馬瑛琪，武以敏

宿州學院1.數學與統計學院；2.統計調查咨詢中心，宿州，234000

1 相關研究與問題提出

大氣污染因其擴散傳播快和波及范圍廣而成為環(huán)境治理的難點。當前，京津冀、長三角、珠三角等地區(qū)的經濟發(fā)展與環(huán)境生態(tài)保護的矛盾日益尖銳。李克強總理在2018年政府工作報告中強調，進一步推進污染防治，鞏固藍天保衛(wèi)戰(zhàn)成果，繼續(xù)降低重點地區(qū)細顆粒物(PM2.5)濃度。為此，國家制定了《大氣污染防治法》《大氣污染防治行動計劃》，并加大了環(huán)保行政干預力度，區(qū)域空氣質量明顯好轉。與此同時，國家和地方也通過財政投入、財政補貼、政府綠色采購、環(huán)境稅費改革等財稅政策手段保護生態(tài)環(huán)境。

京津冀地區(qū)大氣治理財稅政策屬于環(huán)境財稅政策研究范疇。較早關注環(huán)境財稅政策的學者是庇古，他認為，環(huán)境作為一種公共產品，具有排他性和非競爭性的特征，造成環(huán)境狀況惡化的重要原因之一是私人部門對清潔空氣不計成本地濫用，為此他提出著名的庇古稅(Pigouivain tax)理論以控制環(huán)境污染[1]?？扑拐J為，制定稅收標準可能在某種條件下要付出更多的成本，而當產權界定明確時，內部化社會成本可以更好地解決污染問題，因此科斯強調通過市場機制改善環(huán)境[2]。Peterson在其研究中指出了一個經驗性事實，即企業(yè)的排污量會隨著政府排污費標準的提高而減少[3]，而Braulke等卻認為這二者之間的關系雖然存在，但依靠增加排污費收取標準來對企業(yè)的污染行為進行抑制，在長期來看是相當低效的[4]。Conrad等通過調整后的全要素生產率(Total Factor Productivity，簡稱TFP)來對環(huán)境規(guī)制在物質資本上的作用效果進行了深入研究，并利用德國1975—1991年的數據實證了環(huán)境規(guī)制對TFP的影響[5]。Panayotou利用環(huán)境庫茲涅茨曲線(Environmental Kuznets Curve ，簡稱EKC)分析了收入和環(huán)境的關系，其研究結果表明，政策和制度可以大大減少在低收入水平下的環(huán)境退化以及加快在較高收入水平下的環(huán)境改善，從而降低經濟增長的環(huán)境代價[6]。Hettige等結合12個發(fā)達國家和發(fā)展中國家的數據，同樣利用EKC驗證了工業(yè)水污染排放受到環(huán)境規(guī)制的影響[7]。

在財稅政策對環(huán)境污染治理效用的研究方面，Beuuséjour等在構建的可計算一般均衡模型中解釋了政府進行能源稅調整對北美地區(qū)的碳排放和經濟增長的作用效果，認為能源稅稅費上調對減排有顯著性效果[8]。Dagoumas等通過建立能源-經濟-環(huán)境全球化模型(E3MG)分析了英國碳減排的路徑，得出結論是，相比1990年，三種不同路徑(CFH、CLC、CAM)下碳排放于2050年分別會減少40%、60%和80%[9]。Greenstone等利用嬰兒死亡率這一切入點，分析了印度環(huán)境規(guī)制政策設計的差異性表現，認為空氣污染條例與空氣質量的實質性改善有關，同時更高的空氣質量需求也促使了空氣污染法規(guī)的有效實施[10]。Wang等建模分析了中國主要幾種大氣污染調控政策的實施效果，并通過敏感性分析給出了京津冀地區(qū)和長三角地區(qū)排污控制的聯動效應，指出要實施聯合區(qū)域空氣污染控制[11]。

相比而言，國內對于環(huán)境污染治理等相關命題研究起步較晚，但也取得了相當豐碩的研究成果。從稅收政策方面來看，征收環(huán)境稅和排污費是目前采取的主要方式。王意涵從宏觀層面上指出了我國開征環(huán)境稅的必要性，并結合中國當前的環(huán)境現狀給出了合理制定環(huán)境稅的可行性分析，最終得出環(huán)境稅的制定作為我國稅制建設的一部分，需要全面系統地統籌規(guī)劃,并且有效實施[12]。田民利從環(huán)境稅的稅種缺乏、稅收規(guī)定不完善和收費政策不合理三個角度闡述了環(huán)境稅費制度存在的問題,并進行了原因分析，最后給出完善財政體制、加強地方環(huán)境績效考核等對策和建議[13]。

