□ 浙江省國土資源廳調(diào)控與監(jiān)測處 鐘和曦

宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”是我國農(nóng)村宅基地制度的重大創(chuàng)新，是激活農(nóng)村土地要素助推鄉(xiāng)村振興的重要抓手。在宅基地“三權(quán)”中，資格權(quán)作為新創(chuàng)設(shè)權(quán)利，是“三權(quán)分置”邏輯關(guān)系和有效運行的關(guān)鍵紐帶。當前，基層改革探索積極，涌現(xiàn)出不少鮮活的經(jīng)驗做法，但是對宅基地資格權(quán)的定位、權(quán)能和實現(xiàn)形式等規(guī)定不一，甚至五花八門，有些盲目發(fā)證造成了不動產(chǎn)登記體系的混亂，迫切需要法理和邏輯層面的梳理歸納。筆者認為，創(chuàng)設(shè)宅基地資格權(quán)亟需回答好“為什么、是什么、從哪里來”三個問題。

一、為什么——宅基地資格權(quán)的創(chuàng)設(shè)動因

權(quán)利創(chuàng)設(shè)是推動土地制度改革的重要途徑。改革開放以來，為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求，我國的土地制度改革主要通過權(quán)利創(chuàng)設(shè)來實現(xiàn)，即土地所有權(quán)和使用權(quán)“兩權(quán)分離”，在維護土地公有制性質(zhì)不改變的同時，允許土地“使用權(quán)”出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等，通過市場化配置資源提升土地利用效率，顯化土地價值。相對于國有土地，農(nóng)村土地長期以福利保障功能為主，體現(xiàn)財產(chǎn)性權(quán)利的制度建設(shè)比較滯后，權(quán)能殘缺，市場發(fā)育不夠充分。隨著新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步推進，農(nóng)業(yè)人口大量轉(zhuǎn)移進城和農(nóng)村土地閑置浪費現(xiàn)象并存，如何有效利用閑置土地資源，并兼顧集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶和工商資本的權(quán)益，現(xiàn)行“兩權(quán)分離”的農(nóng)村土地制度難以適應(yīng)現(xiàn)實需要，催生了“三權(quán)分置”的制度創(chuàng)新。在農(nóng)用地方面，實行承包經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”，促進適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率；在建設(shè)用地方面，實行宅基地的“三權(quán)分置”，以及正在探索的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，盤活農(nóng)村閑置建設(shè)用地促進農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)加快發(fā)展。

宅基地資格權(quán)主要保障農(nóng)民“不失所”。從目前我國農(nóng)村發(fā)展實際來看，完全將農(nóng)村土地推向市場并不現(xiàn)實，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，農(nóng)民抗風險能力較低，徹底放開農(nóng)村土地市場的系統(tǒng)性風險較大?！叭龣?quán)分置”是在“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”底線約束下打破制度困局的關(guān)鍵一步，妥善協(xié)調(diào)了穩(wěn)定與放活、效率與公平的兩難關(guān)系。其中，承包地“三權(quán)分置”將承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)狀態(tài)下分為“承包權(quán)”和“經(jīng)營權(quán)”，“承包權(quán)”留給農(nóng)戶，主要功能是保障農(nóng)民“不失地”，經(jīng)營權(quán)期限屆滿可以收回土地。同理，在宅基地“三權(quán)分置”中，創(chuàng)設(shè)“資格權(quán)”賦予農(nóng)戶，主要功能是保障農(nóng)民“不失所”，保留宅基地資格權(quán)和房屋所有權(quán)。因此，從權(quán)利創(chuàng)設(shè)動因來講，“承包權(quán)”和“資格權(quán)”概念的提出，充分體現(xiàn)了習近平總書記強調(diào)的對農(nóng)村改革要有足夠的歷史耐心，在處理農(nóng)民與土地的關(guān)系中賦予農(nóng)民自由選擇和可進可退的權(quán)利，給農(nóng)民一顆“定心丸”。

