耿翔燕，葛顏祥

(山東農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，山東 泰安 271018)

生態(tài)補償作為用經(jīng)濟手段解決生態(tài)保護問題的有效機制，近年來受到社會各界的普遍關(guān)注。但以財政轉(zhuǎn)移支付為主的補償模式給政府財政造成巨大壓力，從而導(dǎo)致生態(tài)補償發(fā)展慢、生態(tài)建設(shè)標準過低等問題。因此，探索新的融資模式、實現(xiàn)資金來源的多元化，對生態(tài)補償?shù)陌l(fā)展尤為緊迫。

公私合作(Public Private Partnership,PPP)模式是為提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，政府與社會資本建立的一種長期的利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的合作組織創(chuàng)新模式[1]。PPP模式自20世紀80年代以來，被廣泛應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源、環(huán)境保護等方面。PPP模式是解決生態(tài)補償資金缺乏問題的有效路徑，將PPP模式應(yīng)用于生態(tài)補償中的生態(tài)建設(shè)中，可實現(xiàn)建設(shè)資金的長效可持續(xù)性，對推動現(xiàn)代財政體制改革、提高生態(tài)補償運行效率具有重要意義。

PPP模式的關(guān)鍵是社會資本的合理回報。作為生態(tài)補償社會資本的投入者，尋求的是投入資金的穩(wěn)定收益。生態(tài)補償資金可作為PPP項目的收益來源，激勵社會資本在生態(tài)補償?shù)耐度?，從而形成生態(tài)補償多渠道投資的良性機制。

1 PPP內(nèi)涵及研究基礎(chǔ)

公私合作關(guān)系又被稱為公私伙伴關(guān)系、公私合營、公共民營合作機制等[2]。1982年該模式被首次應(yīng)用于英國的燈塔建造項目，隨后在美國、加拿大等多個國家推廣試用。世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、中國財政部、發(fā)改委等多個機構(gòu)分別從不同視角對PPP的內(nèi)涵進行了闡述，目前尚未形成統(tǒng)一的概念解釋。PPP實質(zhì)就是政府與私人部門各自為滿足公共需求和非單純的商業(yè)利益，通過長期契約形式形成的優(yōu)勢互補的合作伙伴關(guān)系。

學(xué)術(shù)界關(guān)于PPP的研究主要集中在內(nèi)涵辨析[3]、模式選擇[4]和風(fēng)險分配[5-6]等理論闡釋方面，PPP模式的應(yīng)用尚處于探索階段，多集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[7]、保障性安居工程[8]、養(yǎng)老服務(wù)體系[9]和水利建設(shè)[10]等方面，在生態(tài)環(huán)境建設(shè)等公益性項目的研究較少涉及。生態(tài)補償在堅持政府主導(dǎo)的前提下，鼓勵采用市場手段進行。本文將兩者進行有機結(jié)合，在深入剖析PPP模式與生態(tài)補償耦合效應(yīng)的基礎(chǔ)上，設(shè)計PPP模式在生態(tài)補償項目建設(shè)中的運作機制，探討運行中需要注意的關(guān)鍵問題，為PPP模式的推廣及生態(tài)補償?shù)目沙掷m(xù)發(fā)展提供參考。

2 生態(tài)補償與PPP模式的相互耦合

2.1 生態(tài)補償與PPP相互需要

生態(tài)補償過程中，為了保證一定的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，政府需要進行大量的生態(tài)環(huán)保設(shè)施建設(shè)，資金需求量較大。據(jù)環(huán)保部規(guī)劃院測算，“十三五”期間，生態(tài)補償相關(guān)投入會以每年2萬億元的速度遞增。在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，政府財政日趨緊張，以財政轉(zhuǎn)移支付為主的建設(shè)資金短時間內(nèi)難以彌補生態(tài)補償?shù)闹苯油度牒蜋C會成本。因此生態(tài)補償需要探索市場化的投入方式，引入社會資本來增強資金的可持續(xù)性，保障生態(tài)補償機制的高效運行。

