盧曦

多年前，國內(nèi)一些地區(qū)將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革有機(jī)結(jié)合，探索出了“地票制”。地票制在解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地“雙增長”問題的同時，為農(nóng)民宅基地入市流轉(zhuǎn)的試點開辟了通道，為未來建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場奠定了基礎(chǔ)。

進(jìn)入新時代，探索完善地票交易制度與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略融合，按照“生態(tài)優(yōu)先、實事求是、農(nóng)戶自愿、宜耕則耕、宜林則林、宜草則草”的原則進(jìn)行復(fù)墾復(fù)綠，新形成的耕地或宜林宜草地，驗收合格后均可申請“地票”交易，可以賦予地票制新的使命，拓展地票的生態(tài)功能，為實現(xiàn)農(nóng)民財產(chǎn)性收益拓寬路徑，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

地票制的探索

截至2017年底，作為探索地票制的典型地區(qū)之一，重慶市已有10萬多農(nóng)戶選擇了以“地票”方式退出宅基地及其附屬設(shè)施用地，實現(xiàn)了農(nóng)民的土地財產(chǎn)性權(quán)利，打通了轉(zhuǎn)戶居民農(nóng)村房屋土地的處置通道，解決了農(nóng)民對宅基地“棄之不愿、用之無心”的后顧之憂，增強(qiáng)了農(nóng)民進(jìn)城落戶意愿，探索了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中“地隨人走”、“帶地進(jìn)城”的新機(jī)制，推進(jìn)了“人口城鎮(zhèn)化”與“土地城鎮(zhèn)化”的協(xié)同發(fā)展。

截至2017年底，重慶累計交易地票24.13萬畝、畝均成交價近20萬元，成交總價款474.16億元。地票制對助推當(dāng)?shù)貙嵤┼l(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)揮了明顯成效。

首先，實現(xiàn)了城市反哺農(nóng)村，打通了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的市場化通道。地票交易以來重慶共向農(nóng)村注入資金400多億元，城鄉(xiāng)間土地要素流動20多萬畝，助推了城鄉(xiāng)融合發(fā)展，避免了城鄉(xiāng)建設(shè)用地“雙增長”現(xiàn)象。在已交易的地票中，70%以上來源于渝東北、渝東南，這兩個地區(qū)承擔(dān)著重慶發(fā)展中的生態(tài)涵養(yǎng)與生態(tài)保護(hù)功能。重慶95%以上的項目落在了承擔(dān)人口、產(chǎn)業(yè)、功能集聚的都市功能區(qū)及城市發(fā)展新區(qū)。這種土地資源配置格局，符合“產(chǎn)業(yè)跟著功能定位走、人口跟著產(chǎn)業(yè)走、建設(shè)用地跟著人口和產(chǎn)業(yè)走”的區(qū)域開發(fā)理念，推進(jìn)了區(qū)域發(fā)展差異化、資源利用最優(yōu)化和整體功能最大化的要求，實現(xiàn)了區(qū)域間的土地、人口、資金等要素有序流動，促進(jìn)了城區(qū)間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

其次，助推了扶貧攻堅和新農(nóng)村建設(shè)。復(fù)墾貧困農(nóng)民宅基地生成的地票，可以交易到重慶的其他地區(qū)使用，顯化了宅基地的價值。而地票復(fù)墾形成的耕地所有權(quán)和使用權(quán)不變，仍歸復(fù)墾地區(qū)集體所有，仍交由農(nóng)民耕種，為增加農(nóng)村收益提供了基礎(chǔ)保證。近年來，重慶市共累計交易貧困區(qū)縣地票15.86萬畝，實現(xiàn)成交價款313.25億元，為脫貧攻堅工作做出了貢獻(xiàn)。實施地票以來，農(nóng)村建設(shè)布局更加優(yōu)化了，農(nóng)村耕地相對更集中連片，便于農(nóng)地流轉(zhuǎn)，提高了農(nóng)地規(guī)?；盟健?/p>

再次，有效支持了戶籍改革工作。重慶在戶籍、社保、住房、就業(yè)等方面，對進(jìn)城農(nóng)民實施配套優(yōu)惠政策，實現(xiàn)農(nóng)民自愿復(fù)墾、收益歸農(nóng)、地權(quán)隨人、長遠(yuǎn)生計有保障的目標(biāo)。由于實施地票制，重慶進(jìn)城務(wù)工人員到城鎮(zhèn)落戶最快、人數(shù)最多，已累計有13.62萬戶進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民到城市落戶，自愿放棄宅基地使用權(quán)，整理為耕地。通過地票交易，這些農(nóng)戶和村集體共獲得收益約110億元，既改善了生活也改變了農(nóng)民身份，進(jìn)城落戶農(nóng)民有了真實的獲得感。

