于萌

摘要：隨著改革開放的不斷推進(jìn)，環(huán)境保護(hù)日漸成為國家治理的難題之一。利用司法手段解決環(huán)境問題，也成為新一屆國家領(lǐng)導(dǎo)入的基本倡導(dǎo)。而環(huán)境公益訴訟實(shí)踐作為環(huán)境司法的具體措施就背負(fù)了國家治理的專項(xiàng)重任。本文中，筆者首先對(duì)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展歷程進(jìn)行論述；隨后，筆者通過對(duì)福建南平采礦毀林生態(tài)破壞案著手，對(duì)其所帶來的社會(huì)意義與借鑒意義進(jìn)行分析；最后，筆者對(duì)于環(huán)境公益訴訟在實(shí)踐過程中所產(chǎn)生的問題進(jìn)行探析并提出相應(yīng)建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟；發(fā)展歷程；典型案例；訴訟主體

1 環(huán)境公益訴訟的發(fā)展歷程

縱觀我國環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展，主要經(jīng)歷了理論研究、個(gè)案探索、立法推動(dòng)與全國推廣四個(gè)階段。

1.1 理論研究階段：2007年之前

2007年之前，環(huán)境法學(xué)界對(duì)環(huán)境公益訴訟制度已有研究，其制度的構(gòu)建主要借鑒于美國公民訴訟制度。隨后，地方開始逐步進(jìn)行環(huán)境公益訴訟個(gè)案的實(shí)踐。1995年至2007年，環(huán)境公益訴訟的個(gè)案平均每年不到2起，其中以海洋漁業(yè)相關(guān)部門為原告提起的海洋溢油污染損害賠償訴訟為主。

1.2 個(gè)案探索階段：2008年-2012年

2008年至2012年間，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、“自然之友”、貴陽公眾環(huán)境教育中心等環(huán)保組織開始逐步進(jìn)行公益訴訟個(gè)案實(shí)踐的探索。公益訴訟個(gè)案的數(shù)量也由2008的5件不斷增長(zhǎng)至2012年的14件。這些實(shí)踐成為環(huán)境公益訴訟制度如何在法律上進(jìn)行構(gòu)建的案例依據(jù)。在之后《民事訴訟法》《環(huán)境保護(hù)法》修改過程中，環(huán)境公益訴訟主體資格成為爭(zhēng)論焦點(diǎn)?！白匀恢选彼崞鸬牡谝粋€(gè)公益訴訟案件——曲靖案成為較為典型的案例，說明環(huán)境公益訴訟的原告應(yīng)為更廣泛的環(huán)保組織，而不應(yīng)對(duì)其主體資格進(jìn)行過于嚴(yán)苛的限制。

1.3 全國立法階段：2012年-2014年

1.3.1 《民事訴訟法》中的相關(guān)立法

2012年，《民事訴訟法》修改時(shí)，“民事公益訴訟制度如何規(guī)定”成為討論焦點(diǎn)。修改草案將有權(quán)提起公益訴訟的主體界定為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)、有關(guān)社會(huì)團(tuán)體”。但考慮到不同規(guī)定中對(duì)社會(huì)團(tuán)體范圍的不同認(rèn)識(shí)，法律委員會(huì)建議將這一條中的“有關(guān)社會(huì)團(tuán)體”修改為“有關(guān)組織”。至于具體哪些組織可以提起公益訴訟，可以在制訂相關(guān)法律時(shí)作出進(jìn)一步明確規(guī)定，還可以在司法實(shí)踐中逐步探索。

1.3.2 《環(huán)境保護(hù)法》中的相關(guān)立法

2012年至2014年，《環(huán)境保護(hù)法》修正案歷經(jīng)全國人大常委會(huì)四次審議通過。此次修法，對(duì)我國環(huán)境法治的推進(jìn)具有重大意義。