PPP模式自被提出以來，得到各級政府的積極響應(yīng)，但由于政府對市場認識不足、項目利潤較低等因素導(dǎo)致多數(shù)項目難以運行。據(jù)統(tǒng)計，目前入庫的項目中僅有14%簽約落地，庫內(nèi)59.2%的項目仍處于識別階段。生態(tài)補償中的PPP項目雖然回報率較低，但隨著人們環(huán)保意識的不斷提高，項目所獲得的利潤將逐步提升，而且還會獲得其他領(lǐng)域PPP項目沒有的生態(tài)補償資金。據(jù)政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺統(tǒng)計，截止到2017年6月，全國PPP總?cè)霂祉椖繛?3132個，金額為15.85萬億元，涉及能源、交通運輸?shù)?9個一級行業(yè)。其中生態(tài)建設(shè)方面的項目數(shù)為789個，占入庫總項目數(shù)的6%，相比于上一年同期凈增291個。此外，能源、市場工程、水利建設(shè)等行業(yè)的部分項目也具有環(huán)境保護的特征?？梢姡琍PP在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的應(yīng)用數(shù)量在不斷提升。

PPP模式與生態(tài)補償?shù)挠行?lián)合，一方面可實現(xiàn)生態(tài)補償資金來源的多元化，解決生態(tài)補償項目建設(shè)中政府壟斷下的“政府失靈”問題，提高生態(tài)項目建設(shè)的質(zhì)量和效率，更好地滿足環(huán)保需求；另一方面，為社會資本的投資提供了新方向，有利于激活資本存量，提高PPP項目的簽約率和落地，促進PPP項目的良性發(fā)展。

2.2 國家政策相互呼應(yīng)

生態(tài)補償項目的特殊屬性決定了應(yīng)用PPP模式的必要性和適用性，國家層面也為促進兩者的有機結(jié)合提供了政策引導(dǎo)。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出,要使市場在資源配置中起決定性作用。現(xiàn)有的生態(tài)補償領(lǐng)域中，流域、森林、草地等多個領(lǐng)域在探索實行市場化道路。2015年4月財政部出臺的《關(guān)于推進水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見》中強調(diào)了PPP模式對提升水污染防治能力和效率的重要性，規(guī)范了PPP項目在水污染防治領(lǐng)域中的操作流程；2016年4月國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》中強調(diào)要不斷完善轉(zhuǎn)移支付制度，多渠道籌措資金，引導(dǎo)社會公眾積極參與，不斷提高生態(tài)補償力度。同時，國家出臺多項政策為PPP模式在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的發(fā)展提供理論指導(dǎo)。2014年《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制 鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》提出要鼓勵社會資本積極參與生態(tài)建設(shè)，創(chuàng)新生態(tài)環(huán)保投資運營機制；2015年《基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》明確了PPP在環(huán)境保護領(lǐng)域的應(yīng)用方式、規(guī)則、權(quán)利和義務(wù)，為PPP在環(huán)保領(lǐng)域的良好運行提供保障；2017年5月國務(wù)院辦公廳頒布實施的《關(guān)于加快推進畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用的意見》提出要引導(dǎo)和鼓勵社會資本加入，采取PPP模式發(fā)展畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用產(chǎn)業(yè)，有效改善農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活環(huán)境。

3 PPP在生態(tài)補償中的運作機制設(shè)計

PPP模式在生態(tài)補償中的作用主要解決資金的可持續(xù)性問題，運行實施中的重點是明確投資生態(tài)補償項目的范圍、資金的籌措、利潤回報模式、項目運行模式及合作中雙方的角色定位。生態(tài)補償中的PPP項目具有公益性顯著、技術(shù)要求高、綜合性強等特點，其收益來源中的生態(tài)補償資金是區(qū)別于傳統(tǒng)PPP項目的主要體現(xiàn)。針對生態(tài)補償中PPP項目的特點，需要設(shè)計一套完整可行的運作機制來保障其作用的發(fā)揮。