二、從哪里來——宅基地資格權(quán)的派生邏輯

名不正則言不順，言不順則事不成。宅基地資格權(quán)從其保障農(nóng)戶居住權(quán)的創(chuàng)設(shè)動因來看，其權(quán)利基礎(chǔ)和正當性并非憑空創(chuàng)造，而是發(fā)現(xiàn)于實踐、提煉于實踐。一來，我國宅基地制度設(shè)計的核心原則就是“一戶一宅”，公平保障農(nóng)民的居住權(quán)利，宅基地資格權(quán)的提出實則是對這一原則的深化和完善。浙江省義烏市在2015年率先提出宅基地資格權(quán)并進入實際操作，實行資格權(quán)按人分配、按戶控制、有償調(diào)劑，允許以資格權(quán)面積為基數(shù)按1∶5比例置換城鎮(zhèn)產(chǎn)權(quán)房和產(chǎn)業(yè)用房，由以往單一的“一戶一宅”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白∮兴印保鉀Q了宅基地落地難的問題。二來，近年民宿、鄉(xiāng)村旅游等農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)加快發(fā)展，農(nóng)戶通過出租、合作等方式在一定年限內(nèi)流轉(zhuǎn)閑置宅基地，既面臨著流轉(zhuǎn)范圍和抵押貸款等諸多障礙，也對到期如何處置土地和地上房屋有擔憂，因此對現(xiàn)行宅基地制度產(chǎn)生了強烈的改革需求。

宅基地資格權(quán)需統(tǒng)籌“增量”和“存量”關(guān)系。中央提出要探索宅基地“三權(quán)分置”具體實現(xiàn)形式，加強宅基地資格權(quán)的法理研究。筆者認為，該法理研究的邏輯起點應(yīng)當是搞清楚宅基地資格權(quán)要解決哪些問題，進而推導(dǎo)其權(quán)利從哪里來，派生邏輯是什么。雖然承包經(jīng)營權(quán)和宅基地資格權(quán)在名義上都屬于農(nóng)戶，但是兩者在權(quán)利主體和客體上有較大的差別。從管理實踐上，二輪承包后，對承包經(jīng)營權(quán)的管理大多數(shù)地區(qū)實行“生不增、死不減”的靜態(tài)管理。承包地的“三權(quán)分置”解決的主要是存量的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和適度集中問題，一般不涉及新增集體經(jīng)濟組織成員的權(quán)利分配，“承包權(quán)”的主體基本是穩(wěn)定和固化的。而宅基地的管理既有“存量”意義上的整理利用，更多的還是“增量”意義上的新增農(nóng)民建房審批。因此，宅基地資格權(quán)的主體是動態(tài)的，在權(quán)利設(shè)置上可能更為復(fù)雜。目前基層關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”的探索分歧也在于此，有些地方將宅基地資格權(quán)局限于增量環(huán)節(jié)，作為完善以往宅基地審批的要件之一；有些地方則僅在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)剝離出宅基地資格權(quán)，政府予以背書。

從以上分析和實踐來看，目前關(guān)于宅基地資格權(quán)的派生邏輯主要有兩種觀點。

第一種觀點認為直接派生于集體經(jīng)濟組織成員權(quán)?！凹w經(jīng)濟組織成員”概念首次出現(xiàn)于《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，其中第五條規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地”，并在法釋〔2005〕6號《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》中進一步得到詮釋?！稇椃ā返谑畻l規(guī)定，宅基地屬于集體所有?！段餀?quán)法》第五十九條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有，并對成員權(quán)的內(nèi)容進行了擴充，除承包經(jīng)營權(quán)外，還包括集體收益的分配權(quán)及法律規(guī)定的其他事項?！锻恋毓芾矸ā返诹l第三款規(guī)定，只要符合法定申請條件，本村集體經(jīng)濟組織內(nèi)每一個成員都有權(quán)以農(nóng)戶的名義向村集體經(jīng)濟組織提出申請，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級人民政府審核后，報縣人民政府獲得批準，其中涉及占用農(nóng)用地的，報省級人民政府辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。從這一點上，宅基地資格權(quán)應(yīng)是集體經(jīng)濟組織成員以農(nóng)戶為單位申請取得宅基地的權(quán)利，派生依據(jù)是集體經(jīng)濟組織成員權(quán)。此種觀點將宅基地資格權(quán)與宅基地使用權(quán)處于平行和相對獨立位置，好處是利于統(tǒng)籌增量和存量關(guān)系，為資格權(quán)的產(chǎn)權(quán)設(shè)置留有足夠的探索空間，不足是目前我國“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)”概念寬泛，缺乏一個權(quán)威、規(guī)范的法律解釋，對派生權(quán)利的產(chǎn)權(quán)形態(tài)難以準確定性，且有相當一部分非集體經(jīng)濟組織成員通過繼承、世居、析產(chǎn)等方式實際擁有宅基地使用權(quán)，在“三權(quán)分置”中難以涵蓋此類人群。