綜上所述，國內外對環(huán)境財稅政策制定的必要性和可行性進行了大量研究，但對環(huán)境財政政策,特別是京津冀地區(qū)大氣治理環(huán)境政策執(zhí)行效果的分析相對較弱，國內對京津冀財稅政策治理效果的研究則幾乎是空白。為此，本文擬從財稅視角對京津冀地區(qū)大氣污染防治效果進行探究，以期完善我國大氣環(huán)境治理的財稅政策。

2 模型設計

本文嘗試針對當前京津冀地區(qū)大氣污染現狀，構建兩部門的平行DEA模型，該模型有效地體現部分指標的共享性特征，用于分析相同部門間的相對有效性。本文假設整個系統中包含的兩個部門，二者在某種程度上是同質的，解釋地方財稅政策在區(qū)域的執(zhí)行效果。

maxE0=ω1E10+ω2E20

(1)

其中，αij,βij分別為共享投入指標和產出指標在每個子系統中的分配比例。ω1,ω2分別為每個子系統的效率權重，為了方便對以上非線性規(guī)劃模型線性化，對于每個子系統效率權重的一個合理選擇就是子系統投入所占總系統投入的比例[14]。因此，本文定義如下效率權重：

明顯地，根據權重的性質，要求其數值應屬于閉區(qū)間[0，1]，即ω∈[0,1]。因此，應將此約束包含在模型(1)中，同時，把效率權重帶入目標函數，將(1)式化為如下規(guī)劃模型：

E0=ω1E10+ω2E20

(2)

由此，本文得到模型(3)，如下：

(4)

3 財稅政策效果評估

在構建上述以投入為導向同時包含非期望產出(即“壞”產出，該指標在模型系統中表現為越小越好)的平行DEA模型的基礎上，利用該模型對京津冀地區(qū)財稅政策的作用效果進行估算。根據模型設定要求，假設在整個財稅政策目標中存在平行的兩個部門，它們分別是需要進行污染治理的部門(以下簡稱治理部門)和無需進行污染治理的部門(以下簡稱非治理部門)?，F實中，財稅政策制定的目標廣泛，其作用效果會在需要進行污染治理的部門和無需進行污染治理的部門之間實行效果分配，同樣兩部門也存在著程度不一的污染排放，此假設的目的在于保證財稅政策等投入變量以及污染性氣體排放等產出變量形成共享性特征，在平行部門基礎上進行效率估算可以被認為是相對合理的。同時，本文將京津冀地區(qū)按行政區(qū)域劃分，對13個城市決策單元進行效率評估，這13個決策單元包括：2個直轄市(北京市和天津市)、1個省會城市(石家莊市)以及河北省的10個地級市(承德市、張家口市、秦皇島市、唐山市、廊坊市、保定市、滄州市、衡水市、邢臺市、邯鄲市)。上述13個決策單元在經濟發(fā)展水平和環(huán)境污染程度上均存在差異，應該處于非同質的地位，但從京津冀地區(qū)整體而言，這種同質化的假設并不會影響最終的效率估算和效果評估，而且通過同質化的假設，有利于分析發(fā)現此類非同質特征在區(qū)域財稅作用效果上的差異所在。

3.1 指標選擇

指標的選擇是模型成功的關鍵之一。理論上，模型構建應當通過用于環(huán)境治理,特別是大氣治理的財政收支，分別反映稅收政策和財政政策的影響，而現行公布的財政收支數據中沒有對環(huán)境污染治理項目等內容進行更加細致的劃分，故無法得到更加針對性的指標數據，但考慮到財政支出(X1)中包含了污染治理投資、綠色采購和財政補貼等內容，財政收入(X2)包含了環(huán)境稅征收和排污費收取等相關方面，而且從近幾年國家對環(huán)保的重視程度逐漸加大趨勢，以及環(huán)保支出占比的逐年增加來看，利用財政收支的大項指標近似替代環(huán)境污染治理的小項指標是相對合理的。因此，本文將財政支出和財政收入納入指標體系，同時，收集能源消費總量(X3)的指標數據。以上三個投入指標都將在治理部門和非治理部門兩部門系統中發(fā)揮作用，并在模型中賦予不同待求權重。

