朱穎妮

摘要：“一事一議”制度成為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的重要運(yùn)行機(jī)制， 是我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度變遷的結(jié)果；但在實(shí)踐中“農(nóng)戶選擇不提供，基層政府也選擇不提供”成為唯一的納什均衡。本文借鑒馬薩模型原理，并結(jié)合相關(guān)利益群體分析法，從政策外界環(huán)境及政策的相關(guān)利益群體對農(nóng)村“一事一議”制度進(jìn)行分析。

關(guān)鍵詞：“一事一議” 博弈論 公共產(chǎn)品供給

基金項(xiàng)目：渭南師范學(xué)院科研項(xiàng)目（09YKZ042）

2000年農(nóng)村實(shí)施稅費(fèi)體制改革，取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)、農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金集資，取消了統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工，改革村提留征收使用辦法為“一事一議”，它是農(nóng)村稅費(fèi)改革的配套措施。所謂“一事一議”，是指在農(nóng)村興辦農(nóng)田水利基本建設(shè)、植樹造林、修建和維護(hù)村級道路等集體公益事業(yè)時(shí)，所需要的資金和勞務(wù)要通過村民大會(huì)或者村民代表大會(huì)集體討論、研究，實(shí)行專事專議的辦法籌集部分資金。當(dāng)前，“一事一議”制度已成為農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給的重要運(yùn)行機(jī)制。

一、“一事一議”實(shí)施情況

從議事的程序來看，由村中精英和能人等少數(shù)人掌握著政策的流程和人員代表。所議的事情大都是由兩委會(huì)商量，確定議題后召開村民代表大會(huì)，代表都是由黨員和村民代表組成。從政策的執(zhí)行情況來看，執(zhí)行情況亦很不理想。段應(yīng)碧和宋宏遠(yuǎn)的課題組2調(diào)查的237 個(gè)村中有65個(gè)村子沒有開展“一事一議”，占調(diào)查村總數(shù)的27.4%。在已開展“一事一議”的村子里，所議事項(xiàng)主要為村級道路和灌溉設(shè)施。在開展“一事一議”的172個(gè)村子中，議事總數(shù)362件，平均每村議事2.1 件。村級“一事一議”籌資方式多種多樣，但農(nóng)民仍是籌資的主體。在議成的273件事情中，有26件事由村集體出資；有6件事由私人老板全部捐款；全部依靠村民集資的有155件。另外， 2005年楊天賦到棗陽市農(nóng)村調(diào)研，發(fā)現(xiàn)“一事一議”大多流于形式，有名無實(shí)。

調(diào)查的不同類型的16個(gè)行政村中， 沒有一個(gè)村利用該制度興修農(nóng)村水利的成功案例。從總體來看，采取“一事一議”制度進(jìn)行籌資籌勞，在一定程度上彌補(bǔ)了農(nóng)村公共產(chǎn)品制度內(nèi)供給不足，拓寬了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給渠道，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到積極的作用；但由于公共產(chǎn)品特性和目前農(nóng)村與農(nóng)民實(shí)際情況以及制度自身的缺陷， “一事一議”制度執(zhí)行過程中遇到很多問題，并沒有達(dá)到預(yù)期的效果。

二、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制“一事一議”的博弈主體特征

“一事一議”制度作為我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制， 實(shí)際上體現(xiàn)了中央、地方和農(nóng)民利益安排的一種博弈均衡。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，中央政府作為強(qiáng)博弈主體， 其利益并沒有受到損傷，而是通過其強(qiáng)大的政治權(quán)力把維護(hù)公共產(chǎn)品建設(shè)職能推給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民， 從而形成了基層政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不對稱的“中央請客、地方買單”的格局。

（一） 基層政府特征

1. 按照經(jīng)濟(jì)學(xué)“理性經(jīng)濟(jì)人”的基本假設(shè)， 任何政府行為主體在其行動(dòng)過程中都會(huì)追求自身效用最大化， 而基層政府由于層級低， 制度約束弱， 監(jiān)督成本高， 自利性明顯。

