李甜

（青海民族大學(xué)，青海西寧810007）

1 環(huán)湖地區(qū)生態(tài)旅游治理現(xiàn)狀

1）法律法規(guī)、政策等文件方面：首先，國家法律法規(guī)層面：近些年出臺的《中華人民共和國旅游法》《水土保持法》《野生動物保護(hù)法》《自然保護(hù)區(qū)條例》《環(huán)境保護(hù)法》等，在宏觀上對環(huán)湖地區(qū)旅游的發(fā)展起到了指導(dǎo)作用。2、地方規(guī)章層面：2003年青海省人大常委會通過的《青海湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，對環(huán)湖地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)起到引領(lǐng)性作用；2015年1月1日起實施的《青海湖景區(qū)管理條例》對景區(qū)規(guī)劃、建設(shè)、景區(qū)管理以及景區(qū)保護(hù)等方面做出規(guī)定；2011年實施的《青海省旅游條例》，對全省旅游活動進(jìn)行規(guī)定。

2）景區(qū)行政管理方面：為保護(hù)環(huán)湖生態(tài)環(huán)境和自然資源，規(guī)范自然保護(hù)區(qū)活動，青海湖管理局已于2017年8月29日關(guān)停位于青海湖國家級自然保護(hù)區(qū)的鳥島景區(qū)和沙島景區(qū)，并停止一切旅游經(jīng)營活動；2018年，鳥島和沙島仍處于全面封閉整改階段，繼續(xù)停止旅游經(jīng)營活動。此外該局也采取了一系列其他生態(tài)旅游的治理措施，諸如發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)禁在環(huán)湖景區(qū)共和沿線私搭亂建私設(shè)景點》的通知，對沿線居民的經(jīng)營亂象做出了禁止性規(guī)定。對近期部分省內(nèi)外旅行社團(tuán)隊導(dǎo)游擅自改變游覽線路，帶領(lǐng)團(tuán)隊進(jìn)入環(huán)湖東路未經(jīng)批準(zhǔn)違規(guī)設(shè)立的通道和景點，損害游客利益，破壞生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象，發(fā)出規(guī)范秩序通知，并協(xié)同旅游發(fā)展委員會在環(huán)湖地區(qū)開展不間斷執(zhí)法工作，對違規(guī)行為和人員進(jìn)行查處。

3）雖然環(huán)湖地區(qū)已經(jīng)打響了生態(tài)旅游的旗號，但是宣傳工作不盡人意，調(diào)查問卷了解到7%的游客沒有接觸到政府部門有關(guān)生態(tài)旅游的宣傳。當(dāng)?shù)鼐用駥ι鷳B(tài)旅游的理解只停留在口號上，不付諸實踐，部分居民表示并未參與宣傳中所謂的生態(tài)旅游活動。多數(shù)人未認(rèn)識到生態(tài)旅游的重要性，環(huán)湖地區(qū)生態(tài)旅游觀念未深入人心。在面對當(dāng)?shù)鼐用竦慕?jīng)濟(jì)生活發(fā)展需求、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及環(huán)湖地區(qū)旅游發(fā)展等矛盾時，兼顧各方利益的治理措施更顯匱乏。在處理當(dāng)?shù)鼐用裨鷳B(tài)生活習(xí)俗與游客旅游體驗的關(guān)系時，目前管理者尚無行之有效的措施。

2 生態(tài)旅游治理存在的問題與困境

目前采取的治理措施雖收到一定成效，但是，治理過程中仍然存在一些問題與困境。無法滿足現(xiàn)階段環(huán)湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需求，無法平衡各方的利益。

2.1 相關(guān)法律法規(guī)缺失

我國現(xiàn)行的法律法規(guī)中關(guān)于生態(tài)旅游的內(nèi)容較為分散、零碎，缺乏完整性、系統(tǒng)性。調(diào)研期間，筆者到青海省旅游發(fā)展委員會和青海湖管理局進(jìn)行訪談，并未獲得可觀的收獲。只有一些宏觀的、非針對生態(tài)旅游的法律法規(guī)，以及當(dāng)?shù)匦姓块T發(fā)布的一些條例和通知等文件，已有法律法規(guī)等規(guī)范性文件趕不上生態(tài)旅游發(fā)展要求。我國雖有部分省份制訂了省級生態(tài)旅游條例，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其他國家的生態(tài)旅游法制建設(shè)，也滿足不了開展生態(tài)旅游工作的需求。特別是對生態(tài)環(huán)境調(diào)查監(jiān)測、生態(tài)旅游開發(fā)的監(jiān)督管理、各種破壞行為的處罰等，都缺乏一些更明確的、更有操作性的、更有效的條款和規(guī)定，所以很有必要從國家層面出臺一系列專門針對生態(tài)旅游的法律法規(guī)，加強(qiáng)我國生態(tài)旅游法制建設(shè)。

2.2 居民在生態(tài)旅游治理中的作用未激發(fā)

