□ 任其然

年逾七十的盧邁是中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)副理事長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)，如今他常年走訪(fǎng)扶貧一線(xiàn)?；貞浧鸾氖甑姆鲐殮v史，他對(duì)剛改革開(kāi)放時(shí)的故事印象尤深。那是1978年前后，時(shí)任安徽省委第一書(shū)記的萬(wàn)里在貧困地區(qū)走訪(fǎng)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)一些家庭里，夫妻倆只有一條褲子，干農(nóng)活需要輪流下田。

這幅貧困地區(qū)一貧如洗的畫(huà)面，長(zhǎng)期以來(lái)主宰著人們對(duì)扶貧工作的印象。如今三十多年過(guò)去，扶貧戰(zhàn)略收獲了巨大的成就——按照當(dāng)前的貧困線(xiàn)定義，貧困人口已經(jīng)從2.5億以上，下降到了2015年之后的5500萬(wàn)。衣不蔽體食不果腹的極度貧窮，已經(jīng)基本消失。

2015年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中提到，要在2020年確保農(nóng)村貧困人口全部脫貧。如今，這個(gè)節(jié)點(diǎn)即將到來(lái)，曾經(jīng)的扶貧愿景也面臨著新的變化和挑戰(zhàn)。

面對(duì)這樣的轉(zhuǎn)型，社會(huì)各界都格外關(guān)注。近年來(lái)，圍繞著農(nóng)村的貧困，有一系列事件進(jìn)入過(guò)公眾的視野，面對(duì)2020年，貧困的問(wèn)題仍然牽動(dòng)著社會(huì)的各個(gè)方面，又有如下的問(wèn)題值得思索：扶貧政策是如何前后演變的？2020年之后，扶貧工作將要面對(duì)什么新局面？我們有哪些可以未雨綢繆之處？

扶貧制度演變史：走到瓶頸的“大水漫灌”

中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的扶貧政策，根據(jù)時(shí)間先后，可以劃分為四個(gè)階段。1979年到1985年，依靠家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推進(jìn)，大量農(nóng)村家庭通過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)脫貧，這是第一階段。第二階段，是1986年到1993年政府主導(dǎo)的大規(guī)?！伴_(kāi)發(fā)式扶貧”，以1986年中央成立國(guó)務(wù)院“貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”為始。這一時(shí)期扶貧戰(zhàn)略的特點(diǎn)，是以區(qū)域?yàn)閱挝粚?shí)施開(kāi)發(fā)，通過(guò)開(kāi)發(fā)帶動(dòng)脫貧。國(guó)家劃定了18個(gè)“集中連片貧困地區(qū)”，重點(diǎn)推動(dòng)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展。今天針對(duì)貧困縣的幫扶，正是在那一階段中劃定的。從此，大量的扶貧資金瞄準(zhǔn)這些縣一級(jí)行政區(qū)投放。

第三個(gè)階段源于1994年國(guó)務(wù)院印發(fā)《八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》。所謂“八七”，是指要在2000年以前，用7年時(shí)間基本解決農(nóng)村8000萬(wàn)貧困人口的溫飽問(wèn)題。這一階段中的扶貧項(xiàng)目統(tǒng)籌了更多部委，如教育部的“兩基”——基本普及義務(wù)教育，基本解決青少年文盲問(wèn)題——就與這一階段的扶貧同時(shí)推進(jìn)。

第四階段是2000年至今，扶貧工作在前面三個(gè)階段的基礎(chǔ)上深入、細(xì)化。2000年之后，扶貧戰(zhàn)略下沉，大量鑒別、確定貧困村，幫扶最低收入者。與之并進(jìn)的是國(guó)家推動(dòng)下的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，和在農(nóng)村地區(qū)推動(dòng)的基礎(chǔ)設(shè)施提升——如2004年的“村村通”工程。南都公益基金會(huì)理事長(zhǎng)徐永光在討論中提到，這一時(shí)期的基礎(chǔ)設(shè)施投入極大，比如他印象中，云南一地一年的基礎(chǔ)設(shè)施投入就可以超過(guò)2000億元，人均五萬(wàn)元有余。此外，這一時(shí)期也正是農(nóng)村大量向城市輸送勞動(dòng)力的時(shí)間，在城市工作的農(nóng)民工，工資收入增長(zhǎng)，快速拉動(dòng)了農(nóng)村脫貧。

