劉利平

金融監(jiān)管是伴隨市場經(jīng)濟的外部性等問題應運而生的，現(xiàn)代經(jīng)濟中金融業(yè)的作用日益突出，金融是實體經(jīng)濟的血脈，而很多金融產(chǎn)品如銀行存款、銀行理財業(yè)務、P2P等日益擴大已具備公共品的部分特質(zhì)；同時，由于房地產(chǎn)經(jīng)濟的快速擴張和其類金融屬性，導致在經(jīng)濟周期下行過程中的金融周期與經(jīng)濟周期疊加，經(jīng)濟周期下行區(qū)間延長，波動幅度擴大。因而加強金融監(jiān)管，防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風險是金融工作的永恒主題。

金融監(jiān)管周期

金融監(jiān)管的逆經(jīng)濟周期屬性，導致金融監(jiān)管在經(jīng)濟上行區(qū)間和下行區(qū)間的自我調(diào)節(jié)?？v觀近百年經(jīng)濟史，金融監(jiān)管經(jīng)歷了多輪“經(jīng)濟景氣—放松管制—資本泡沫—經(jīng)濟危機—加強管制—經(jīng)濟下行—放松管制”的循環(huán)過程。在20世紀30年代大蕭條之前，自由市場經(jīng)濟的一個重要體現(xiàn)是金融自由化和極寬松的金融監(jiān)管；二戰(zhàn)后在布雷頓森林體系下，美國、歐洲國家等世界主要經(jīng)濟體對內(nèi)是金融壓抑，對外是資本賬戶管制；從20世紀80年代開始，到2008年的金融危機前，各國經(jīng)濟重啟自由化，金融自由化和金融創(chuàng)新不斷；2008年后，后金融危機時代，在歐債危機、南美經(jīng)濟滯脹、中美貿(mào)易戰(zhàn)、新興市場國家經(jīng)濟疲軟等地區(qū)經(jīng)濟危機與沖突不斷加劇背景下，金融監(jiān)管強勢回歸。

隨著近40年的金融自由化和金融創(chuàng)新的發(fā)展，金融業(yè)在經(jīng)濟中占比不斷上升，各國經(jīng)濟金融深化程度不斷加強，而日益增強的金融深化與政府擔保的結(jié)合一定程度上導致激勵機制扭曲，金融危機發(fā)生頻率增加，金融周期的重要性上升。目前逆經(jīng)濟周期的金融監(jiān)管在應對經(jīng)濟周期波動時，同時面臨房地產(chǎn)經(jīng)濟與信用經(jīng)濟疊加形成的金融周期的影響。因而政策制定者在考慮加強金融監(jiān)管時，也應同時考量經(jīng)濟周期和金融周期的雙重波動，平滑金融周期對經(jīng)濟周期的沖擊。

金融監(jiān)管架構(gòu)與模式選擇

金融危機及其帶來的教訓在國際上掀起了監(jiān)管模式改革的新一輪浪潮。自1998年以來，OECD近80%成員國的監(jiān)管組織架構(gòu)發(fā)生了變化。這次改革有兩大趨勢：一是分業(yè)監(jiān)管的整合，二是央行更大范圍地介入金融監(jiān)管。

在分業(yè)監(jiān)管和單一監(jiān)管等監(jiān)管模式基礎(chǔ)上，近年來多個國家開始采用雙峰監(jiān)管模式。國際上所稱的“雙峰”監(jiān)管是指將金融監(jiān)管聚合到兩個方面：一方面，不同類型金融機構(gòu)的審慎監(jiān)管職責被整合到一個單一的監(jiān)管部門內(nèi)；另一方面，成立一個獨立的監(jiān)管機構(gòu)負責所有類型金融機構(gòu)的行為監(jiān)管。前者負責三個監(jiān)管目標：貨幣政策（目標是價格穩(wěn)定）、宏觀審慎政策（目標是金融穩(wěn)定）和微觀審慎政策（目標是金融機構(gòu)穩(wěn)定）；后者負責監(jiān)管商業(yè)行為（目標是市場秩序和客戶公平對待）。這四個監(jiān)管目標各有不同但又相互聯(lián)系。由此可見，“雙峰”監(jiān)管模式是試圖用一種有效的方法將不同的金融監(jiān)管目標結(jié)合起來的監(jiān)管模式。