在兩系統的產出方面，本文選取標志性的、有損人類健康的細顆粒物PM2.5(F)作為共享性的非期望產出指標。很明顯，該產出指標越小，則效率評價越優(yōu)。

在各子系統的指標選取上，鑒于指標的可獲得性，更重要的是在滿足治理部門和非治理部門的系統特征下，由于歷史原因，國有及國有控股工業(yè)企業(yè)從能耗到排污都具有顯著的特征，特別是黑色金屬礦采選業(yè)、煤炭開采和洗選業(yè)等行業(yè)中的規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)污染情況更是如此，因而對于治理部門選取國有及國有控股工業(yè)企業(yè)單位數(R)作為投入指標，國有及國有控股工業(yè)企業(yè)總產值(Y)作為產出指標。相對而言，在非治理部門中，因為外商直接投資工業(yè)企業(yè)一般是以出口為導向，同時在污染排放上會受到更加嚴苛的制約，因而選取外商直接投資工業(yè)企業(yè)個數(H)作為投入指標，外商投資工業(yè)企業(yè)總產值(Z)作為產出指標，具體指標見表1。

表1 系統指標描述

注：DEA模型對投入產出指標的單位沒有任何技術上變換的要求。

3.2 財稅政策作用效率測算

根據構建的廣義平行DEA模型，結合以上選取的4個共享性投入產出指標和4個非共享性投入產出指標的要求，具體效率評價模型如下：

在本文選擇的指標體系下，通過模型(5)計算得到的DMU效率值若為1，則稱其為治理是全局有效的。通過R編程進行求解，最終得到京津冀13個地區(qū)財稅政策在大氣環(huán)保中的作用效率(表2)。

表2 京津冀地區(qū)財稅政策治理效率

注：數據來源于2013—2015年《北京市統計年鑒》《天津市統計年鑒》和《河北經濟年鑒》，其中，河北省各市的能源消費總量以各市規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)能源消耗近似替代。另外，PM2.5年平均濃度數據分別來自各年《北京市環(huán)境狀況公報》《天津市環(huán)境狀況公報》和《河北省環(huán)境狀況公報》。

表2顯示，靜態(tài)來看，京津冀地區(qū)財稅政策在不同區(qū)域的執(zhí)行效果有明顯差異。動態(tài)來看，2013年約有53.85%的地區(qū)治理是有效率的，2014年治理有效地區(qū)的數量比例有所下降，接近46.15%，2015年保持穩(wěn)定。總體來看，京津冀地區(qū)整體平均治理效率由0.875 9下降到了0.834 8。北京市和天津市的效率值三年均達到1，而河北省各地級市的效率存在區(qū)域性差異化現象，2013—2015年總體平均效率分別為0.853 3、0.803 5和0.804 8，這三年的財稅治理效率基本維持恒定，但處于波動狀態(tài)，相比2013年，治理效率略有下降。

排除京津冀地區(qū)污染轉移等不可避免因素，認為，各地區(qū)的污染來源有所不同，北京市的大氣污染主要來源于汽車尾氣的排放，天津市主要受到化工工業(yè)污染氣體排放的影響，而河北省的大氣污染則主要起因于燃煤和鋼鐵。從投入指標中的能源消費總量上可以明顯看出，在所考察年份中，河北省該指標的消耗量都分別約為北京市和天津市的2倍以上。同時，相比北京市和天津市，河北省在財政收入和財政支出上明顯不足，這從側面解釋了河北省財稅政策在環(huán)境治理上執(zhí)行低效的原因。河北省作為世界產鋼的主要地區(qū)，與此同時也成為了中國的污染大省，經濟發(fā)展方式是典型的粗放式增長，一方面其在環(huán)境治理上的財政支出比例仍然較小，另一方面也未顯著加大財政收入中的環(huán)境稅等的征收。因而，在效率評價結果中，河北省的治理效率偏低，從具體效率值上來看，在實證的三年期內河北省各地級市財稅治理效率差異化巨大，最低效率值為張家口市2015年的0.421 3。總體上，全省政策有效地區(qū)由2013年的占比45.45%降低到36.36%并保持穩(wěn)定，充分說明河北省總體上大氣污染治理效率相比北京市和天津市有明顯的不足，此效率值對于河北省來說也突出強調了地方政府在財稅政策治理上仍需要發(fā)揮更重要作用。

從治理效率的地區(qū)布局來看，以北京市和天津市為輻射中心，圍繞周圍的如石家莊市、唐山市、廊坊市、保定市等環(huán)境治理效率都處較高的水平，且從動態(tài)來看呈現上升趨勢，這可能是因為越接近輻射中心的區(qū)域，其污染治理的府際協同效應越好，而且存在更加完善的合作機制，同時治理幫扶能力也相對較強。而同樣輻射距離較近的區(qū)域例如張家口市、承德市等效率卻相對偏低，一種可能的解釋是兩地地域相對其他地區(qū)較為廣闊，因而降低了府間治理的有效程度。另外，邢臺市和邯鄲市也具有較高的治理效率，這可能是因為兩市未處于污染核心的聚集區(qū)域。因此，從治理效率的地區(qū)分布上理解財稅政策的作用效果，可以更好地為低治理效率區(qū)域提供相關控制大氣污染的建議。