2013年6月26日，《環(huán)境保護(hù)法》修訂草案二審稿中規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會(huì)可以向人民法院提起訴訟?！贝隧?xiàng)規(guī)定引發(fā)社會(huì)激烈爭(zhēng)議。2013年10月，該法進(jìn)行修訂草案三審，其中對(duì)于環(huán)境公益訴訟制度作出如下修改：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，依法在國務(wù)院民政部門登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且信譽(yù)良好的全國性社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟。

可以說，在環(huán)境公益訴訟制度的整個(gè)立法過程中，始終貫穿著“收緊”和“放開”兩種截然相反的聲音。在環(huán)境公益訴訟立法之前，司法實(shí)踐在探索的過程中一直對(duì)環(huán)境公益訴訟的主體資格持“放開”的態(tài)度，環(huán)境公益訴訟的原告除了環(huán)保組織、檢察院，甚至還有個(gè)人。

2014年4月，《環(huán)境保護(hù)法》四審?fù)ㄟ^，環(huán)境公益訴訟條款相較于環(huán)保法二審稿和三審稿放寬了環(huán)境公益訴訟的主體資格。

1.4 公益訴訟個(gè)案實(shí)踐全國推動(dòng)階段：2014年底至今

《新環(huán)保法》于2015年1月1日正式生效實(shí)施，意味著環(huán)境公益訴訟個(gè)案可以依法在全國開展。據(jù)“自然之友”環(huán)保公益組織統(tǒng)計(jì)：2015年，全國有9家環(huán)保組織提起的37起環(huán)境公益訴訟個(gè)案獲法院受理；2016年，全國有14家環(huán)保組織提起的59起環(huán)境公益訴訟個(gè)案獲法院受理。無論從參與的環(huán)保組織到個(gè)案數(shù)量，2016年均比上一年有較大幅度提升。隨之，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)于2015年7月授權(quán)檢察機(jī)關(guān)在試點(diǎn)地區(qū)探索環(huán)境公益訴訟實(shí)踐。

為應(yīng)對(duì)我國環(huán)境治理的危機(jī)，環(huán)境公益訴訟制度從理論到實(shí)踐，從民間公益行動(dòng)到官方話語表達(dá)，從地方司法創(chuàng)新到國家立法回應(yīng)，終于成為新時(shí)代中國特色社會(huì)主義的環(huán)境治理的新手段。自2012年民事訴訟法修改時(shí)起首次從立法規(guī)范層面規(guī)定公益訴訟制度，到環(huán)境保護(hù)法的環(huán)境公益訴訟條文，再到2017年行政訴訟法與民事訴訟法中全面確立以檢察院為主體的公益訴訟制度。至此，我國形成具有中國特色的公益訴訟制度。

2 典型案例分析福建南平采礦毀林生態(tài)破壞案

2.1 基本案情

2015年1月1日，福建省南平市中級(jí)人民法院（以下簡(jiǎn)稱“南平中院”）正式受理了由“自然之友”、福建省綠家園環(huán)境友好中心（以下簡(jiǎn)稱福建綠家園）訴謝某等四人的生態(tài)破壞環(huán)境公益訴訟案。謝某等四人在未經(jīng)采礦權(quán)審批管理機(jī)關(guān)審批、未依法取得占用林地許可證的情況下，從山頂剝山皮、開采礦石并將產(chǎn)生的棄石往山下傾倒，造成林地原有植被嚴(yán)重毀壞。2015年10月，南平中院開庭宣判：四名被告在判決生效之日起五個(gè)月內(nèi)恢復(fù)被破壞的28.33畝林地功能，在該林地上補(bǔ)種林木并撫育管護(hù)三年，如不能在指定期限內(nèi)恢復(fù)林地植被，則共同賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用110.19萬元；共同賠償生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失127萬元，用于原地生態(tài)修復(fù)或異地公共生態(tài)修復(fù)；共同支付原告“自然之友”和福建綠家園支出的評(píng)估費(fèi)、律師費(fèi)等16.5萬余元。一審宣判后，被告謝某等提起上訴。福建省高級(jí)人民法院二審駁回上訴，維持原判。