3.1 運作流程

生態(tài)補償中PPP項目的運作依次經(jīng)過項目識別—項目準備—項目采購—項目執(zhí)行—項目移交等步驟，各個步驟中又包含多個小環(huán)節(jié)。運作前期通常由政府部門發(fā)起項目招標工作，對眾多生態(tài)補償項目進行篩選，確定備選項目，隨后對項目進行定性和定量評價，科學(xué)評估政府的財政能力，編制并修改項目實施方案直至通過相關(guān)部門審核；運作中期政府帶頭進行資格預(yù)審，邀請各方資本的加入，明確采購流程并與符合資格的社會資本方簽署合作合同，確定運作模式和利潤回報，由政府、社會、金融等機構(gòu)的資本聯(lián)合出資成立公司進行具體實施；運作后期對項目進行績效評價，完成項目的移交。生態(tài)補償中PPP項目是在具體的環(huán)境目標下運行的，從整體上看，主要由項目主體、資金來源和利潤回報三大部分組成。

(1)項目主體及資金來源。生態(tài)補償項目在公私合作過程中，為了更好地實現(xiàn)環(huán)保目標，利益相關(guān)方相互協(xié)商后，通常會組建一個專門的項目公司(SPV)來作為生態(tài)補償PPP項目的責(zé)任主體。該項目公司主要由政府部門、民營部門和銀行財團等共同出資設(shè)立。其中，政府部門投資小比例的環(huán)保資金，用來吸引其他資金的注入，是PPP中合作伙伴關(guān)系的良好體現(xiàn)；民營部門的資金是來自私企投資，這些私企一般是由政府發(fā)起項目后，經(jīng)過可行性研究、招標投標等環(huán)節(jié)，仔細篩選出的建設(shè)能力強、管理經(jīng)驗豐富的私營企業(yè)；銀行等金融機構(gòu)的投資是除政府財政外項目公司資金的重要來源。

(2)利潤回報。依據(jù)協(xié)議要求，項目公司會參與項目的設(shè)計、建設(shè)和運營等方面。生態(tài)補償項目一般用于改善環(huán)境、促進區(qū)域綠色可持續(xù)發(fā)展，主要為準公益性項目和公益性項目。公益性項目以提供公共物品為主，目的是實現(xiàn)社會效益最大化，直接利潤回報率幾乎為零，對社會資本的吸引力主要依靠生態(tài)補償資金回報；準公益性項目則是在提供公共物品的同時有一定的營利能力，加之生態(tài)補償資金，是PPP模式最為青睞的領(lǐng)域。PPP模式可以在生態(tài)建設(shè)中的單個項目上實施，也可以將準公益性和公益性項目整合捆綁成項目包進行綜合開展。

PPP模式的最終目的是為了獲取可觀的收益回報。生態(tài)補償中PPP項目的利潤回報主要來自生態(tài)補償資金、使用者付費和政府購買。生態(tài)補償資金是生態(tài)建設(shè)項目取得正向效果時，項目投資方依據(jù)其在生態(tài)保護中的貢獻所獲得的生態(tài)補償資金，其支付依據(jù)是項目對于生態(tài)保護的貢獻程度，而非項目建設(shè)投資多少，這是促使生態(tài)建設(shè)PPP項目順利進行的關(guān)鍵要素。使用者付費主要應(yīng)用于準公益性項目中，如流域生態(tài)補償中的污水處理廠的污水處理費、水源地生態(tài)補償中的濕地公園項目的門票收入等，其支付依據(jù)是項目提供給消費者的生態(tài)產(chǎn)品及服務(wù)的數(shù)量。政府購買又分為政府付費和可行性缺口補助兩種形式，其中政府付費是針對無法實行經(jīng)營的公益性項目，采用等額本金或等額本息等方式支付項目的建設(shè)成本，并實現(xiàn)適當?shù)挠?，如流域生態(tài)補償中的河道治理工程等；可行性缺口補助是在生態(tài)補償資金以及使用者付費無法滿足收益需求時而進行的政府補貼，如森林生態(tài)補償中的植樹造林工程、草原生態(tài)補償中的退耕還草項目等。此外，PPP項目還可以通過提高社會聲譽、加強企業(yè)宣傳等潛在效益的方式來增加收益回報率。