首先，環(huán)湖地區(qū)景區(qū)管理當(dāng)局雖然采取措施宣傳生態(tài)旅游、環(huán)境保護(hù)的重要性，但是公民的生態(tài)意識仍然令人擔(dān)憂，4.55%居民雖意識到如今生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了社會的發(fā)展，但這些想法僅僅停留在思想層面，真正付諸行動的寥寥無幾。部分居民認(rèn)為生態(tài)環(huán)境問題是一個長期的歷史遺留問題，目前所采取的一些治理措施治標(biāo)不治本，無法改變生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀;更有甚者，認(rèn)為生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理是政府的職能，與公民個人關(guān)系不大，即使公民個人做到了自省，但是生態(tài)環(huán)境整體上也不見得有多大的改變。其次，人們對生態(tài)規(guī)律認(rèn)知不足，盲目開發(fā)與利用自然資源，造成了有些地區(qū)的生態(tài)環(huán)境難以恢復(fù)，生態(tài)問題嚴(yán)重。再次，公民參與生態(tài)治理的機(jī)制不順，尚未形成合理的治理參與機(jī)制。22.73%被訪居民表示想?yún)⑴c生態(tài)旅游而無門，生態(tài)旅游治理的各個環(huán)節(jié)獨立于居民的生活，居民只能被動接受，只是被管理的角色，無法激發(fā)居民參與生態(tài)旅游的積極性。再次，政府尚未建立有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，未建立利益調(diào)節(jié)機(jī)制。當(dāng)?shù)鼐用癖硎救繉Νh(huán)境保護(hù)的一腔熱血來約束自我開發(fā)行為，面對顯而易見的經(jīng)濟(jì)利益等誘惑時，這種初心和熱情往往維持不久。在利益面前他們很容易做出傾斜。

2.3 生態(tài)旅游經(jīng)營與開發(fā)不合理

一方面，景區(qū)管理部門沒有控制好景區(qū)游客容量。近年來，環(huán)湖地區(qū)生態(tài)旅游游客接待量急劇攀升，游客的環(huán)境保護(hù)意識不足，破壞生態(tài)環(huán)境的案例層出不窮。加之生態(tài)旅游開發(fā)強(qiáng)度持續(xù)加大，但未激發(fā)景區(qū)生態(tài)保育功能的相應(yīng)提升。生態(tài)旅游的開發(fā)行為已對環(huán)湖地區(qū)生物鏈和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了實質(zhì)性損害。旅游環(huán)境容量的超負(fù)荷正在嚴(yán)重威脅著環(huán)湖地區(qū)生態(tài)環(huán)境，容量控制勢在必行。另一方面，青海雖然有自然資源優(yōu)勢，但卻沒有得到合理的開發(fā)，現(xiàn)階段生態(tài)旅游的開發(fā)仍停留在初級層次上。近年來，環(huán)湖旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中暴露出的問題，主要表現(xiàn)在生態(tài)旅游的綜合開發(fā)不夠。景區(qū)管理人員表示前來青海湖旅游的游客除去門票外，幾乎沒有什么消費。同時，由于景區(qū)項目建設(shè)比較單一、滯后，游客在景區(qū)逗留的時間也很短；景區(qū)景點的供電、供水、住宿、餐飲、娛樂等基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)普遍滯后，不能為游客提供較為快捷、舒適、方便、滿意的旅游環(huán)境，22.62%的游客表示青海湖見面不如聞名；旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一，已有的旅游產(chǎn)品對青海湖豐厚文化內(nèi)涵挖掘不夠，對景區(qū)內(nèi)的自然風(fēng)景和人文景觀開發(fā)不到位；購物一條街上，各種商店打著少數(shù)民族特色的旗號，實際上商品不具特色，只是簡單的復(fù)制，這些問題都不同程度地制約著環(huán)湖旅游業(yè)的發(fā)展。

3 解決措施

3.1 加強(qiáng)生態(tài)旅游法制建設(shè)

完善法律法規(guī)。目前環(huán)湖地區(qū)生態(tài)旅游相關(guān)法律法規(guī)滯后,政府應(yīng)完善相應(yīng)的法律法規(guī),通過立法規(guī)范生態(tài)旅游相關(guān)主體的行為,明確生態(tài)保護(hù)職責(zé)權(quán)限、管理程序。完善環(huán)湖地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度，以確保環(huán)湖地區(qū)生態(tài)旅游走上依法治理的道路。以可持續(xù)發(fā)展理論為指導(dǎo)思想、立足于青海省的實際情況，完善環(huán)湖地區(qū)的生態(tài)旅游法律法規(guī),才能適應(yīng)生態(tài)旅游的生態(tài)理念對立法提出的高要求;同時,借鑒國內(nèi)其他省份、國外生態(tài)旅游發(fā)展比較成功的國家的經(jīng)驗和法律法規(guī)也是至關(guān)重要的。