第二種觀點認為直接派生于現(xiàn)有宅基地使用權(quán)。從土地承包經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的思路來看，新創(chuàng)設(shè)的“土地經(jīng)營權(quán)”派生于現(xiàn)有的承包經(jīng)營權(quán)這一用益物權(quán)，農(nóng)戶保留“承包權(quán)”。根據(jù)同一原理，在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，新創(chuàng)設(shè)的宅基地資格權(quán)應(yīng)當派生于現(xiàn)有的宅基地使用權(quán)，將原宅基地使用權(quán)一分為二，一定期限的使用權(quán)讓渡給經(jīng)營業(yè)主，農(nóng)戶保留資格權(quán)?！段餀?quán)法》將宅基地使用權(quán)確定為用益物權(quán)，該法第一百五十二條規(guī)定，宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。同時在第一百五十三條規(guī)定，宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定，為宅基地資格權(quán)的創(chuàng)設(shè)留下了法律空間。此種觀點相當于將宅基地資格權(quán)作為宅基地使用權(quán)的次級用益物權(quán)，好處是宅基地使用權(quán)法律規(guī)定和權(quán)能清晰，利于今后資格權(quán)的內(nèi)涵界定和物權(quán)化保護，不足是無法涵蓋增量環(huán)節(jié)，同時對流轉(zhuǎn)出去的使用權(quán)和宅基地資格權(quán)的權(quán)利協(xié)調(diào)比較困難，需要在當前房地一體的宅基地和農(nóng)房不動產(chǎn)登記體系中嵌套權(quán)利層級，增加操作難度。

筆者認為，上述兩種觀點各有其合理性，雖側(cè)重點不同，但本質(zhì)相通。無論是宅基地使用權(quán)還是宅基地資格權(quán)，權(quán)利的源頭都是集體經(jīng)濟組織成員權(quán)，關(guān)鍵分歧在于資格權(quán)的創(chuàng)設(shè)序列，導(dǎo)致宅基地使用權(quán)和資格權(quán)的權(quán)利層級分別演化為并列關(guān)系和包含關(guān)系。

三、是什么——宅基地資格權(quán)的產(chǎn)權(quán)形態(tài)

宅基地資格權(quán)雖以集體經(jīng)濟組織成員身份為基礎(chǔ)，但本質(zhì)與財產(chǎn)利益密切相關(guān)，應(yīng)當認定為財產(chǎn)權(quán)的范疇。當前，我國財產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)權(quán)形態(tài)主要包括物權(quán)、債權(quán)、股權(quán)和無形的專利權(quán)。明晰宅基地資格權(quán)的產(chǎn)權(quán)形態(tài)，對于推進宅基地“三權(quán)分置”有著重要的作用?；谏衔姆治觯疚膰L試從統(tǒng)籌兼顧“增量”和“存量”的角度，將宅基地資格權(quán)的概念定義為“為保障居住權(quán)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員依法以戶為單位享有的占有、使用和一定期限流轉(zhuǎn)宅基地的權(quán)利”，并對宅基地資格權(quán)與宅基地使用權(quán)的關(guān)系做一協(xié)調(diào)處理。