就金融機構(gòu)而言，最重要的機構(gòu)改革是原中國銀行監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會合二為一，組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會。從銀保監(jiān)會合并以及職能劃分改革來看，我國金融監(jiān)管機構(gòu)組織改革在一定程度上體現(xiàn)了“雙峰”監(jiān)管的特征，如將貨幣政策、宏觀審慎政策的監(jiān)管目標集合在央行，賦予央行擬定銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責。由此，央行的貨幣政策職責和金融穩(wěn)定領(lǐng)域的分析和專業(yè)知識能夠產(chǎn)生一定程度的協(xié)同效應，同時，還可以受益于央行的權(quán)威和獨立性。而銀保監(jiān)會則作為銀行業(yè)和保險業(yè)的行為監(jiān)管部門，獨立出來對跨領(lǐng)域不同金融機構(gòu)的具體商業(yè)行為進行監(jiān)管。

但是，也可以看出目前我國的金融監(jiān)管機構(gòu)改革并不是完整版本的“雙峰”監(jiān)管，基于我國金融體系的特點，中國證券監(jiān)督管理委員會并沒有納入此次金融監(jiān)管機構(gòu)整合的范圍。結(jié)合國外金融監(jiān)管的實踐，金融監(jiān)管體制的調(diào)整需要經(jīng)過一個過程。如荷蘭自2002年引入“雙峰”監(jiān)管模式后，經(jīng)歷了十年的動蕩時期，最終制定了單一的、跨部門的法律，對金融監(jiān)管機構(gòu)整合后成立了負責行為監(jiān)管的荷蘭金融市場管理局。目前我國金融市場情況的復雜性注定了不可能采取快速、一刀切的模式，監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)管模式的調(diào)整將是一個循序漸進的過程。

國際金融監(jiān)管實踐轉(zhuǎn)變

吸取2008年金融危機的教訓，歐洲多個國際監(jiān)管當局在重視風險量化考核等審計式監(jiān)管的同時，通過分析式監(jiān)管、前瞻性監(jiān)管等方式提高監(jiān)管分析能力、改善監(jiān)管文化，提出宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管相結(jié)合、對公司治理、企業(yè)文化與風險管控的認識與運用、外部監(jiān)管與內(nèi)容監(jiān)管的辯證統(tǒng)一等觀點。

2008年金融危機爆發(fā)以前，金融監(jiān)管偏重于量化監(jiān)管和合規(guī)監(jiān)管，通過對財務報表和風險資本計量定期審查，同時關(guān)注內(nèi)部治理體系設(shè)計、內(nèi)控制度的健全并被完整記錄。內(nèi)部審計體系設(shè)計良好且預設(shè)文案完備，這種審計式監(jiān)管是一種事后反應式監(jiān)管，關(guān)注細節(jié)和程序，更多依賴于即溶機構(gòu)的風險模型、財務報告和內(nèi)部控制，缺乏前瞻性信息的獲取和潛在風險的深入分析，在金融監(jiān)管方面容易導致機構(gòu)個體合規(guī)而難以避免系統(tǒng)的風險累積。

金融危機之后，分析式監(jiān)管和前瞻性監(jiān)管逐步取代審計式監(jiān)管，監(jiān)管機構(gòu)在潛在風險引發(fā)償債能力惡化和流動性比率降低之前，對其根源進行追蹤和應對。其目的在于對被監(jiān)管機構(gòu)的風險偏好、公司治理、公司行為及內(nèi)部文化作出判斷，分析金融機構(gòu)的文化和風險偏好是否顯著增加了其清償力和流動性風險，業(yè)務模式和戰(zhàn)略是否具有可持續(xù)性。例如對董事會的評價是部分歐洲國家央行前瞻性監(jiān)管的一種有效方式。監(jiān)管要求的實現(xiàn)一定程度上寄托在董事會對風險管理框架、資本管理計劃審批行為上，董事會認識不到業(yè)務的復雜性和風險點，就無法辨別和限制過度風險承擔行為，因此對董事會決策能力分析及行為評價，強化董事會監(jiān)管就變得尤為重要。

