常旭華，劉永千，劉 笑，陳 強(qiáng)

(1.同濟(jì)大學(xué)上海國際知識產(chǎn)權(quán)學(xué)院，上海 200092；2.同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200092；3.上海工程技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院，上海 201620)

0 引言

改革開放以來，科技創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置，而科技成果轉(zhuǎn)化亦成為科技創(chuàng)新鏈條的重要一環(huán)。為此，中央和地方政府出臺了大量的科技成果轉(zhuǎn)化促進(jìn)政策。2015年2月，第十二屆全國人大常委會第十三次會議審議通過了《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》(修訂)，這標(biāo)志著新一輪科技成果轉(zhuǎn)化刺激政策的大幕已經(jīng)拉開。在中國，科技成果轉(zhuǎn)化活動并不是單純的市場行為，政府的權(quán)屬管理、利益分配、財稅優(yōu)惠等政策是促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化最為有力的工具和手段。然而，隨著科技成果轉(zhuǎn)化政策數(shù)量逐年增多和覆蓋范圍的擴(kuò)大，政策復(fù)雜度也逐漸顯現(xiàn)。因此，為了更好地把握科技成果轉(zhuǎn)化政策走向，有必要厘清當(dāng)前的政策目標(biāo)體系，并以此為基準(zhǔn)開展政策評估。

上海作為中國改革開放的先行者和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域的典型代表，歷來重視科技成果轉(zhuǎn)化活動。1986年上海就制定了國內(nèi)首部《上海技術(shù)有償轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》，最早推出了“星期日工程師”制度；上海技術(shù)交易市場規(guī)模始終居全國前三強(qiáng)，2015年達(dá)到663.78億元。近年來，在習(xí)近平總書記關(guān)于“上海要建成具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心”的要求下，上海除了進(jìn)一步完善科技成果轉(zhuǎn)化政策體系外，正從全鏈條、全流程的精細(xì)化管理入手，實現(xiàn)點-面突破。因此，聚集上海，觀察其科技成果轉(zhuǎn)化政策演變歷程，依據(jù)其政策初衷和目標(biāo)評估政策體系合理性具有典型意義，同時也可為其他區(qū)域的政策制定和評估提供經(jīng)驗借鑒。

目前，國內(nèi)科技成果轉(zhuǎn)化政策評估的研究聚焦三方面：一是基于內(nèi)容分析法的政策分類和框架解析[1-5]；二是國別借鑒和比較研究[6-8]；三是核心政策的定性或量化評估[9-11]。從國外研究看，其政策評估集中在“教授特權(quán)”的合理性[12-13]、專利資助政策[14]等方面。盡管如此，現(xiàn)有研究開展的政策評估大多以統(tǒng)計分析和絕對值評估為主，未將政策目標(biāo)和評估分析置于統(tǒng)一框架，即評估依據(jù)與政策目標(biāo)關(guān)聯(lián)度不高。

在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上，本文基于量化的政策文本數(shù)據(jù)和問卷調(diào)研，以上海為例，解構(gòu)其科技成果轉(zhuǎn)化政策目標(biāo)體系，并以此為基準(zhǔn)對核心政策開展評估。與既有研究的區(qū)別是，本文并未采用各類年度數(shù)據(jù)來統(tǒng)計分析上?？萍汲晒D(zhuǎn)化具體政策的實施效果，而是從匹配政策目標(biāo)和政策內(nèi)容的視角定性評估上?？萍汲晒D(zhuǎn)化政策體系設(shè)計的合理性，以更好地預(yù)測未來政策趨勢。

1 上?？萍汲晒D(zhuǎn)化政策演變

1.1 上?？萍汲晒D(zhuǎn)化政策演變歷程及現(xiàn)狀

為了促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，自1986年起上海累計出臺了55項規(guī)章制度、條例或?qū)嵤┺k法，有力地支撐了上海過去30多年的技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展(見圖1)。從出臺時間看，上?？萍汲晒D(zhuǎn)化政策體系可分為三個階段。