3.3 基于投影的投入冗余和產出虧空分析

針對非效率區(qū)域(決策單元)來說，投影分析的作用在于更加深入了解該類型區(qū)域是否存在投入冗余或者產出虧空，通過分析兩方面的情況，考察采取何種策略以達到效率最優(yōu)。其基本模型如下：

設有DMUj0，與其相對應的具有阿基米德無窮小的對偶線性規(guī)劃為：

定義：設λ,s-,s+,θ是上式的最優(yōu)解，令

基于如上建立的平行DEA效率評價模型以及測算出的非效率區(qū)域，以下基于DEA基本的投影手段對不同部門的投入冗余和產出虧空情況進行具體分析。

3.3.1 投入冗余分析

通過R編程計算得出2013—2015年非有效區(qū)域的投入冗余情況，如表3所示。

從表3可以看出，總體上，在2013—2015年所考察年份中，不論是從共有投入指標還是治理部門或非治理部門的平行投入指標來看，各財稅治理非有效區(qū)域基本存在投入冗余情況，其中承德市和衡水市由2013年的無剩余轉變?yōu)橛型度肴哂?，并且冗余情況不斷惡化，可能是由于增加的投入和規(guī)模不相適應導致，應考慮對投入進行合理的配置，使治理效率達到最優(yōu)；邢臺市由2013年的治理有效轉變?yōu)橹卫頍o效，并在2015年產生投入冗余，說明該市的財稅治理效率逐步降低，而很大可能是由于投入過剩所致；另外，除承德市和衡水市外，廊坊市和保定市冗余程度也在3年內不斷增加，而張家口市和滄州市雖存在冗余，但冗余程度逐年下降，財稅治理效率提高，治理效果有所改善。

表3 京津冀地區(qū)財稅政策非效率區(qū)域投入冗余情況

(續(xù)表)

地區(qū)2015年X1X2X3RH承德市1 038 7281 043 671131712張家口市870 314856 71285212廊坊市1 381 7341 270 431981418保定市403 801521 649781019滄州市1 318 761908 32156411衡水市2 077 1311 132 113511215邢臺市2 311 4792 242 31045812

注：“/”表示某年該地區(qū)不存在投入冗余，“-”表示某年該地區(qū)效率達最優(yōu)，無需對投入冗余或產出虧空進行分析，下表同。

從設計的平行兩部門特有指標來看，治理部門的國有及國有控股工業(yè)企業(yè)單位數指標總體冗余程度并不大，其中承德市、廊坊市、保定市和衡水市在2013—2015年冗余程度有所增加，張家口市保持恒定，歷年均冗余2個單位，滄州市冗余程度降低；非治理部門的外商投資工業(yè)企業(yè)單位個數指標總體情況相似，但平均冗余程度大于治理部門，其中冗余程度增加的仍然是承德、廊坊、保定和衡水四市，滄州市降幅達26.67%。

3.3.2 產出虧空分析

通過計算得出2013—2015年京津冀地區(qū)財稅政策非效率區(qū)域產出虧空情況(表4)。由表4可知，動態(tài)上來看，各區(qū)域在所考察年份均存在產出虧空，其中承德市和衡水市國有及國有控股工業(yè)企業(yè)總產值和外商投資工業(yè)企業(yè)總產值歷年來均飽和，而PM2.5指標顯示，承德市環(huán)境質量有所改善，衡水市處于小幅波動狀態(tài)，整體上前者治理效果好于后者；張家口市在治理部門的特有指標中表現良好，而外商投資工業(yè)企業(yè)總產值指標呈現虧空增長態(tài)勢，但幅度不大，同時其PM2.5虧空水平也在不斷降低，降幅達29.03%；廊坊市、保定市和滄州市的三種產出指標均存在虧空情況，但結構各異，具體來說：(1)廊坊市國有及國有控股工業(yè)企業(yè)總產值指標歷年均穩(wěn)定(均虧空12億元)，PM2.5和外商投資工業(yè)企業(yè)總產值虧空一直增長，且漲幅較大(分別達160%和30%)，說明該區(qū)域的財稅政策對環(huán)境質量改善并沒有起到明顯效果；(2)保定市治理部門的國有及國有控股工業(yè)企業(yè)總產值虧空幅度較大，增幅達46.88%，非治理部門的外商投資工業(yè)企業(yè)總產值虧空減緩，降幅達31.25%，環(huán)境質量整體上略有改善，財稅政策效果相較不太明顯，平均虧空水平為46.33 μg/m3；(3)滄州市財稅政策對環(huán)境質量的改善具有一定的效果，PM2.5指標虧空由2013年的47 μg/m3下降到2015年的30 μg/m3，從不同部門特有指標來看，治理部門虧空減少，而非治理部門虧空增加。邢臺市2013年治理有效，而后兩年無效，雖然PM2.5的虧空有所增加，但從特有指標來看，其在時間序列上均呈現治理效果提升的態(tài)勢。