圖1 生態(tài)補償中PPP模式的運作流程

在生態(tài)補償PPP項目的運作過程中，政府把控著生態(tài)補償中PPP項目的整體進度，對項目的建設(shè)和運營進行有效監(jiān)督，保證了生態(tài)項目的公平與公正，有利于促進生態(tài)補償中高質(zhì)量服務(wù)的供給。

3.2 運行模式

選擇適宜的模式是生態(tài)補償中PPP項目有效運行的關(guān)鍵。從生態(tài)補償?shù)恼w來看，PPP的運行模式可分為兩個階段：

(1)起步階段。生態(tài)補償在實行公私合作的初始階段，為了吸引社會資本的加入，可在一些營利性強的單一項目上率先實行，不斷擴大PPP在生態(tài)補償中的影響力。根據(jù)世界銀行(Word Bank)的分類標準，PPP的運行模式可分為特許經(jīng)營類、外包類和私有化類三種[11]。生態(tài)補償中的生態(tài)建設(shè)項目公益性較強，多數(shù)項目不適宜采用私有化模式。因此生態(tài)補償中PPP的運行主要采用特許經(jīng)營類和外包類模式。

特許經(jīng)營是公私合作中的典型模式。政府賦予私人一定的特許權(quán)，允許其進行投資建設(shè)并在規(guī)定期限內(nèi)自我經(jīng)營來獲得投資收益，其收益來源是生態(tài)補償金和使用者付費。特許經(jīng)營是一個統(tǒng)稱，具體包括BOT(建設(shè)—運營—移交)、TOT(移交—運營—移交)等模式。其中BOT模式適用于準公益性項目中的新建工程，如水源地生態(tài)補償中的生態(tài)養(yǎng)殖等；TOT則適用于已有的準公益性項目的擴建、新修等，如流域生態(tài)補償中污水處理廠的擴建等。

外包是政府投資的項目中由私企參與部分活動的公私合作形式。外包分為模塊式外包和整體性外包兩大類，其中模塊式外包包括承擔(dān)項目服務(wù)的外包和對項目進行管理的外包。整體性外包具體包括DB(設(shè)計—建造)、DBO(設(shè)計—建造—經(jīng)營)、DBM(設(shè)計—建造—主要維護)、O&M(經(jīng)營與維護)等模式。與特許經(jīng)營收益來源不同，外包模式下社會資本的利潤回報主要依賴生態(tài)補償資金和政府購買補貼，這種模式由于有政府兜底，項目風(fēng)險小，對社會資本的吸引力較強。生態(tài)補償中的生態(tài)堤壩建設(shè)、大型水閘維護、生態(tài)移民等都可采用該模式。

(2)成熟完善階段。當PPP在生態(tài)補償中有了一定應(yīng)用并積累相應(yīng)的實踐經(jīng)驗后，可由單一的項目模式向多個項目整合的方向發(fā)展。生態(tài)補償中存在很多低利潤或無利潤的項目，很難吸引社會資本的加入。而投資收益較高的單一項目PPP在合作完成后，面臨著公司四處遷移的巨大成本，導(dǎo)致大量資源浪費，不利于社會資本的運作。因此，可在完成整體環(huán)境目標的基礎(chǔ)上，對生態(tài)補償中的各類項目進行組合，以項目包的方式開展公私合作，解決生態(tài)補償中各PPP項目間投資差異大的問題。為此，本文提出采用綜合性的PPP生態(tài)產(chǎn)業(yè)基金模式，從資金來源、組織方式、各方責(zé)權(quán)和收益回報等方面構(gòu)建PPP生態(tài)產(chǎn)業(yè)基金的運行模式，以幫助生態(tài)補償PPP項目包的順利開展。