圖1 1986—2017年上海關(guān)于科技成果轉(zhuǎn)化法律法規(guī)出臺情況

(1)1980—2000年，起步階段。改革開放大背景下，上海出臺了國內(nèi)首部技術(shù)轉(zhuǎn)讓法規(guī)《上海技術(shù)有償轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》，初步明確了技術(shù)的可交易性。緊接著，伴隨中國首部《專利法》(1985)的頒布，上海于1986年出臺國內(nèi)首部涉及科技成果轉(zhuǎn)化的區(qū)域性法規(guī)《上海市技術(shù)轉(zhuǎn)讓實施辦法》，首次規(guī)定“技術(shù)也是商品，單位、個人都可以不受地區(qū)、部門和經(jīng)濟(jì)形式的限制，進(jìn)行技術(shù)轉(zhuǎn)讓”，并對技術(shù)轉(zhuǎn)讓合同構(gòu)成要件、轉(zhuǎn)讓費計算方式、人員獎勵制度、中介機(jī)構(gòu)報酬、稅收政策等做了詳細(xì)規(guī)定。

(2)2001—2005年，建立階段。這一階段在國家大法和部門法基礎(chǔ)上，上海陸續(xù)出臺了14部科技成果轉(zhuǎn)化相關(guān)法律法規(guī)，包括《上海市科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例》《上海市促進(jìn)高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化的若干規(guī)定》《上海市科學(xué)技術(shù)委員會科研計劃項目研究成果知識產(chǎn)權(quán)管理辦法(試行)》等。其中，最具代表性的《上海市促進(jìn)高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化的若干規(guī)定》歷經(jīng)4次修訂(1998年5月發(fā)布、1999年6月、2000年11月、2004年12月)，被稱為上?？萍汲晒D(zhuǎn)化“十八條”。這些制度奠定了上?？萍汲晒D(zhuǎn)化政策體系的基礎(chǔ)。

(3)2006年至今，深化改革階段。這一階段上海建立了技術(shù)合同認(rèn)定登記、創(chuàng)業(yè)投資、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步、大學(xué)生創(chuàng)業(yè)、產(chǎn)權(quán)交易、財政科技投入機(jī)制、股權(quán)激勵與分紅、中介服務(wù)體系等制度，進(jìn)一步豐富和完善了科技成果轉(zhuǎn)化政策體系。

從發(fā)文單位看，上海共有17個部門參與了科技成果轉(zhuǎn)化政策的制定與發(fā)布(見表1)，其中聯(lián)合發(fā)文15項(占比28.85%)。上海市科學(xué)技術(shù)委員會是科技成果轉(zhuǎn)化政策主管部門，但近年來上海市財政局、教育委員會、發(fā)展和改革委員會、國有資產(chǎn)管理辦公室等部門也逐漸介入，反映出上海開始注重財政、稅收、金融、國資監(jiān)管等經(jīng)濟(jì)手段的運用，以提高政策調(diào)控的精準(zhǔn)性和體系性。

從政策類目看，55項科技成果轉(zhuǎn)化政策涉及技術(shù)轉(zhuǎn)移、服務(wù)體系、權(quán)益政策、獎勵政策、財政支持、稅收政策、企業(yè)政策七類。表2顯示，這7類政策在三個階段波動程度各異。例如，權(quán)益政策涉及國資管理，早期較少提及，近年來在“科研反腐”壓力下則有7項相關(guān)政策，這表明上?？萍汲晒D(zhuǎn)化政策正逐步向核心障礙推進(jìn)，更加注重通過調(diào)整權(quán)益歸屬、人員獎勵及財政支持政策促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化。

1.2 上?？萍汲晒D(zhuǎn)化政策效力

根據(jù)王春福的界定，政策效力可從文本類型和適用范圍兩個維度度量。文本類型表明政策在縱向上對科技成果轉(zhuǎn)化的管轄力度，適用范圍則表明政策在橫向上對科技成果轉(zhuǎn)化的管轄效力[15]。適用范圍又可細(xì)分為普適性和專一性政策[2]。表3顯示，從政策文本類型看，上海的科技成果轉(zhuǎn)化政策主要集中在辦法、規(guī)定、意見三方面，且近期以意見居多，法律、細(xì)則、條例、通知較少，表明上?？萍汲晒D(zhuǎn)化政策的權(quán)威性和法律效力相對偏低。政府內(nèi)部工作重心仍是政策優(yōu)化和微調(diào)，尚未到頒布剛性較強(qiáng)的法律的時機(jī)。從政策適用范圍看，上?？萍汲晒D(zhuǎn)化政策針對具體行業(yè)、具體成果轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)的“專一型”政策較多，普適性偏低(占比僅26.92%)。上海最重要的兩項普適性政策如表4所示。比較而言，前者從科技成果轉(zhuǎn)化政策要素視角構(gòu)建政策體系，包括企業(yè)和項目認(rèn)定、科技成果轉(zhuǎn)化獎勵、財稅政策、投融資政策、孵化器政策、人才政策等，體系性更強(qiáng)；后者則基于過程管理視角，從組織實施、服務(wù)機(jī)構(gòu)、保障措施、技術(shù)權(quán)益、法律責(zé)任五個環(huán)節(jié)全面消除科技成果轉(zhuǎn)化過程中的瓶頸問題，政策目標(biāo)性更強(qiáng)。