2. 在基層政府與農(nóng)民長期博弈過程中， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依靠其權(quán)力控制和信息不對稱一直取得博弈優(yōu)勢，長期處于劣勢的農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最終會(huì)選擇消極態(tài)度。而中央政府出于對弱勢農(nóng)民的保護(hù)， 禁止基層政府對在公共產(chǎn)品供給中不合作農(nóng)戶實(shí)施懲罰， 導(dǎo)致基層政府博弈優(yōu)勢喪失。

（二） 農(nóng)民特征

中國農(nóng)民除了是“理性小農(nóng)”， 趨利避害外， 同時(shí)， 還具有以下表現(xiàn)。

1. 農(nóng)民日趨“原子化”， 組織和監(jiān)督成本過高。當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)社會(huì)關(guān)聯(lián)程度低、組織性差， 組織和監(jiān)督成本過高。一個(gè)行政村人數(shù)眾多又缺乏有效監(jiān)督機(jī)制時(shí)， 村民們完全可以在不付任何代價(jià)的情況下， 享受通過其他人的捐獻(xiàn)的公共產(chǎn)品的效益。行政村成員越多， 人們“搭便車”心理就越強(qiáng)， 造成缺乏“有選擇性激勵(lì)”動(dòng)力機(jī)制。

2. 特殊公正觀。賀雪峰認(rèn)為， 在行動(dòng)中， 農(nóng)民往往不是根據(jù)自己實(shí)際能夠得到的好處來計(jì)算得失，而是根據(jù)與周圍人的收益比較， 來權(quán)衡自己的行動(dòng)，不在乎自身得到多少及失去多少， 而在于其他人不能白白的從自己的行動(dòng)中得到額外的好處， 農(nóng)民的這種心理構(gòu)成了他們特殊的公正觀念。吳理財(cái)認(rèn)為： 農(nóng)民的這種特殊觀念看起來是不符合“經(jīng)濟(jì)人”的理性思維邏輯的。實(shí)際上， 它更多的是農(nóng)民一種正常的理性反映。在很大程度上， 農(nóng)民就是以承擔(dān)這種極具反差的“損失”來懲罰其他村民的搭便車行為， 以此來維護(hù)村莊共同體的公正。

我國大部分貧困鄉(xiāng)村的農(nóng)村公共產(chǎn)品提供將會(huì)嚴(yán)重不足， 如今我國大部分貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)和生活基礎(chǔ)設(shè)施至今還比較落后就是一個(gè)很好的例證。

（三）相關(guān)利益群體分析

一項(xiàng)政策的有效實(shí)施， 取決于政策的執(zhí)行者與政策的利益群體之間相互協(xié)調(diào)達(dá)成高度一致。由于各利益群體對政策的期望值不一樣， 他們相互之間可能是相互促進(jìn)共同受益， 可能是此消彼長的矛盾雙方。各利益群體對政策的執(zhí)行都會(huì)產(chǎn)生一定的影響， 因此公共政策在執(zhí)行時(shí)會(huì)遇到很多困難。

一事一議制度由國家制定在全國農(nóng)村地區(qū)實(shí)行， 而具體到各地方各鄉(xiāng)村， 則主要是由村干部引導(dǎo)村民來執(zhí)行這項(xiàng)政策。稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從農(nóng)村拿“錢”的渠道減少了， 相關(guān)利益也削弱了。村委會(huì)是聯(lián)系高層政府（ 國家） 與底層的（ 農(nóng)民） 的紐帶， 一方面村干部是農(nóng)民群體中的精英階層， 思想比較開明， 能夠和政府部門合作； 另一方面村干部本身也是千萬農(nóng)民群體中的一員， 最能理解農(nóng)村的現(xiàn)狀和農(nóng)民的心聲， 在村民中有一定的威望。村民是一切農(nóng)村政策的最終目標(biāo)群體。一事一議制度給予農(nóng)民一定的自我決定權(quán)利， 但村民群體內(nèi)部的文化和技能等多元性差距導(dǎo)致不同村民個(gè)體對一事一議制度有不同的理解偏差， 原因有以下幾點(diǎn)： 1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干預(yù)。2 村干部缺乏行為動(dòng)力和規(guī)范。3 村民缺乏積極性和主動(dòng)性。