金融危機反映了僅依靠微觀審慎監(jiān)管的局限性，促使金融監(jiān)管機構(gòu)選擇綜合運用宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管相結(jié)合的政策。宏觀審慎監(jiān)管立足于從整體上監(jiān)督金融系統(tǒng)，并考慮失衡不斷累積的過程。宏觀審慎監(jiān)管有兩個維度，一是時間維度，關(guān)注風險隨時間的演變，即經(jīng)濟和金融體系相互促進帶來的順周期性；二是空間維度，關(guān)注在一個時間點風險在金融體系內(nèi)的分布以及金融機構(gòu)之間的聯(lián)系，那些對系統(tǒng)影響大的機構(gòu)應該受到更加嚴格的監(jiān)管。同時開發(fā)宏觀審慎監(jiān)管工具箱也是目前國際上主要著力點之一，除銀行的逆周期資本要求及系統(tǒng)重要性機構(gòu)的附加資本外，將會有更多的工具被開發(fā)運用。

我國金融監(jiān)管實踐

由我國金融監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)管模式的發(fā)展歷程來看，隨著市場經(jīng)濟發(fā)展，金融監(jiān)管經(jīng)歷了由單一監(jiān)管模式—分業(yè)監(jiān)管模式—中國特色的雙峰監(jiān)管模式的演變。

早在1948年12月1日中國人民銀行成立之初，我國對金融業(yè)的監(jiān)管職能就由該行來承擔。在中國人民銀行總行設(shè)立檢查處，專門負責對金融業(yè)的監(jiān)督管理。1978年后，我國的金融經(jīng)濟體制開始了現(xiàn)代化變革，逐步恢復成立了四大商業(yè)銀行（工商銀行、建設(shè)銀行、中國銀行和農(nóng)業(yè)銀行），承擔原來由中央銀行辦理的存貸款業(yè)務和結(jié)算業(yè)務。 1982年金融機構(gòu)管理司的設(shè)立標志著中國人民銀行負責制定金融機構(gòu)管理辦法，審批金融機構(gòu)設(shè)置和撤并以及研究金融機構(gòu)改革。1983年《關(guān)于中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》的頒布更加確立了中國人民銀行國家金融管理的地位。1986年頒布的《中華人民共和國銀行管理暫行條例》進一步確立了中國人民銀行金融監(jiān)管的重要地位。

自1992年以來，中國金融機構(gòu)種類和金融業(yè)務品種在廣度以及深度上都有了長足的發(fā)展，尤其是證券市場和保險市場發(fā)展的腳步越來越快，金融業(yè)實現(xiàn)了分業(yè)經(jīng)營。中國證券監(jiān)督委員會于1992年8月正式成立。1999年頒布的《中華人民共和國商業(yè)銀行法》和《中華人民共和國保險法》標志著我國金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的時代到來。從1998年開始，亞洲金融危機愈演愈烈，局勢十分嚴重，黨中央、國務院對我國金融體制進行了重大改革。首先就是分業(yè)經(jīng)營，具體要求是中央銀行和商業(yè)銀行與其旗下的證券、保險、信托等經(jīng)濟實體脫離，各司其業(yè)。然后調(diào)整中國人民銀行的金融監(jiān)管職能，同年中國保險監(jiān)督管理委員會正式成立，接手了人民銀行對保險機構(gòu)的監(jiān)管職能。至此，我國由人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會組成的“一行三會”的新格局基本形成。隨著《中國人民銀行法》《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行法》通過生效，我國分業(yè)經(jīng)營、監(jiān)管的管理體制得到鞏固和完善。