表1 上海市科技成果轉(zhuǎn)化政策制定的參與部門與協(xié)同情況

表2 上海市科技成果轉(zhuǎn)化政策重心

表3 上海市科技成果轉(zhuǎn)化政策效力分析

表4 上海兩項普適性政策的比較分析

1.3 上?？萍汲晒D(zhuǎn)化政策分類

政策分為供給型、需求型及環(huán)境型[16-17],聚焦科技成果轉(zhuǎn)化。供給型政策指政府通過資金投入、科技信息支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等擴(kuò)大供給；需求型政策指政府通過采購、貿(mào)易管制、服務(wù)外包等措施減少市場不確定性，穩(wěn)定科技成果轉(zhuǎn)化市場；環(huán)境型政策指政府在財務(wù)金融、稅收優(yōu)惠、目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)管制等方面為科技成果轉(zhuǎn)化提供利好政策環(huán)境，間接促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化?；谶@一理論，本文對上海科技成果轉(zhuǎn)化政策進(jìn)行編碼(見表5)。編碼結(jié)果顯示，上海在政策運用上存在明顯偏好，環(huán)境型政策工具最多(69.17%)，供給型政策工具其次(24.82%)，需求型政策工具最少(6.01%)。這表明上海更多將科技成果轉(zhuǎn)化視為市場行為，政策著力點放在塑造良好外部環(huán)境上。具體到三類政策類型所使用的工具，表5顯示，環(huán)境型政策中法制法規(guī)(24.81%)、稅收優(yōu)惠(23.31%)是主要工具；供給型政策中占比最高的是資金投入(14.29%)；需求型政策中使用最多的是“政府購買服務(wù)”。

表5 上海科技成果轉(zhuǎn)化政策工具分布

注：政策編碼第一位數(shù)字代表政策序號，第二位數(shù)字代表政策條款位置。

劉江濤認(rèn)為科技成果轉(zhuǎn)化政策分析應(yīng)綜合工具維度和創(chuàng)新價值鏈[18]，基于此，本文對政策編碼進(jìn)行了二維重組。上?？萍汲晒D(zhuǎn)化政策工具的二維分布極不均衡，高度集中在研發(fā)、供給；研發(fā)、環(huán)境；投資、供給；投資、環(huán)境；應(yīng)用、環(huán)境5個區(qū)域，而在區(qū)域應(yīng)用、供給；推廣、供給則存在制度空白。從縱向的創(chuàng)新價值鏈維度看，上海對實施和推廣環(huán)節(jié)支持力度不夠。

2 上?？萍汲晒D(zhuǎn)化政策的目標(biāo)體系

厘清政策目標(biāo)體系是開展政策評估的前置條件和基礎(chǔ)?；诖耍疚膶⒖萍汲晒D(zhuǎn)化政策目標(biāo)分層次進(jìn)行結(jié)構(gòu)分析，構(gòu)建相應(yīng)目標(biāo)體系。圖2顯示，上?？萍汲晒D(zhuǎn)化政策目標(biāo)體系由組織管理、制度設(shè)計、經(jīng)濟(jì)政策、創(chuàng)新調(diào)控、社會發(fā)展5個一級目標(biāo)級23個二級目標(biāo)構(gòu)成。

圖2 上?？萍汲晒D(zhuǎn)化政策體系關(guān)聯(lián)樹

提高區(qū)域科技成果轉(zhuǎn)化能力是上海頒布激勵政策的初衷。區(qū)域科技成果轉(zhuǎn)化能力包括科技成果創(chuàng)新能力、科技成果轉(zhuǎn)化支撐、科技成果轉(zhuǎn)化效果三個層面[19]。為了進(jìn)一步識別政策目標(biāo)、目的、活動、結(jié)果之間復(fù)雜的顯性和隱性關(guān)系，本文借鑒楊雅南的做法[20]，基于政策評價邏輯模型的理論，對55項科技成果轉(zhuǎn)化政策進(jìn)行了內(nèi)容分析。與以往研究不同的是，本文選取主題而非單詞作為分析單元。針對55項政策的語句分析提煉主題話語歸類。表6顯示，上?，F(xiàn)有科技成果轉(zhuǎn)化政策體系與其目標(biāo)體系高度契合，政策目標(biāo)分解與科技成果轉(zhuǎn)化流程一致。