從第一階段到第四階段，扶貧戰(zhàn)略循序漸進(jìn)，其中有調(diào)整、變化，但是有兩條邏輯軸線(xiàn)是一以貫之的。其一是，國(guó)家會(huì)以收入為標(biāo)準(zhǔn)劃定一條絕對(duì)貧困線(xiàn)，以便于在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一確定、瞄準(zhǔn)扶貧的對(duì)象，即貧困人口。隨著人均收入不斷提高和物價(jià)水平的不斷變化，這條線(xiàn)從改革開(kāi)放之初的人均年收入100元，提高到了2011年調(diào)整后的人均年收入2300元。2020年的脫貧標(biāo)準(zhǔn)，正是根據(jù)這一數(shù)值設(shè)定的。

其次是，這四個(gè)階段的扶貧方法，總體上屬于“大水漫灌”。北京師范大學(xué)教授兼中國(guó)收入分配研究院院長(zhǎng)李實(shí)提到，基于中國(guó)的貧困情況，在國(guó)際上沒(méi)有現(xiàn)成的扶貧戰(zhàn)略經(jīng)驗(yàn)，于是在這種倒逼下，中國(guó)獨(dú)創(chuàng)了一套區(qū)域開(kāi)發(fā)和扶貧相結(jié)合的模式。這種模式較為粗放，但有實(shí)際效果。面對(duì)有大量勞動(dòng)能力的貧困人口，一旦提升經(jīng)濟(jì)水平，增加就業(yè)，就能夠快速起到作用。

但隨著貧困人口不斷減少，扶貧工作不斷細(xì)化，“瞄準(zhǔn)”的問(wèn)題愈發(fā)重要，“大水漫灌”的戰(zhàn)略部署也逐漸顯現(xiàn)出了它的局限性。

具體來(lái)說(shuō)，扶貧工作的效率取決于一定量的資源能否最大程度上達(dá)到讓盡可能多的人脫貧的效果。在過(guò)去的“大水漫灌”階段，在一定區(qū)域內(nèi)先開(kāi)展經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，將資金投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，就能夠吸引產(chǎn)業(yè)資本、推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造就業(yè)，有勞動(dòng)能力的人口就能實(shí)現(xiàn)快速增長(zhǎng)收入，擺脫貧困狀態(tài)。但是到了現(xiàn)在，大量人口已經(jīng)脫貧，剩下的貧困人口中，很多是老人、孩子、病人、殘疾人、少數(shù)民族。據(jù)盧邁提供的2013年的數(shù)據(jù)顯示，貧困發(fā)生率全國(guó)農(nóng)村的平均數(shù)為8%左右，在農(nóng)村兒童中接近10%，而農(nóng)村少數(shù)民族中超過(guò)13%。李實(shí)也在多篇文章中指出，和過(guò)去不同，這些人群的分布是分散化的，過(guò)去的以地域?yàn)閱卧拈_(kāi)發(fā)模式不再適用。

近年的精準(zhǔn)扶貧，已經(jīng)嘗試用“建檔立卡”的方式定位這些人群，但扶貧的精確瞄準(zhǔn)問(wèn)題，很多時(shí)候是一個(gè)制度問(wèn)題：如何選擇貧困縣、貧困村、貧困戶(hù)，涉及一系列不同層級(jí)的政府運(yùn)作、不同機(jī)構(gòu)的配合，關(guān)乎政策的落實(shí)程度、撥款的到位方法、具體操作的時(shí)間進(jìn)度、落實(shí)效率等等。在這種背景下，“大水漫灌”的方式面對(duì)越來(lái)越要求精確的扶貧需求，是逐漸力不從心的——這并不是說(shuō)經(jīng)濟(jì)資源上不足，而是在將政策落實(shí)到位的過(guò)程中，存在著客觀規(guī)律的限制?！栋朐抡劇?018年2月刊出文章，要求各級(jí)干部不要因?yàn)榉鲐氃阶鲈接龅健坝补穷^”而氣餒，也從側(cè)面反映出了這一趨勢(shì)。