表4 京津冀地區(qū)財稅政策非效率區(qū)域產出虧空情況

4 結論與建議

在對京津冀地區(qū)3年的財稅政策在大氣污染治理的效率測算結果和深度分析基礎上，給出如下建議：

首先，根據差異化的區(qū)域污染特征，確立合理的京津冀地區(qū)大氣污染治理目標。京津冀地區(qū)的大氣污染源有所不同，需要根據不同地區(qū)的產業(yè)結構和能源結構，有針對性地出臺相應的財稅政策措施，避免大氣治理的相對無效。當然，加快京津冀地區(qū)結構性改革和供給側改革，改善京津冀地區(qū)的產業(yè)結構和能源結構，是解決區(qū)域大氣污染問題的根本之道。

其次，著力關注河北省大氣治理財政政策效果的提升。在效率測算過程中發(fā)現，相對于北京市和天津市，河北省總體效率水平偏低，但從節(jié)能環(huán)保支出占總財政支出比例來看，河北省該指標相對較高(以2013年和2014年為例，北京市節(jié)能環(huán)保支出比例分別為2.3%和3%，天津市節(jié)能環(huán)保支出比例分別為1.9%和2%，而河北省在2013年和2014年這一比重分別為3.9%和4.1%)，這從側面反映出河北省當前大氣污染的嚴重性以及政府治理的決心。投入比例較高但治理無效，反映出河北省大氣治理任務更重，情況更復雜。為此建議，要在財政投入規(guī)模和提高單位財政資金管理效率上“雙管齊下”。一方面，仍然要加大對河北省財政投入力度，具體建議有：一是在河北省財政資源有限的情況下，可以考慮建立橫向轉移支付制度，研究建立北京市和天津市對河北省大氣治理的橫向轉移支付，加大河北省財政投入大氣治理的力度；二是河北省可以充分利用當前國家大力發(fā)展PPP的有利時機，加快大氣污染治理在內的環(huán)保類PPP項目在本省的落地步伐，適當發(fā)揮政府投入的杠桿效應，吸引社會資本進入環(huán)保類項目；三是利用市場化的方式(如節(jié)能量交易、碳排放市場等)加大對競爭性領域的節(jié)能減排市場投入。另一方面，提高河北省大氣治理財政支出效率，具體建議有：一是進一步明確中央和地方政府大氣治理的財政事權和支出責任，劃分中央、省、市和縣四級政府在大氣污染數據監(jiān)測、統計、實施、處罰等環(huán)節(jié)的財政責任，防止政府間財政事權的“缺位”和“越位”而導致大氣治理財政資金使用效率低下；二是多舉措提高大氣治理財政資金的管理和使用效率，如加快資金撥付進度，提高財政資金使用和管理的透明度，加大財政和審計監(jiān)督力度，防止專項資金的挪用和“跑冒滴漏”，實行以效果為導向的財政績效管理等。

再次，建立京津冀地區(qū)大氣治理財稅政策的聯防聯動機制。京津冀一體化既是區(qū)域經濟建設的一體化，也是環(huán)境治理和生態(tài)文明建設的一體化，京津冀大氣治理的財政政策，不能各自為營，不能將各自的政策重點局限于只提高本地區(qū)的環(huán)境質量，而要充分考慮到大氣污染“負的外部性”特征，推進地區(qū)間的大氣治理協同。近期措施是在京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協作小組的組織協調下，專門召集財政、規(guī)劃等部門參加的聯席工作會議，就京津冀一體化中的環(huán)境治理(包括大氣治理)進行研究，交流各自在治理大氣中的措施，分享大氣治理的經驗，共同應對大氣治理的問題和挑戰(zhàn)。只有提高財政治理大氣環(huán)境的透明度，才能使各方在年度預算和中期財政規(guī)劃編制和實施中形成政策合力。中長期建議是抓緊制定《京津冀及周邊地區(qū)深化大氣污染控制中長期規(guī)劃》，在條件成熟時制定和出臺《京津冀協同防治大氣污染條例》，為京津冀地區(qū)大氣治理的財稅政策提供制度保障。