3 上?？萍汲晒D(zhuǎn)化政策滿意度評價和重點政策評估

聚焦上海科技成果轉(zhuǎn)化的目標(biāo)體系，本文首先運用問卷調(diào)研開展政策滿意度評價，其次，針對重點政策開展定性分析。

3.1 政策滿意度評價

本文在上海市軟科學(xué)研究項目“上海科技成果轉(zhuǎn)化政策評價及建議”資助下，針對上?？萍汲晒D(zhuǎn)化政策，對上海區(qū)域范圍內(nèi)的高校和科研院所、企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行了政策滿意度調(diào)研。共計發(fā)放問卷250份，回收有效問卷204份，回收率81.60%。

表6 上海科技成果轉(zhuǎn)化政策主題域歸類

續(xù)表6

(1)高校和科研院所視角。從高校和科研院所視角看，教師、科研人員、成果管理人員對上?？萍汲晒D(zhuǎn)化政策總體態(tài)度中立，“非常不滿意”和“不滿意”僅占10%，但接近半數(shù)的受調(diào)查者(44.83%)認(rèn)為說不清，其余人員持“滿意”或“非常滿意”態(tài)度。

高校和科研院所認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)激勵政策(占比50%)和成果管理辦法(41%)是最需改進(jìn)的地方，這與目前科技成果轉(zhuǎn)化現(xiàn)狀相一致。盡管政策設(shè)計已相對完善，但在實踐層面障礙較多，尤其在成果評估、定價、稅收等環(huán)節(jié)缺乏細(xì)則，導(dǎo)致高校和科研院所態(tài)度保守，科技成果轉(zhuǎn)化效率不高。

圖3顯示，針對科技成果轉(zhuǎn)化專項資金支持，大部分高校和科研院所受訪者選擇“同意”(53.45%)或“非常同意”(25.86%)，完全反對占比為零；針對科研人員自主創(chuàng)業(yè)，39.66%的受訪者選擇“看情況”。值得注意的是，5.17%的受訪者明確反對科研人員自主創(chuàng)業(yè)，認(rèn)為這會分散教師從事基礎(chǔ)研究的精力，更違背其科學(xué)研究使命。

(2)企業(yè)視角。從企業(yè)視角看，受訪者對上?？萍汲晒D(zhuǎn)化政策“較為滿意”占比為57.89%，“非常滿意”占比為8.77%；持“不滿意”態(tài)度的企業(yè)占比為零。針對科技成果轉(zhuǎn)化政策內(nèi)容，企業(yè)認(rèn)為上海政府沒有介入具體的交易細(xì)節(jié)(91.38%)、國有資產(chǎn)管理制度也沒有過多阻礙交易(87.93%)。同時，上海的專項資金補(bǔ)貼(86.21%)和高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定(87.93%)提高了科技成果轉(zhuǎn)化實施成效。然而，接近一半的企業(yè)(46.55%)認(rèn)為上海的投融資制度有待完善，這既包括高校參與出資后的股票期權(quán)認(rèn)定和收益管理制度欠缺，也包括專利質(zhì)押、融資、保險等制度不健全。

圖3 高校和科研院所對科技成果轉(zhuǎn)化資金支持(左圖)和創(chuàng)業(yè)政策(右圖)的看法

(3)中介視角。從中介視角看，受訪者對上?？萍汲晒D(zhuǎn)化政策體系持肯定態(tài)度的占比為49.02%，“說不清”的占比為39.22%。與高校和科研院所、企業(yè)相比，中介機(jī)構(gòu)的整體滿意度較高。這可能與其性質(zhì)有一定關(guān)系(受調(diào)查中介機(jī)構(gòu)中，官方承辦2，半官方承辦7，高校承辦10，民間商業(yè)化機(jī)構(gòu)有31家但規(guī)模偏小)。