此外，已經(jīng)完成的扶貧工作，也有精確度不足的問(wèn)題。李實(shí)介紹說(shuō)，根據(jù)他的團(tuán)隊(duì)的測(cè)度，之前扶貧中的低保戶(hù)鑒別，其“瞄準(zhǔn)性”大概在30%上下，這個(gè)數(shù)字無(wú)疑有進(jìn)一步提升的空間。

正是在這樣的變化面前，2020年將成為扶貧工作的一個(gè)“門(mén)檻”，其面臨的更多復(fù)雜性也疊加進(jìn)來(lái)，走向“深水區(qū)”。

2020 之后：“窮人”之后的“新貧困”

2020年的節(jié)點(diǎn)就要到來(lái)。按照計(jì)劃，以當(dāng)前的貧困線(xiàn)所劃定的，即年收入2300元所劃定的人群，在2020年應(yīng)該全部脫貧。屆時(shí)，從上到下的政治動(dòng)員、壓實(shí)責(zé)任的要求、基層的扶貧評(píng)比等等，也許都將暫告段落。但這并不意味著扶貧工作將完成使命，因?yàn)?，隨著貧困人口的減少，中國(guó)逐漸從中低收入國(guó)家邁入中等收入國(guó)家，之前沒(méi)有遇到的新貧困問(wèn)題也將更加顯眼。

在上述論壇的討論現(xiàn)場(chǎng)，無(wú)論是嘉賓，還是觀眾，都表達(dá)著對(duì)新問(wèn)題的關(guān)注，尤其提到較多的是美歐發(fā)達(dá)國(guó)家面對(duì)貧困的經(jīng)驗(yàn)——在絕對(duì)意義上，這些國(guó)家都脫離了貧困，但相對(duì)貧困的問(wèn)題，多維度的貧困問(wèn)題，都一直在這些社會(huì)中存在著。

所謂相對(duì)貧困問(wèn)題，主要是指社會(huì)中因分配和再分配的不均衡，導(dǎo)致一定比例的人群始終維持在相對(duì)社會(huì)其他部分收入要低的狀態(tài)。李實(shí)介紹說(shuō)，大多數(shù)歐洲國(guó)家采取的便是相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，以收入中位數(shù)的50%到60%左右定為貧困線(xiàn)，達(dá)不到者視為貧困人口，一般來(lái)說(shuō)，相對(duì)貧困人口會(huì)占到總?cè)丝诘?0%左右。而美國(guó)用依托基本生活費(fèi)用指數(shù)計(jì)算的月收入標(biāo)準(zhǔn)作為貧困線(xiàn)，常年有約10%到15%的人口生活在此線(xiàn)以下。

在扶貧領(lǐng)域，學(xué)者們的共識(shí)是，相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)會(huì)不斷變動(dòng)，如果一個(gè)國(guó)家整體收入高，相對(duì)貧困線(xiàn)就高。而當(dāng)溫飽層面上的貧困問(wèn)題得到緩解，更多維度的問(wèn)題也會(huì)隨之被納入“貧困”的范疇——醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施、生活質(zhì)量、平等機(jī)會(huì)……

在這之中，最引起社會(huì)關(guān)注的，是貧困的代際傳遞問(wèn)題。

去年，斯坦福大學(xué)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)教授羅斯高在《一席》上的一場(chǎng)演講引來(lái)了互聯(lián)網(wǎng)上的一場(chǎng)輿論熱潮。羅斯高常年研究中國(guó)農(nóng)村貧困問(wèn)題，他認(rèn)為農(nóng)村兒童父母進(jìn)城打工而不在身邊，加上農(nóng)村教育水平落后，導(dǎo)致中國(guó)許多農(nóng)村兒童的智力發(fā)展水平較低，未來(lái)不容樂(lè)觀。盡管羅斯高對(duì)兒童智商的測(cè)度和要求“媽媽回家”的解決辦法引起了許多批評(píng)，但他對(duì)農(nóng)村下一代因?yàn)榉N種原因“輸在起跑線(xiàn)上”的擔(dān)憂(yōu)，的確是從事、關(guān)心扶貧工作的學(xué)者、行動(dòng)者與公眾極為焦慮的事情。