2008年金融危機席卷全球，為促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)快速發(fā)展，我國推出了4萬億的投資計劃。在逆周期的經(jīng)濟刺激政策之下，國民經(jīng)濟在2012年之后開始企穩(wěn)回升，但是由于原有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級并未到位，4萬億的投資計劃給國民經(jīng)濟帶來的負面沖擊如產(chǎn)能過剩、資產(chǎn)價格泡沫等問題日益顯現(xiàn)。同時，面對歐洲國家等世界發(fā)達經(jīng)濟體的經(jīng)濟發(fā)展依然疲軟，美國經(jīng)濟復蘇較好，美元進入升值周期，我國經(jīng)濟發(fā)展面臨的外部環(huán)境日益復雜，經(jīng)濟積累的系統(tǒng)性風險上升，每一次危機都意味著金融監(jiān)管的失敗和隨之而來的重大變革。

在我國金融市場深化和開放的過程中，“影子銀行”、P2P、互聯(lián)網(wǎng)金融、電子貨幣等快速膨脹，近年來風險事件頻發(fā)，加強監(jiān)管成為維護金融穩(wěn)定的重要方面。目前投資驅(qū)動的經(jīng)濟增長模式和間接融資為主的融資模式是中國高杠桿的直接原因。近期債券市場違約事件頻發(fā)。截至2018年6月19日，違約債券數(shù)量共計177只，涉及違約主體98家，累計違約金額總計高達826.09億元。7月20日，山東鄒平農(nóng)商行、貴陽農(nóng)商行、河南修武農(nóng)商行等農(nóng)商銀行被曝光出現(xiàn)不良貸款率激增的情況，其中河南修武農(nóng)商行2017年末的壞賬率高達20.74%。另外，從2018年6月1日到7月12日的短短42天時間內(nèi)，全國共有108家P2P平臺爆雷。

2016年國慶期間，對房地產(chǎn)市場的全面調(diào)控拉開了“金融去杠桿”的大幕。為完善宏觀審慎政策框架，適應資產(chǎn)多元化的趨勢，央行從2016年起將差別準備金動態(tài)調(diào)整和合意貸款管理機制升級為“宏觀審慎評估體系”，通過資本約束金融機構(gòu)的資產(chǎn)擴張行為。2017年元旦，央行結(jié)構(gòu)性加息，試圖從流動性的源頭上緩解金融機構(gòu)進一步加杠桿的節(jié)奏；7月份的第五次全國金融工作會議重申了金融的使命，提出了“服務實體經(jīng)濟、防范金融風險和深化金融改革”三大任務，提出設(shè)立金融穩(wěn)定發(fā)展委員會加強金融監(jiān)管；黨的十九大提出“健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線”的艱巨任務。

2018年，伴隨著國務院機構(gòu)改革，銀保監(jiān)會組建，金融監(jiān)管機構(gòu)職能重新劃分，金融領(lǐng)域的監(jiān)管也持續(xù)加強，一系列資管新規(guī)和行業(yè)規(guī)定相繼發(fā)布。4月27日，中國人民銀行、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會、國家外匯管理局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務的指導意見》。按照資管產(chǎn)品的類型制定統(tǒng)一的監(jiān)管標準，對同類資管業(yè)務作出一致性規(guī)定，實行公平的市場準入和監(jiān)管，最大程度地消除監(jiān)管套利空間，為資管業(yè)務健康發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。7月20日，中國人民銀行發(fā)布了《關(guān)于進一步明確規(guī)范金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務指導意見有關(guān)事項的通知》，對4月27日發(fā)布實施的《關(guān)于規(guī)范金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務的指導意見》進一步細化。同日晚間，繼央行、銀保監(jiān)會先后發(fā)布資管業(yè)務細則征求意見稿后，證監(jiān)會也就《證券期貨經(jīng)營機構(gòu)私募資產(chǎn)管理業(yè)務管理辦法（征求意見稿）》及《證券期貨經(jīng)營機構(gòu)私募資產(chǎn)管理計劃運作管理規(guī)定（征求意見稿）》。中國銀保監(jiān)會就《商業(yè)銀行理財業(yè)務監(jiān)督管理辦法（征求意見稿）》公開征求意見。