表7 企業(yè)對上?？萍汲晒D(zhuǎn)化政策及其執(zhí)行情況的認(rèn)可程度

3.2 上海科技成果轉(zhuǎn)化重點政策評估

在整體性評估基礎(chǔ)上，本文對科技成果轉(zhuǎn)化資助政策、科技成果評估方式、收益分配政策、保障政策四個方面進(jìn)行重點評估。

(1)制度設(shè)計—成果轉(zhuǎn)化資助政策。成果轉(zhuǎn)化資助政策是制度設(shè)計的重點。該項政策最早起源于引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)后的“消化、吸收、再創(chuàng)新資助政策”。改革開放早期，上海沒有專門的科技成果轉(zhuǎn)化資助政策；直至1998年，上海才出臺了第一部專門的資助政策《上海市高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化項目專項貸款財政貼息試行辦法》，其后分別于2000年、2004年、2006年進(jìn)行了修訂和補(bǔ)充。目前，上海認(rèn)定的高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化項目可獲得財政資金專項扶持、貸款貼息、融資擔(dān)保、稅收優(yōu)惠等資助。從資助形式看，直接資助和間接資助均有；從資助時間看，一般以三年為一個周期；從資助對象看，主要以國內(nèi)企業(yè)為主，部分政策也允許外資企業(yè)申請財政資助。

成果轉(zhuǎn)化資助政策存在以下不足：①高校和科研院所是科技成果轉(zhuǎn)化的主體，但上海當(dāng)前的資助對象并不包括高校和科研院所，僅當(dāng)教師或科研人員自主創(chuàng)業(yè)后才可享受補(bǔ)助；②當(dāng)前的資助政策比較偏重成果轉(zhuǎn)化后期階段，忽視對中期小試和中試的資助，而這兩個階段是成果轉(zhuǎn)化成敗的關(guān)鍵，成果轉(zhuǎn)化部門也最需資金支持。

(2)組織管理—組織內(nèi)部和公共收益分配。科研人員參與科技成果轉(zhuǎn)化所獲收益比例是組織管理的重中之重。表8顯示了1986—2017年上海在收益分配方面的政策變動情況?？梢钥闯觯嚓P(guān)政策呈現(xiàn)出逐漸偏向成果完成人和重要參與者的趨勢。例如，1986年的《上海市技術(shù)轉(zhuǎn)讓實施辦法》首次明確了技術(shù)的可交易性及“應(yīng)對從事研究、開發(fā)技術(shù)的人員給予獎勵”；2000年，首次明確成果完成人可獲得不低于20%的轉(zhuǎn)化收益；2015年，該收益分配比例進(jìn)一步提高至70%。

表8 1986—2017年上?？萍汲晒D(zhuǎn)化收益分配比例變動情況

盡管組織內(nèi)部的收益分配政策已相當(dāng)完備，但以稅收為核心的公共收益分配政策則仍有優(yōu)化。首先，上海當(dāng)前的稅收政策存在傾向性，技術(shù)轉(zhuǎn)讓和技術(shù)入股兩種模式下的企業(yè)所得稅和個人所得稅稅負(fù)差異過大；其次，由于中央和地方稅務(wù)管理銜接不當(dāng)，地方高校和部屬高校使用的優(yōu)惠稅率、遞延納稅政策也均有不同。這一方面表明上?？萍汲晒D(zhuǎn)化政策在經(jīng)濟(jì)政策方面仍存在較大缺陷；另一方面也說明地方政府在稅制改革方面可作為空間非常小。

(3)經(jīng)濟(jì)政策—科技成果價值評估和定價原則。中國的科技成果轉(zhuǎn)化交易受到國有資產(chǎn)管理的規(guī)制，其不完全按照市場經(jīng)濟(jì)的交易規(guī)則運作。自1986年以來，上海4次修訂了科技成果評估和交易原則，以避免國有資產(chǎn)流失。表9顯示，關(guān)于科技成果定價，上海正從“成本定價法”轉(zhuǎn)向“需求定價法”原則，逐步從有形資產(chǎn)評估模式過渡到無形資產(chǎn)評估模式，更多在國有資產(chǎn)保值增值原則下按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律確定成果的成交價格。值得一提的是，除法律政策保障外，上海已于2017年1月建成“上海知識產(chǎn)權(quán)交易所”，力圖從程序合法的角度保障成果定價的合理性和科學(xué)性。

表9 上海市科技成果轉(zhuǎn)化價值和價格評估

(4)社會發(fā)展—科技成果轉(zhuǎn)化保障政策。上?？萍汲晒D(zhuǎn)化的保障政策體系正日益完善。表10顯示，自1996年以來，上海在研發(fā)投入GDP占比、教師和科研人員專/兼職制度、工資制度、與科技成果轉(zhuǎn)化收益相關(guān)的個人所得稅制度、外省市科技成果轉(zhuǎn)化人員入滬戶籍管理制度、與科技成果轉(zhuǎn)化相關(guān)的職稱評定和評審?fù)ǖ乐贫?、科技成果轉(zhuǎn)化申訴制度、高校編制管理制度、科技成果轉(zhuǎn)化免責(zé)制度等方面不斷完善保障機(jī)制。