在一線(xiàn)工作較多的盧邁在對(duì)談中多次提到同樣的問(wèn)題。盡管今天農(nóng)村的生活狀況普遍都有改善，吃不飽飯的情況幾乎消失了，孩子們甚至還有不少零花錢(qián)，但是因?yàn)楦改冈诔鞘写蚬?，孩子由祖輩撫養(yǎng)長(zhǎng)大，農(nóng)村教育資源又極為不足，因此孩子們的知識(shí)水平相當(dāng)堪憂(yōu)。他認(rèn)為，在未來(lái)的人工智能時(shí)代，文化水平不夠的人面臨著就業(yè)上的極大困境。中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)對(duì)來(lái)自不同省份13個(gè)縣的幼兒園進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，園中雙留守兒童占到40.7%。而要說(shuō)到教育在農(nóng)村基層的普及程度，數(shù)據(jù)就更令人憂(yōu)心，據(jù)中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)教授李小云給出的數(shù)據(jù)，全國(guó)59萬(wàn)個(gè)行政村里，只有19萬(wàn)個(gè)有自己的幼兒園。

而這樣的問(wèn)題并非中國(guó)獨(dú)有，盧邁提到，美國(guó)政治學(xué)家帕特南的《我們的孩子》，描述的是在美國(guó)遇到的同樣問(wèn)題——相對(duì)貧困以代際傳遞，造成了美國(guó)社會(huì)的分裂，窮人與富人的居住、教育是割裂開(kāi)的，彼此不相往來(lái)。富人有錢(qián)為孩子提供經(jīng)費(fèi)。而同樣是公立學(xué)校，窮孩子接受的教育不敢恭維，向上流動(dòng)既少，也困難。其結(jié)果是“1%”和“99%”之間的對(duì)立越來(lái)越突出。

令人擔(dān)心的是，如果農(nóng)村教育和基礎(chǔ)設(shè)施不加以改變，這樣的區(qū)隔、貧困的代際傳遞、階級(jí)地位很可能在中國(guó)不斷復(fù)制。兒童、婦女、老人，針對(duì)這些原先“大水漫灌”不會(huì)專(zhuān)門(mén)定向扶持的群體，專(zhuān)家們都認(rèn)為我們當(dāng)前的扶貧系統(tǒng)是不夠的。比如李實(shí)就提到，在國(guó)外，針對(duì)這些群體的救濟(jì)式扶貧有很多種模式，比如在很多發(fā)展中國(guó)家有兒童補(bǔ)貼。與之相比，中國(guó)的模式是很單一——只有低保，還有就是醫(yī)療救助。這方面，中國(guó)繼續(xù)借鑒更多經(jīng)驗(yàn)。

2020后扶貧面對(duì)的另一個(gè)問(wèn)題是，扶貧的可持續(xù)性到底如何。之前的脫貧中，有相當(dāng)程度比例的農(nóng)村家庭因?yàn)樯?、上學(xué)、自然災(zāi)害等多種原因“返貧”，也就是說(shuō)脫貧后的農(nóng)民在面對(duì)各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)抵御能力仍欠佳。就算是很多突出的脫貧例子中，也存在脫貧之后不確定是否可以保持小康狀態(tài)的問(wèn)題。在李小云看來(lái)，如果扶貧之后不能帶動(dòng)致富，那么已經(jīng)脫貧的人群仍然有可能因?yàn)楦鞣N原因重新滑向貧困。他在云南勐臘縣河邊村的實(shí)驗(yàn)中，人們脫貧之后嘗試經(jīng)營(yíng)小本生意，創(chuàng)業(yè)脫貧，但距離致富還有一定差距，而當(dāng)?shù)鼐用衩撠氈笙M(fèi)水平開(kāi)始提高，如何走出下一步也非常關(guān)鍵。而徐永光也指出，政府在脫貧中長(zhǎng)期扮演的重要角色帶來(lái)了“父愛(ài)主義”的問(wèn)題，脫開(kāi)了政府的幫助，貧困人群本身的積極性一旦不能發(fā)動(dòng)，那么返貧的可能性就非常高。