綜合性PPP生態(tài)產(chǎn)業(yè)基金是由政府發(fā)起的，以政府資信和少量投資引導(dǎo)社會資本加入，并給予其一定投資利潤的多方參與的PPP基金模式。為了方便管理運營，成立PPP生態(tài)產(chǎn)業(yè)基金管理公司來負責(zé)基金的具體實施。設(shè)立基金管理委員由基金出資各方代表擔(dān)任委員，共同制定方案，商議進行各類生態(tài)項目建設(shè)。

PPP生態(tài)產(chǎn)業(yè)基金中的政府、銀行和民營部門等利益相關(guān)者采用合伙的方式來進行基金的出資、運營和管理。其中政府主要擔(dān)任風(fēng)險兜底工作，監(jiān)管基金的使用以及中各項工作的開展，通過提高信用降低PPP生態(tài)產(chǎn)業(yè)基金風(fēng)險的發(fā)生概率。銀行、保險等金融機構(gòu)主要擔(dān)任資金提供的角色，在保障項目可行性的基礎(chǔ)上拓寬PPP生態(tài)產(chǎn)業(yè)基金的融資渠道。民營部門主要負責(zé)PPP生態(tài)產(chǎn)業(yè)基金在各類生態(tài)項目中的建設(shè)管理和維護，保障PPP生態(tài)產(chǎn)業(yè)基金在生態(tài)補償中的有效實施。

綜合性PPP生態(tài)產(chǎn)業(yè)基金的利潤回報由生態(tài)補償項目包整體的收益率決定。通過生態(tài)項目包中差異化運行模式的使用，利用生態(tài)補償資金、使用者付費、政府資產(chǎn)服務(wù)購買等方式獲取可期收益，同時帶動區(qū)域經(jīng)濟的綠色發(fā)展。如龍塢的善水基金信托項目，托管300畝龍塢水源地匯水竹林，通過減少非點源污染、農(nóng)業(yè)生態(tài)修復(fù)等有效改善了龍塢水源地的水質(zhì)，在此基礎(chǔ)上通過發(fā)展生態(tài)野生竹筍產(chǎn)業(yè)、生態(tài)旅游等來獲取可觀收益。

綜合性PPP生態(tài)產(chǎn)業(yè)基金結(jié)合了各方優(yōu)勢，互補了短缺之處。通過合作，實現(xiàn)了生態(tài)補償中各產(chǎn)業(yè)鏈的有效銜接，對社會資本的發(fā)展和生態(tài)補償整體效益的發(fā)揮有具有促進作用。

3.3 政府與企業(yè)的角色定位

(1)政府主導(dǎo)地位。PPP的加入讓原先由政府獨自承擔(dān)的生態(tài)建設(shè)轉(zhuǎn)為政府與市場合作完成，增強了生態(tài)補償?shù)馁Y金支持力度，實現(xiàn)了生態(tài)補償?shù)睦婀蚕砗惋L(fēng)險共擔(dān)。但生態(tài)補償項目較強的公益性色彩，決定了生態(tài)補償PPP模式中政府的主導(dǎo)地位。

傳統(tǒng)的生態(tài)補償中政府的工作重心為項目建設(shè)，大量的資金投入給政府財政造成壓力，同時項目建設(shè)的低效率也引發(fā)諸多問題。PPP模式的引入弱化了政府的建設(shè)職能，增強了其在監(jiān)管、決策方面的作用。政府的監(jiān)管職能主要體現(xiàn)為監(jiān)督私人企業(yè)在項目建設(shè)、完成效果及后期運營過程中的行為，防止生態(tài)補償過度商業(yè)化。同時，政府在決策方面的作用體現(xiàn)在統(tǒng)籌生態(tài)服務(wù)的整體供給，科學(xué)制定生態(tài)項目的發(fā)起原則，公正篩選PPP中的合作企業(yè)，以及合理選擇運行模式。生態(tài)項目建成后，如何運營也由政府決定，政府可以選擇購回后自營，也可以選擇讓私人企業(yè)運營獲取投資收益，但運營方式、期限及價格的制定等都是由政府決定。