2.2 借鑒意義

該案是新環(huán)保法實(shí)施后，全國首例環(huán)境民事公益訴訟案。該案的借鑒意義在于：第一，該制度確定了環(huán)保組織可以異地起訴，如在北京的環(huán)保組織“自然之友”可以在全國各地起訴；第二，規(guī)定了原告的辦案成本由被告承擔(dān)；第三，規(guī)定了如何對(duì)遭受破壞的環(huán)境進(jìn)行賠償，即利用經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)，計(jì)算生態(tài)環(huán)境的功能損失。法院通過判決從實(shí)務(wù)上支持了“服務(wù)功能損失”的賠償請(qǐng)求，賠償?shù)臅r(shí)間跨度始于環(huán)境遭受破壞，終于恢復(fù)完畢。

3 環(huán)境公益訴訟實(shí)踐問題的反思

3.1 訴訟主體的界定過于嚴(yán)苛——將主體范圍擴(kuò)大至公民

根據(jù)《環(huán)境法》第五十八條對(duì)環(huán)境公益訴訟主體進(jìn)行了界定。在我看來，此條所規(guī)定的“社會(huì)組織”過于嚴(yán)苛，將主體范圍擴(kuò)大至公民是可以考慮的。

是否將主體范圍擴(kuò)大至公民一直是一個(gè)備受爭(zhēng)議的問題。很多學(xué)者認(rèn)為此做法不可取，主要原因有三：第一，公民的環(huán)境權(quán)益救濟(jì)并非只能通過環(huán)境公益訴訟來實(shí)現(xiàn)；第二，公民自身的私權(quán)屬性與所謂“公益”的內(nèi)在價(jià)值難以統(tǒng)一；第三，公民作為一個(gè)龐大的群體，若作為主體存在難以管制，容易出現(xiàn)“濫訴”現(xiàn)象。

但事實(shí)上，此前已經(jīng)出現(xiàn)以個(gè)人名義進(jìn)行環(huán)境公益訴訟的例子。以“蔡長(zhǎng)海訴貴州省清鎮(zhèn)市屋面防水膠廠”案為例，原告以個(gè)人名義訴被告排污致使兩條河流化學(xué)物質(zhì)超標(biāo)，法院最終判決被告環(huán)境污染罪成立。此案的亮點(diǎn)在于，這是我國首例公民因環(huán)境公共利益而提起的訴訟，為以后相似案例的司法實(shí)踐提供了范例。

由以上案例作為支撐，我認(rèn)為可以將主體范圍擴(kuò)大至公民。首先，環(huán)境公益訴訟的確非公民的環(huán)境權(quán)益救濟(jì)的唯一途徑，但這并不意味著我們就由此否定此種渠道的存在。其次，在我看來，環(huán)境公益訴訟中的“公益”兩字，并非作為主體資格的限制，而是對(duì)于被告行為影響范圍的限制，即如果被告行為已經(jīng)造成公共環(huán)境的破壞，造成公民們環(huán)境權(quán)益的損害，那么它就應(yīng)該受到法律的規(guī)制。最后，公民作為一個(gè)龐大的群體，如何避免“濫訴”現(xiàn)象的確是一個(gè)較為頭疼的問題。但是，問題難不代表沒有解決方法，我認(rèn)為我們可以借鑒公司法中“信用等級(jí)制度”，在大數(shù)據(jù)的時(shí)代背景下，根據(jù)每一位公民的日常表現(xiàn)，分別賦予其不同的信用等級(jí)。我們可以僅允許信用等級(jí)高的公民作為訴訟主體提起環(huán)境公益訴訟，從而對(duì)公民的主體資格進(jìn)行規(guī)制，防止“濫訴”情況的出現(xiàn)。