由此標志著一個全新的，既吸收國外先進監(jiān)管經(jīng)驗又有中國特色的金融監(jiān)管體系正在逐步成型。

金融監(jiān)管變革的啟示

當前我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，發(fā)展的速度、方式、結(jié)構(gòu)、動力都在發(fā)生轉(zhuǎn)化。這既是金融發(fā)展的重要機遇期，也是金融風險的易發(fā)多發(fā)期。黨中央在2015年提出進行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，“去杠桿”和防范系統(tǒng)性金融風險成為制定宏觀政策的主要依據(jù)。一方面強調(diào)深化金融改革，增強金融提高服務實體經(jīng)濟的能力，為去產(chǎn)能、去庫存、補短板等結(jié)構(gòu)性改革提供強有力支持，另一方面在金融監(jiān)管領(lǐng)域，從金融監(jiān)管機構(gòu)改革、分析式監(jiān)管、宏觀審慎政策等方面著手 ，不斷提高監(jiān)管能力，加快建立符合現(xiàn)代金融特點、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管、有力有效的現(xiàn)代金融監(jiān)管框架。

首先，宏觀審慎分析與微觀審慎監(jiān)管都應有風險預判能力。從宏觀審慎分析的角度，金融監(jiān)管要建立一套宏觀經(jīng)濟狀況和系統(tǒng)性風險分析體系，加強對整個金融行業(yè)產(chǎn)生威脅的風險因子的監(jiān)控，積極獲取前瞻性信息進行分析，對可能發(fā)生的風險要有警覺性，以便及早應對。從微觀審慎監(jiān)管的角度，在風險模型等定量分析基礎(chǔ)上，金融監(jiān)管要考慮監(jiān)管的戰(zhàn)略性和定性要素分析。如金融機構(gòu)的商業(yè)模式及戰(zhàn)略的可持續(xù)性，金融機構(gòu)行為動機、領(lǐng)導風格及誠信、激勵機制等，這些定性分析可以幫助監(jiān)管機構(gòu)發(fā)現(xiàn)問題的苗頭，可以在問題惡化前將其解決在萌芽狀態(tài)，防患于未然。

其次，金融監(jiān)管要與時俱進，監(jiān)管者能力要不斷提升。面對不斷變化的金融創(chuàng)新和日趨復雜的交易結(jié)構(gòu)，金融機構(gòu)相互關(guān)聯(lián)性越來越強，金融風險呈現(xiàn)出跨機構(gòu)、跨部門、跨業(yè)務的態(tài)勢，這些對金融監(jiān)管思路的與時俱進及監(jiān)管者專業(yè)能力改良都提出了更高的要求。監(jiān)管人員應做到完全熟知監(jiān)管對象，最好來源于金融機構(gòu)的工作經(jīng)驗，堅決杜絕高高在上，不切實際；對管理創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新及業(yè)務創(chuàng)新要隨時關(guān)注并具有持續(xù)學習的能力，以便于適應變化，分析潛在風險，制定預案；同時要具備全面風險分析的意識和能力，不僅能識別單一風險，更要對復合風險、關(guān)聯(lián)風險具備敏感度，以防止問題發(fā)生的連鎖反應，導致系統(tǒng)性風險。

再次，強化金融監(jiān)管干預，建立多樣化的約束機制。金融風險事件的頻發(fā)帶來金融監(jiān)管的不斷升級，密集的非現(xiàn)場檢查和現(xiàn)場檢查、高額罰款、暫停執(zhí)業(yè)，給被監(jiān)管者敲響了警鐘但這些事后約束并沒有阻止風險的發(fā)生。因此監(jiān)管強度和監(jiān)管干預的時機成為金融監(jiān)管的關(guān)鍵問題。金融監(jiān)管要設(shè)置“基準”級別，對于在基準之上的金融機構(gòu)上調(diào)監(jiān)管強度，實施更為頻繁、更有侵入性的監(jiān)管。監(jiān)管人員在日常工作中通過分析，研判金融機構(gòu)的冒險行為和風險管理的缺失，要有勇氣質(zhì)疑金融機構(gòu)戰(zhàn)略導向和商業(yè)模式，基于預見性及最壞情境下進行早期監(jiān)管干預，在風險發(fā)生前就采取必要的預防性監(jiān)管措施，彌補事后約束的不足。