(2)企業(yè)負責(zé)生產(chǎn)建設(shè)。生態(tài)補償建設(shè)項目PPP模式中的社會資本主要是指具有現(xiàn)代企業(yè)制度的國內(nèi)外企業(yè)，其角色定位為：一是生態(tài)產(chǎn)品或服務(wù)的直接生產(chǎn)和供給者。企業(yè)利用自身的先進技術(shù)和豐厚資金進行生態(tài)項目的具體設(shè)計、實施，提高建設(shè)效率，實現(xiàn)公共資源價值的最大化；二是生態(tài)項目的運營者。企業(yè)可在一定期限內(nèi)對部分生態(tài)項目進行運營和維護，如BOT、BOO模式等。私人資本追求利潤的本性會驅(qū)使企業(yè)提高管理水平、創(chuàng)新經(jīng)營方式來降低運營成本，幫助生態(tài)項目實現(xiàn)高效運轉(zhuǎn)。此外，生態(tài)補償建設(shè)項目PPP中的私人企業(yè)不應(yīng)只注重直接的資金收益，還應(yīng)注重企業(yè)聲譽、社會效益等潛在收益，采用長遠的投資眼光，發(fā)揮自身優(yōu)勢為PPP在生態(tài)補償中的發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。

PPP是生態(tài)補償中為更好實現(xiàn)保護環(huán)境總目標的一種工具。以私企為代表的社會資本參與生態(tài)補償過程中的一個或多個環(huán)節(jié)，在獲得合理收益后便會撤出，最終還是由政府進行管理運作，并直接決定著生態(tài)補償?shù)男Ч?。因此生態(tài)補償建設(shè)項目PPP模式的運行應(yīng)明確利益各方的定位，遵循“政府主導(dǎo)、私企參與”的原則，有效發(fā)揮政府和私企在對應(yīng)環(huán)節(jié)的作用，使參與的社會資本獲得穩(wěn)定回報，共同促進生態(tài)補償中PPP模式的有序運行。

4 生態(tài)補償中PPP順利運行的保障措施

為了確保生態(tài)補償項目建設(shè)中PPP能夠提供最優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)，應(yīng)注意做好風(fēng)險管理、實行模式差異化應(yīng)用、完善相關(guān)法律法規(guī)等，為PPP在生態(tài)補償中的順利運行提供保障。

4.1 風(fēng)險管理

在生態(tài)補償背景下，生態(tài)建設(shè)中的PPP項目通過生態(tài)補償資金的激勵機制，激發(fā)了社會資本的參與熱情，但項目較長的工期中會面臨眾多風(fēng)險，如政治風(fēng)險、信用風(fēng)險、經(jīng)濟風(fēng)險、建造風(fēng)險、運營風(fēng)險和不可抗力風(fēng)險等。應(yīng)做好風(fēng)險防控，將風(fēng)險發(fā)生的可能性降至最低，為生態(tài)補償中PPP項目的開展掃除障礙。

一是做好風(fēng)險評估與分擔(dān)。生態(tài)補償中的項目風(fēng)險錯綜復(fù)雜，公私合作前期應(yīng)進行投資風(fēng)險識別和風(fēng)險評估，深入考察并識別實施區(qū)域存在的潛在風(fēng)險，科學(xué)評估風(fēng)險損失。建立合理的風(fēng)險分擔(dān)機制，根據(jù)PPP中風(fēng)險類型和利益各方的風(fēng)險承受能力，將風(fēng)險進行合理分擔(dān)。其中政府主要承擔(dān)政治和信用風(fēng)險，為生態(tài)補償中PPP的發(fā)展提供穩(wěn)定的政策環(huán)境；企業(yè)主要承擔(dān)建造和運營風(fēng)險，保證生態(tài)項目按時按質(zhì)的完成，靈活應(yīng)對社會需求，提高盈利能力；金融風(fēng)險和不可抗力風(fēng)險則需要PPP中的利益各方共同承擔(dān)。利益各方的風(fēng)險分擔(dān)內(nèi)容應(yīng)隨著區(qū)域功能性、社會環(huán)境的改變及時做出調(diào)整，保證生態(tài)補償PPP中各方的利益均衡，減少風(fēng)險損失。