取得環(huán)節(jié)，落地前為資格權(quán)，落地后為使用權(quán)。在初始分配環(huán)節(jié)，由村集體經(jīng)濟組織確認“宅基地資格權(quán)”，政府予以登記備案，將“一戶一宅”原則權(quán)利化，固定化，促進公平正義。在操作中，可以在村莊建設(shè)用地總規(guī)?？刂葡聦崿F(xiàn)資格權(quán)定量到人（戶），建立宅基地分配輪候制度。在建設(shè)用地緊缺的地區(qū)，宅基地資格權(quán)無法落地的，可以置換農(nóng)民公寓、城鎮(zhèn)保障房或者貨幣化等多種方式，實現(xiàn)“戶有所居”和財產(chǎn)性權(quán)利。落地前，農(nóng)戶取得的是宅基地資格權(quán)，在審批落地后，則轉(zhuǎn)為宅基地使用權(quán)，或者說現(xiàn)有宅基地使用權(quán)人自動享有宅基地資格權(quán)，在保有環(huán)節(jié)資格權(quán)和使用權(quán)合而為一。值得一提的是，宅基地資格權(quán)的取得基于成員身份，因其身份的得喪而得喪，一般不能繼承和轉(zhuǎn)讓。非本村集體經(jīng)濟組織成員通過世居、析產(chǎn)、繼承等方式取得農(nóng)房房屋所有權(quán)，按“房地一體”原則，同時取得宅基地使用權(quán)，但原則上不應(yīng)當認為取得宅基地資格權(quán)。

流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，農(nóng)戶保留資格權(quán)，業(yè)主取得有期限的使用權(quán)。我國宅基地使用權(quán)的期限沒有限制，理論上是長期占有，終生使用，其背后的邏輯也是因為使用權(quán)人屬于集體經(jīng)濟組織成員，擁有宅基地資格權(quán)，在整個生命周期內(nèi)都享有居住權(quán)利。在利用閑置宅基地參與農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)開發(fā)時，經(jīng)集體經(jīng)濟組織同意，農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)有償有期限流轉(zhuǎn)給集體經(jīng)濟組織外部人員，農(nóng)戶本身則保留宅基地的資格權(quán)，待流轉(zhuǎn)期限屆滿或者經(jīng)營業(yè)主發(fā)生違約行為時收回使用權(quán)。在不動產(chǎn)登記上，可在農(nóng)戶已有的不動產(chǎn)證書上注明宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)情況，并規(guī)定流轉(zhuǎn)期限內(nèi)農(nóng)戶不得抵押和再次流轉(zhuǎn)。業(yè)主方面，可以憑流轉(zhuǎn)合同等申請不動產(chǎn)登記，取得一定期限和處分受限的宅基地使用權(quán)，允許抵押貸款，用于農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)開發(fā)。非集體經(jīng)濟組織成員通過繼承等方式取得的宅基地使用權(quán)需要流轉(zhuǎn)的，不應(yīng)當認定屬于宅基地“三權(quán)分置”范疇，原則上應(yīng)由集體經(jīng)濟組織收回后再行流轉(zhuǎn)，已流轉(zhuǎn)的應(yīng)通過村民自治對該宅基地使用權(quán)實行有償使用，體現(xiàn)所有者權(quán)益。

綜上，筆者認為，在權(quán)利類別上，宅基地資格權(quán)對應(yīng)土地這一實體，應(yīng)是一種物權(quán)屬性的財產(chǎn)權(quán)；在權(quán)利位階上，宅基地資格權(quán)類似于土地承包權(quán)、集體收益分配權(quán)；在權(quán)利內(nèi)涵上，宅基地資格權(quán)與宅基地使用權(quán)都屬于農(nóng)戶，資格權(quán)類似請求權(quán)，具有相對性，使用權(quán)類似支配權(quán)，具有絕對性，兩者根據(jù)不同情形統(tǒng)一或者分置。從今后立法的角度來看，宅基地“三權(quán)分置”與現(xiàn)行《物權(quán)法》有所抵牾，比如宅基地使用權(quán)的權(quán)能只有占有、使用兩項，今后修法應(yīng)當參照土地承包經(jīng)營權(quán)賦予宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能。在土地用途上，宅基地通過“三權(quán)分置”流轉(zhuǎn)后主要用于經(jīng)營性功能，在用途管制上需要統(tǒng)籌銜接。