4 政策建議與啟示

基于上?？萍汲晒D(zhuǎn)化政策滿意度調(diào)研和重點政策評估，提出以下建議：

(1)設(shè)置上?？萍汲晒D(zhuǎn)化政策目標(biāo)系統(tǒng)，填補(bǔ)政策空白?，F(xiàn)實政策執(zhí)行時應(yīng)具備明確的目標(biāo)執(zhí)行階段和尺度。基于政策體系的目標(biāo)系統(tǒng)，可將上海科技成果轉(zhuǎn)化政策目標(biāo)劃分為技術(shù)目標(biāo)、系統(tǒng)目標(biāo)、哲理目標(biāo)三個層次。政府應(yīng)分層次制定和推進(jìn)實施，見表11。

科技成果能力評價和政策目標(biāo)體系評價是開展政策持續(xù)改進(jìn)工作的兩個基礎(chǔ)依據(jù)?；诒?1的政策目標(biāo)結(jié)構(gòu)，上?？蛇M(jìn)一步理清政策發(fā)展和變更過程中的結(jié)構(gòu)變化，形成目標(biāo)系統(tǒng)；與此同時，上海還應(yīng)定期評估上海科技成果轉(zhuǎn)化的真實能力和存在短板。在不同目標(biāo)體系和不同現(xiàn)實能力下構(gòu)建更具針對性的科技成果轉(zhuǎn)化政策體系。

(2)構(gòu)建高?？萍汲晒D(zhuǎn)化政策評估體系。針對高?？萍汲晒D(zhuǎn)化，上海缺乏專門的政策評估體系和方法，通常直接采用公共政策體系評估方法。然而，高?？萍汲晒D(zhuǎn)化是一個從發(fā)明產(chǎn)生到成果商業(yè)化的復(fù)雜技術(shù)和經(jīng)濟(jì)過程，具有參與主體多、不確定性高、政策鏈條長等特征，難以采用傳統(tǒng)的成本效益法、公眾滿意度進(jìn)行系統(tǒng)性的政策體系評價?；诖?，上海應(yīng)以科技成果轉(zhuǎn)化政策目標(biāo)體系為核心(見表11)，分別從哲理目標(biāo)、系統(tǒng)目標(biāo)、技術(shù)目標(biāo)三個維度綜合考評政策體系。具體而言，首先應(yīng)動態(tài)評估區(qū)域科技成果轉(zhuǎn)化能力，跟蹤能力薄弱環(huán)節(jié)，并以此作為上海市科技成果轉(zhuǎn)化政策評估的基準(zhǔn)和靶標(biāo)；其次，從技術(shù)目標(biāo)入手，結(jié)合能力薄弱環(huán)節(jié)，運用統(tǒng)計分析工具針對性評估單項政策的實施效果；再次，整合單項政策評估結(jié)果，運用政策評價邏輯模型，評估政策之間的邏輯關(guān)系是否匹配，是否對促進(jìn)系統(tǒng)目標(biāo)具有一致性；最后，從頂層設(shè)計層面評估科技成果轉(zhuǎn)化政策包對促進(jìn)上海建設(shè)“具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心”所起的作用。

表10 上?？萍汲晒D(zhuǎn)化政策中的保障制度

(3)補(bǔ)齊上海高?？萍汲晒D(zhuǎn)化政策的反饋和自我修正機(jī)制。過去20年來，上?？萍汲晒D(zhuǎn)化的政策核心從《上海市促進(jìn)高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化的若干規(guī)定》(1998)過渡到《上海市促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》(2017)，除放寬了權(quán)限和加大財稅、金融支持外，核心條款差異不明顯，尤其缺乏對政策評估和更新的表述。與兄弟省份相比，近年來上海的科技成果轉(zhuǎn)化政策更新慢，難以與其“改革先行者”和建設(shè)全球科技創(chuàng)新中心的目標(biāo)定位相匹配?；诖?，上海除了應(yīng)定期開展科技成果轉(zhuǎn)化能力評價和政策自評估外，還應(yīng)盡快建立政策本身的自反饋和自我修正機(jī)制，確保科技成果轉(zhuǎn)化政策與時俱進(jìn)。

表11 上?？萍汲晒D(zhuǎn)化政策目標(biāo)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)