3.2 立法的脫節(jié)——法院充分發(fā)揮居中裁判職能

在2012年民訴法有關(guān)環(huán)境公益訴訟的立法中，因未提前做好立法前后制度實(shí)施條件與風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估工作，從而導(dǎo)致立法后的條款無法有效實(shí)施，使環(huán)境公益訴訟在司法實(shí)踐中的倒退。2014年，有關(guān)《環(huán)境保護(hù)法》中“5年以上無違法記錄的社會(huì)組織”可作為原告提起訴訟的規(guī)定，在實(shí)際問題中，如何認(rèn)定“5年”成為一大難題。

以2015年“中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)（簡(jiǎn)稱“綠發(fā)會(huì)”）訴寧夏瑞泰科技股份有限公司環(huán)境污染公益訴訟案”為例，“綠發(fā)會(huì)”若想證明自己“從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)已滿5年”，就先要證明自己的宗旨是符合“公益”的標(biāo)準(zhǔn)。但其實(shí)想要證明“符合公益”這一點(diǎn)就非常復(fù)雜。在此案中，法院通過列舉、釋明和比較該組織章程以及《生物多樣性公約》《環(huán)境保護(hù)法》后，認(rèn)定該組織符合"5年標(biāo)準(zhǔn)”的。

類似這樣的案例，導(dǎo)致2015年大多民間環(huán)保組織對(duì)提起環(huán)境保護(hù)公益訴訟畏首畏尾、望而卻步。由于立法者罔顧社會(huì)現(xiàn)實(shí)國情，而致使主觀設(shè)計(jì)的條文與客觀現(xiàn)實(shí)之間出現(xiàn)難以調(diào)和的矛盾與脫節(jié)。而通過上面的案例，我們也可以看出法院的居中裁判功能是非常重要的，它可以在一定程度上彌補(bǔ)法律的不完善。

法院應(yīng)如何充分發(fā)揮居中裁判功能，也是最新司法解釋關(guān)注的問題。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》的規(guī)定，法院職責(zé)包括：一是行使釋明權(quán)，原告在起訴過程中，其訴求如果缺少要求“被告停止侵害”“恢復(fù)原狀”等，法院可依職責(zé)向其釋明。以之前的“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴貴陽市烏當(dāng)區(qū)定扒造紙廠水污染案”為例，原告未提出損害賠償請(qǐng)求，僅提出停止侵害請(qǐng)求，由于此案發(fā)生在2003年，當(dāng)時(shí)的環(huán)境公益訴訟研究還比較薄弱，法院并沒有行使釋明權(quán)，僅對(duì)被告作出停止侵害的判決。二是依職權(quán)調(diào)查收集證據(jù)和委托鑒定。對(duì)于案件審理過程中所需的證據(jù)，法院認(rèn)為有必要的，應(yīng)當(dāng)調(diào)查收集。此外，對(duì)于應(yīng)當(dāng)由原告承擔(dān)舉證責(zé)任且為維護(hù)社會(huì)公共利益所必要的專門性問題，法院還可以委托具備資格的鑒定人進(jìn)行鑒定。三是審判規(guī)則日益完善，案件處理過程中對(duì)當(dāng)事人的處分權(quán)進(jìn)行適度限制。四是多部門合作，主動(dòng)移送執(zhí)行，現(xiàn)階段最高人民檢察院、公安部和環(huán)保部實(shí)行信息共享，初步形成了多部門共治的局面。

相對(duì)于環(huán)境公益訴訟的表達(dá)，實(shí)踐的公益訴訟也許更有意義。作為構(gòu)建及實(shí)踐制度最為重要一環(huán)的人民法院，“通過對(duì)具體案件的裁決來“應(yīng)用”法律”，創(chuàng)造性地用自己的法律產(chǎn)品即裁判參與環(huán)境治理，對(duì)于評(píng)估公益訴訟制度的社會(huì)意義具有特別價(jià)值。

正如布迪厄所言，“如果我們想理解法律的社會(huì)意義，那就不能忽略司法場(chǎng)域這一社會(huì)世界，因?yàn)檎窃谶@一世界中，司法的權(quán)威才由以產(chǎn)生并得以行使?！?/p>

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