二是利益各方要有契約精神。已有的PPP失敗案例多數(shù)是由于其中一方缺少契約精神導(dǎo)致。如長春匯津污水處理廠由于政府不履行合同約定，拖欠企業(yè)的污水處理費致使項目失敗。政府和企業(yè)在平等互利的原則下簽訂協(xié)議，應(yīng)嚴格按照合約內(nèi)容執(zhí)行，對違約者進行相應(yīng)的懲罰。政府應(yīng)對生態(tài)補償PPP項目做好監(jiān)管工作，按照合同規(guī)定的期限和利息對社會資本的投資予以補貼，保證企業(yè)能夠提供高質(zhì)量、足數(shù)量的生態(tài)服務(wù)，同時政府要建立生態(tài)補償機制，使PPP項目能夠得到相應(yīng)的資金補償，政府還要履行承諾，對PPP項目進行政府購買補貼。企業(yè)應(yīng)加強自身管理，在項目建設(shè)期間禁止偷工減料。特許經(jīng)營模式下的企業(yè)要合理收取費用，在獲取利潤回報的同時注重發(fā)揮項目的社會效益，實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)與經(jīng)濟的和諧發(fā)展。其他生態(tài)受益主體也要有契約精神，按照消費的生態(tài)產(chǎn)品及服務(wù)進行補償。

4.2 PPP模式的差別化

生態(tài)補償中開展公私合作時，應(yīng)準確把握生態(tài)項目的技術(shù)特征和用途，實行PPP模式的差異化選擇，提高PPP在生態(tài)補償中的效率，更好地滿足生態(tài)與經(jīng)濟需求。

生態(tài)補償中生態(tài)建設(shè)PPP模式的差別化主要體現(xiàn)在三方面：一是不同地域之間模式差別化。生態(tài)補償中的PPP項目多數(shù)分布在生態(tài)資源豐富、生態(tài)環(huán)境脆弱的貧困地區(qū)，如流域源頭、西部山區(qū)等，主要采用生態(tài)補償和政府付費模式。東部沿海發(fā)達地區(qū)的生態(tài)補償對PPP的需求較少，可采用特許經(jīng)營等模式。二是不同生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)模式的差別化。生態(tài)補償涵蓋流域、森林、草原、農(nóng)田、大氣等多個領(lǐng)域，不同生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境保護目標各異，應(yīng)根據(jù)生態(tài)服務(wù)類別和參與項目建設(shè)的程度選擇對應(yīng)的PPP模式組合。三是同一領(lǐng)域中不同類型項目的模式差別化。以流域生態(tài)補償為例，流域上游為達到水質(zhì)凈化、水量充足的目標，需要進行植樹造林、水土保持、生態(tài)漁業(yè)、污水處理設(shè)施建設(shè)等保護工作，植樹造林、水土保持等公益性項目宜采用生態(tài)補償和政府補貼模式，生態(tài)漁業(yè)、污水處理設(shè)施建設(shè)等宜采用BOT、綜合性PPP生態(tài)產(chǎn)業(yè)基金等模式。

生態(tài)補償中的生態(tài)區(qū)域和生態(tài)服務(wù)多種多樣，通過差異化的PPP模式組合，可以在滿足PPP逐利需求的同時實現(xiàn)生態(tài)補償項目的高效運作，提高運營效率。

4.3 健全法律法規(guī)體系

生態(tài)建設(shè)中PPP模式的運行需要具體的法律支持，否則很容易因為一方違約而導(dǎo)致項目失敗。如江蘇某污水處理廠和上海大場水廠就是因為法律不健全以及法律規(guī)定變更導(dǎo)致項目的可行性、收益率等發(fā)生改變，最終致使項目無法正常運行。