“一事一議”政策執(zhí)行的不理想， 導(dǎo)致其不理想的原因總結(jié)如下： 從政策外界環(huán)境來看， 國家的宏觀投資傾向尚未轉(zhuǎn)型， 政策條文只給了一個(gè)戰(zhàn)略框架， 各執(zhí)行部門協(xié)調(diào)難度加大， 這些問題進(jìn)一步阻礙了“一事一議”政策的順利實(shí)施； 從相關(guān)利益群體來看， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不可能當(dāng)好服務(wù)者的角色， 村干部缺乏行為動(dòng)力， 村民缺乏民主意識(shí)和積極性。

三、從非合作博弈到合作博弈

擺脫這種困境需要明確國家、市場和公民社會(huì)責(zé)任， 公共部門、私人經(jīng)濟(jì)部門和第三部門之間正在形成一種相對獨(dú)立、分工合作的新型治理結(jié)構(gòu)?！斑@種制度安排中， 對公共資源的治理是由一群相互依賴的委托人自己把自己組織起來進(jìn)行自主治理的， 這樣才能在所有人都面對搭便車、規(guī)避責(zé)任或其他機(jī)會(huì)主義行為的誘因下， 取得持久的共同收益?！?因此， 我國中央和基層政府需要調(diào)整政策， 使基層政府與農(nóng)民、農(nóng)民與農(nóng)民之間從非合作博弈到合作博弈。

（一） 積極引導(dǎo)農(nóng)民組織化， 使農(nóng)民與農(nóng)民之間從非合作博弈到合作博弈。要克服農(nóng)民的“搭便車”心理， 一是發(fā)揮激勵(lì)機(jī)制， 即激發(fā)他們的責(zé)任感和榮譽(yù)感。二是農(nóng)民組織化。

（二） 培育多元的供給主體， 使基層政府與農(nóng)民之間從非合作博弈到合作博弈。公共產(chǎn)品供給機(jī)制的核心是籌資機(jī)制。政府的政策應(yīng)該從培植財(cái)源和節(jié)省其他開支入手， 盡量滿足農(nóng)村公共產(chǎn)品有效提供的資金需要。發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商業(yè)經(jīng)濟(jì)以增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政和農(nóng)村社區(qū)財(cái)力。政府政策的著力點(diǎn)是培育多元的供給主體， 積極引導(dǎo)民間資本進(jìn)入農(nóng)村公共產(chǎn)品領(lǐng)域， 增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給籌資渠道。

（三） 中央政府應(yīng)確立公共財(cái)政理念， 理順各級政府的公共產(chǎn)品供給責(zé)任。國家應(yīng)根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的不同性質(zhì)， 按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則， 建立起由中央、省、縣、鄉(xiāng)、社區(qū)四位一體的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制。一是用法規(guī)形式規(guī)定公共產(chǎn)品供給支出占各級財(cái)政支出的比重， 確保農(nóng)村公共產(chǎn)品供給有穩(wěn)定的資金來源； 二是讓“公共財(cái)政的陽光”普照鄉(xiāng)村。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”要求“公共財(cái)政的陽光”普照鄉(xiāng)村， 目前在縣鄉(xiāng)財(cái)政比較困難的情況下， 應(yīng)采取以中央、省兩級政府財(cái)政為主導(dǎo)， 地方財(cái)政適當(dāng)配套的方式， 著重解決好與當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生活緊密相關(guān)的公共產(chǎn)品供給問題。

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