綜合權(quán)衡精準性、公平性、持續(xù)性、合作性和效率性，從五個維度著手，綜合考察實施過程和事實結(jié)果，進而為政策完善和改進提供建議，提升扶貧實效。社會公眾參與能完善政府、社會和貧困戶之間的協(xié)作聯(lián)動機制，不斷反映農(nóng)戶的需求和意見，優(yōu)化精準扶貧政策和機制。同時確立第三方評估機制和公眾主觀判斷的感知績效評估機制，有利于提升精準扶貧績效的公信力，更為客觀真實、公開透明地把握實施現(xiàn)狀和不足，為進一步脫貧致富提供參考。

(二)以產(chǎn)業(yè)扶貧為主，救濟式扶貧為輔，強化農(nóng)民增收內(nèi)生動力

在貧困地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃上，要將產(chǎn)業(yè)扶貧與結(jié)對幫扶相銜接，把短期的農(nóng)民增收與長遠發(fā)展相結(jié)合，依據(jù)地區(qū)的優(yōu)勢特色，用工業(yè)化的思維規(guī)劃現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，打造集約化和規(guī)?；纳鷳B(tài)產(chǎn)業(yè)，推動由傳統(tǒng)的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)為主的生產(chǎn)方式，向具有一定產(chǎn)品附加值的農(nóng)產(chǎn)品加工和經(jīng)營為主的方式轉(zhuǎn)變，重點加強農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈的薄弱環(huán)節(jié)，建立健全農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)鏈，提升全產(chǎn)業(yè)鏈的產(chǎn)品價值。因地制宜，集中區(qū)域內(nèi)的資源，規(guī)范科學的運作，突出優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮規(guī)模效應，改善貧困地區(qū)農(nóng)戶分散、小農(nóng)式的生產(chǎn)和組織化程度不高的問題。另外，在加強地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，需要在財政上向扶貧產(chǎn)業(yè)傾斜，開發(fā)貧困地區(qū)的生態(tài)旅游資源，發(fā)揮旅游輻射帶動作用，推動貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提升地區(qū)扶貧效率。以產(chǎn)業(yè)為推動力，強化農(nóng)民增收的內(nèi)生動力，開辟農(nóng)民可持續(xù)增收的長效路徑。

(三)推動能力智力扶貧，與農(nóng)民意愿相結(jié)合，提升脫貧積極性

經(jīng)過調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，貧困地區(qū)的大部分群眾對于扶貧依賴程度高，存在希望“政府或幫扶單位”包辦的現(xiàn)象。對此，一是要結(jié)合地區(qū)實際情況，有針對性地對當?shù)厝罕娺M行科技知識與技能培訓，以及脫貧思想的啟迪，同時推動一批實用的增產(chǎn)增收明顯的新技術(shù)和新品種，加強帶動示范效應，使得群眾有能力在地區(qū)發(fā)展中，能通過自身的能力獲益，提升農(nóng)民脫貧的積極性；二是在地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局中要與當?shù)剞r(nóng)民發(fā)展意愿相結(jié)合，制定出合理的發(fā)展政策，強化群眾的主體地位，推動農(nóng)民能真正投入到脫貧的建設(shè)當中去。

(四)加強地區(qū)文化建設(shè)，積極文化“引進來”，民族文化“走出去”

一是在地區(qū)文化建設(shè)中，將升學教育和職業(yè)技能培訓并重，注重農(nóng)民技能水平在地區(qū)脫貧發(fā)展中的作用，培養(yǎng)一批有文化、有技能，并能適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的高素質(zhì)農(nóng)民。同時，通過報紙、書籍、宣傳欄等媒介，以文化活動等形式，將積極的思想文化“引進來”，吸納群眾的參與和融入，營造積極的思想文化氛圍，樹立科學、創(chuàng)新的民風，提高群眾自強發(fā)展的意識；二是借勢少數(shù)民族的文化特色，發(fā)掘豐富的民間文化和旅游資源，增強文化基礎(chǔ)建設(shè)的政策支持，加快文化產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，推動優(yōu)秀的民族文化“走出去”，將文化資源轉(zhuǎn)化為直接推動當?shù)厝罕娒撠氈赂坏膬?nèi)在動力。