近年來，生態(tài)補償和PPP的相關(guān)政策雖然都相互有所提及，但關(guān)于PPP在生態(tài)補償領(lǐng)域的具體運作缺乏專門的法律法規(guī)保障，致使社會資本對收益回報無法預(yù)期、對生態(tài)補償機制建設(shè)完備性以及政府行為存有顧慮，阻礙了生態(tài)補償開展公私合作的進程。

中央及各地政府應(yīng)盡快出臺相應(yīng)的法律法規(guī)和政策文件，為生態(tài)補償PPP模式的發(fā)展構(gòu)建完備的制度框架，如《生態(tài)補償PPP模式管理操作條例》等，對PPP在生態(tài)補償各領(lǐng)域中的運行模式、風(fēng)險管理等予以明確規(guī)定，以法律文件形式保證政策的有效性。此外，相關(guān)法律文件還要從PPP項目的發(fā)起、招投標到建設(shè)、運營和移交等環(huán)節(jié)的具體操作予以規(guī)范，有效界定生態(tài)補償PPP中政府和企業(yè)的責(zé)任、權(quán)利和風(fēng)險分擔(dān)，當出現(xiàn)利益沖突時，能夠按照相應(yīng)的法律條款依法追究責(zé)任，做到“有法可依”。

5 結(jié)語

生態(tài)建設(shè)引入PPP模式是生態(tài)補償市場化改革的重要步驟，也是目前國家大力提倡的生態(tài)戰(zhàn)略之一。生態(tài)補償與PPP的有機結(jié)合能夠滿足生態(tài)環(huán)境保護投入的資金需要，也是盤活社會資本存量的良好選擇，有利于實現(xiàn)二者的共贏。需要提出的是，PPP能夠解決生態(tài)補償中的資金、運營管理等問題，但本質(zhì)還是屬于生態(tài)補償中的一種融資模式，是促進生態(tài)補償順利進行的一項工具。PPP的引入多是應(yīng)用在生態(tài)項目的建設(shè)過程，生態(tài)補償中居民環(huán)保意識提升等還是需要政府來引導(dǎo)實現(xiàn)。PPP在生態(tài)補償中的應(yīng)用尚處于初始起步階段，實踐運作中需要注意解決好以下兩大障礙和難題：

(1)提高社會資本的參與度。一方面,生態(tài)補償資金帶動了資本參與生態(tài)補償項目的積極性，但社會資本的投入度仍需提高。社會公眾對于生態(tài)環(huán)境保護的意識不足，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護難以平衡，應(yīng)該加強引導(dǎo)和宣傳，不斷提高公眾的環(huán)保意識，正確認識經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)間的關(guān)系，提高社會資本自發(fā)的參與熱情。另一方面，社會資本參與存在準入門檻高、融資難的問題，應(yīng)適當降低標準，從金融融資等外部條件入手為社會資本參與生態(tài)補償提供便利。

(2)做好頂層設(shè)計，進一步增強生態(tài)補償中PPP項目的落地率。國家應(yīng)出臺相應(yīng)的政策法規(guī)，為生態(tài)補償與PPP的有效結(jié)合進行引導(dǎo)。規(guī)范PPP在生態(tài)補償項目中的運作流程和管理內(nèi)容，明確合作各環(huán)節(jié)的責(zé)任主體，通過政策優(yōu)惠、模式創(chuàng)新等方式提高生態(tài)補償中PPP項目的營利性，協(xié)調(diào)各方利益平衡的同時實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的改善，從而促進生態(tài)文明建設(shè)。

PPP在國家政策的支持下得到迅速發(fā)展，在廣泛應(yīng)用PPP模式的同時也應(yīng)看到PPP的局限性，并不是所有的生態(tài)補償項目都適合采用PPP模式。生態(tài)補償中引入PPP時，不能盲目套用其他領(lǐng)域的模式，應(yīng)根據(jù)項目的具體類型謹慎選擇。