再次，帶動了金融產(chǎn)品向農(nóng)村延伸，使農(nóng)村土地資產(chǎn)權(quán)能更加彰顯。地票作為有價證券，可用于抵押融資。通過地票制，重慶實現(xiàn)了農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾項目收益權(quán)質(zhì)押貸款，已累計質(zhì)押貸款132億元。據(jù)統(tǒng)計，目前重慶全市累計實現(xiàn)農(nóng)村房屋抵押226億元，農(nóng)民房屋的資產(chǎn)權(quán)益得到了充分發(fā)揮，不僅解決了土地復(fù)墾項目的資金來源，也為農(nóng)村房屋抵押融資提供了估值參考。

最后，守住了耕地保護(hù)紅線，實現(xiàn)了土地節(jié)約集約利用。實施地票制以來，重慶市扭轉(zhuǎn)了土地使用 “兩頭占”“雙增長”的問題，在城鎮(zhèn)建設(shè)用地剛性增加、耕地減少的同時，相應(yīng)收縮了農(nóng)村建設(shè)空間和規(guī)模，使用地結(jié)構(gòu)變化趨勢逐步回歸到世界城鎮(zhèn)化的普遍規(guī)律上來。在耕地占補(bǔ)平衡上，實現(xiàn)了 “先造地、后用地”，完善了耕地保護(hù)制度，防止了“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象發(fā)生。使復(fù)墾的地塊與周邊耕地相連成片，保證了掛鉤耕地的質(zhì)量與等別。

持續(xù)改革的建議

地票制既解決了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的用地指標(biāo)，也解決了農(nóng)村建設(shè)的資金來源，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施發(fā)揮了積極作用。在新時代的背景下，地票制還應(yīng)不斷繼續(xù)改革，更好地助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，發(fā)揮農(nóng)村土地的特有作用。

一是建議廣泛吸納各地各項改革成果和有效成就。將一些實踐中立得住、可復(fù)制、能推廣的經(jīng)驗上升為國家層面的政策和法規(guī)，如重慶“地票”、湖北“指標(biāo)交易”、義烏“集地券”、河南“復(fù)墾券”等，使之發(fā)揮聚集效益。賦予這些“票券”空間功能，讓其既可用于城鎮(zhèn)建設(shè)，也可用于農(nóng)村發(fā)展，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模不增加的前提下，允許局部有條件建設(shè)區(qū)調(diào)規(guī)后落地項目，釋放用地空間。建議逐年縮小新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)的規(guī)模，為“票券”等實施產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)釋放空間。準(zhǔn)許經(jīng)營性用地、倉儲等綜合性用地、文化產(chǎn)業(yè)用地和有條件的工業(yè)用地項目，使用“票券”等形成的建設(shè)用地指標(biāo)。

二是建議提高復(fù)墾耕地質(zhì)量，有條件的必須復(fù)墾為水田。讓農(nóng)民不只關(guān)心復(fù)墾面積和交易價款，還要關(guān)心復(fù)墾的耕地質(zhì)量。改變農(nóng)民的“票券”價款按面積計算且與耕地質(zhì)量無關(guān)的做法。提升增加耕地等級的工程成本由各級政府統(tǒng)籌，質(zhì)量等別由地方耕地指標(biāo)庫統(tǒng)籌平衡。

三是建議進(jìn)一步扶持“增減掛鉤”和“票券”交易。從各地的“票券”交易價格執(zhí)行、征地和增減掛鉤等用地政策統(tǒng)籌看，“票券”價格應(yīng)穩(wěn)定在一定區(qū)間更為科學(xué)。制度設(shè)計上，建議在供應(yīng)端實施“消化存量、控制增量”策略，結(jié)合市場需求合理控制復(fù)墾時序，保持好“票券”等價格預(yù)期。需求端，建議要求新增經(jīng)營性用地必須使用“票券”，積極拓展需求新渠道；對新增增減掛鉤和拆舊建新項目，建議不再下達(dá)周轉(zhuǎn)指標(biāo)，要求使用存量“票券”；對扶貧搬遷集中安置點、生態(tài)修復(fù)點混雜的違規(guī)用地的問題，建議要求用“票券”等來完善用地手續(xù)，用市場化方式管理市場。