為推進(jìn)生態(tài)旅游治理提供有力執(zhí)法和司法保障。用嚴(yán)格的法律制度引領(lǐng)生態(tài)旅游治理措施，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，為推進(jìn)生態(tài)旅游治理的實施提供執(zhí)法和司法保障。首先，加大執(zhí)法力度，對干擾管理活動、破壞生態(tài)環(huán)境的行為要給予嚴(yán)厲打擊。其次，細(xì)化和完善現(xiàn)有環(huán)境侵權(quán)責(zé)任法律制度，引導(dǎo)社區(qū)居民利用法律武器保護(hù)自身生態(tài)權(quán)益。再次，加大對破壞生態(tài)、妨礙治理行為的法律責(zé)任追究力度，對損害生態(tài)環(huán)境的惡劣行為給予嚴(yán)厲制裁。

3.2 激發(fā)當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c生態(tài)旅游的熱情

首先要提高當(dāng)?shù)鼐用裆鷳B(tài)意識，使他們認(rèn)識到開展生態(tài)旅游的重要性以及意義所在。相關(guān)部門應(yīng)加大對生態(tài)旅游、環(huán)境保護(hù)的宣傳力度。使開展生態(tài)旅游、保護(hù)環(huán)境轉(zhuǎn)化成內(nèi)在動力。其次，為了解決發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)生態(tài)之間的矛盾，勢必建立有效的生態(tài)旅游參與獎勵機(jī)制，加大財政在公眾參與生態(tài)保護(hù)方面的投入。解決利益相關(guān)者的后顧之憂，調(diào)動農(nóng)牧民保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性，促使其發(fā)揮在生態(tài)旅游中的作用。同時，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民參與生態(tài)旅游、生態(tài)保護(hù)提供法制上的支撐。在立法上明確公眾參與途徑和渠道；在司法上，拓寬生態(tài)破壞后的救濟(jì)途徑，擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟的原告主體范圍，便利旅游活動各主體監(jiān)督損害行為、保護(hù)生態(tài)環(huán)境；在程序方面，制定公眾參與生態(tài)旅游的一整套專門的程序規(guī)定，如征求建議程序、表決程序、監(jiān)督程序等。使公眾參與不再只是口號和形式，而能夠真正地落到實處，起到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的效果。

3.3 采取保護(hù)生態(tài)環(huán)境的針對性措施

保護(hù)好現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境是發(fā)展環(huán)湖生態(tài)旅游的基本，堅決制止濫放牧、濫砍伐、濫捕獵、濫用水等行為。對現(xiàn)有的草地植被進(jìn)行科學(xué)測定，按照草地生產(chǎn)能力，合理控制載畜量，嚴(yán)格控制放牧強(qiáng)度，使之與草地生產(chǎn)能力相匹配。必要時要采取行政的、經(jīng)濟(jì)的手段控制牲畜行為。要真正落實退耕還林還草規(guī)劃，控制環(huán)湖地區(qū)草地面積減少的趨勢。要妥善解決退耕還草后利益相關(guān)者的安置問題。如享受國家退耕還林還草的優(yōu)惠政策等，使農(nóng)牧民愿意配合退耕還草的實施。合理利用水資源，確保湖水正常補(bǔ)給。要嚴(yán)格控制入湖水系的植被，保障水源涵養(yǎng)功能。統(tǒng)一規(guī)劃青海湖流域水資源的開發(fā)、利用，合理分配水資源，以保證湖水的正常補(bǔ)給，控制湖水面積的縮減速度。重視對青海湖鳥類、魚類及其他野生動物的保護(hù)力度，保證旅游開發(fā)不破壞生物的生存環(huán)境，維持生物鏈的平衡，保證生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。

3.4 進(jìn)行符合生態(tài)要求的旅游開發(fā)與規(guī)劃

環(huán)湖生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)開發(fā)并非存在不可調(diào)和的矛盾，應(yīng)本著“在保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中保護(hù)”的原則，加強(qiáng)科學(xué)規(guī)劃，防止盲目性和隨意性的開發(fā)。首先，完善旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。根據(jù)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題，筆者建議，景區(qū)管理部門應(yīng)當(dāng)采取相關(guān)措施，盡快完善配套基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，來滿足旅游活動的要求。其次，規(guī)范旅游項目審批制度。規(guī)范旅游項目審批行為，明確審批的標(biāo)準(zhǔn)、許可程序和批準(zhǔn)機(jī)關(guān)等，對未建項目進(jìn)行嚴(yán)格審核，防止違背自然規(guī)律的項目上市，杜絕只顧眼前經(jīng)濟(jì)利益，無視長遠(yuǎn)的人類共同利益的開發(fā)行為。再次，豐富旅游產(chǎn)品，提高開發(fā)層次。高端旅游是化解青海“旅長游短”問題的有效方法之一。要以自然稟賦為支撐點，結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡逦幕_發(fā)一批具有鮮明地域特色、民族特色的項目，將青海湖建成以湖光山色、草原風(fēng)情和體育健身為特色的青海旅游形象品牌。