進(jìn)入中等收入階段之后，城鎮(zhèn)化的不可逆轉(zhuǎn)也將城鄉(xiāng)問(wèn)題帶入了后2020的扶貧視野。在過(guò)去，農(nóng)民工進(jìn)城打工，返鄉(xiāng)消費(fèi)，是扶貧成功的重要推動(dòng)力之一。但一方面，農(nóng)村居民的非農(nóng)工資收入越來(lái)越高，2016年之后平均達(dá)到了5000元，占到年收入的近40%。另一方面，農(nóng)民工群體逐漸老齡化，城市房?jī)r(jià)飆升，留在城鎮(zhèn)越來(lái)越困難。在李實(shí)看來(lái)，一旦引入多維的貧困標(biāo)準(zhǔn)，城鄉(xiāng)之間的貧困問(wèn)題會(huì)很快凸顯出來(lái)。比如，農(nóng)民工群體中，享受養(yǎng)老保障的不到30%，醫(yī)保不到40%，失業(yè)保險(xiǎn)不到50%。

學(xué)者們認(rèn)為，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)客觀上曾經(jīng)幫助了鄉(xiāng)村發(fā)展，但其負(fù)面效果也在今天的局面下凸顯出來(lái)。在題為《2020年之后會(huì)是一個(gè)沒(méi)有“貧困”的時(shí)代？》的新文章中，李小云指出，城鄉(xiāng)收入差距正在成為新的農(nóng)村貧困的主要表征之一。而李實(shí)對(duì)中國(guó)基尼系數(shù)的研究也顯示，中國(guó)財(cái)產(chǎn)差距的基尼系數(shù)在近年升高不少，主要原因是房產(chǎn)帶來(lái)的差距。更令李小云關(guān)注的，是人口從農(nóng)村到城市的流動(dòng)格局正在縮小，如果通過(guò)流動(dòng)改善生活的可能性減少了，農(nóng)村和城市的相對(duì)貧困群體都會(huì)增加。

面對(duì)新的貧困問(wèn)題，如何未雨綢繆？

種種即將發(fā)生的變化，意味著中國(guó)扶貧工作將要發(fā)生一場(chǎng)大轉(zhuǎn)折。在新的形勢(shì)面前，扶貧工作如何未雨綢繆呢？

應(yīng)對(duì)2020年的新形勢(shì)，對(duì)貧困的識(shí)別方式亟待改變。傳統(tǒng)的識(shí)別方式以收入為標(biāo)靶，和“大水漫灌”式的扶貧方式直接掛鉤。而在精準(zhǔn)扶貧和之后的多維扶貧時(shí)代，對(duì)貧困的識(shí)別要相應(yīng)地引入更多維度，提供更高精度。而政策也應(yīng)該順勢(shì)跟上，中國(guó)人民大學(xué)教授、全國(guó)人大常委會(huì)委員鄭功成就舉例指出，在現(xiàn)行制度中，教育、住房等等補(bǔ)助和低保捆綁掛鉤，使得很多人為了住房補(bǔ)助而“啃低?！薄?/p>

此外，注重教育，預(yù)防扶貧就更為重要。盧邁提到，相比產(chǎn)生貧困問(wèn)題之后再調(diào)撥資源扶貧的“再分配”，將資源預(yù)先向教育、兒童養(yǎng)育傾斜，以預(yù)防因教育程度不足而導(dǎo)致貧困的做法，在相同資金條件下獲得的效果更好。這種做法叫做“預(yù)分配”。也就是說(shuō)，同樣的扶貧經(jīng)費(fèi)，對(duì)農(nóng)民工子弟進(jìn)行幫扶，成效更大，而且長(zhǎng)遠(yuǎn)上有更多積極效果。

與此同時(shí)，現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元的扶貧框架也需要針對(duì)新的城鄉(xiāng)關(guān)系作出調(diào)整。盡管在這方面，是在農(nóng)村分散式提供公共服務(wù)，還是在城鎮(zhèn)集中提供公共服務(wù)，讓農(nóng)村居民更多進(jìn)入城鎮(zhèn)，仍有一定爭(zhēng)論，但對(duì)農(nóng)村居民的公共服務(wù)——醫(yī)療保障、教育、養(yǎng)老——亟待加強(qiáng)，是不爭(zhēng)的事實(shí)。

面對(duì)新形勢(shì)下扶貧工作容易出現(xiàn)的效率問(wèn)題、損耗問(wèn)題，如何動(dòng)員社會(huì)力量、社會(huì)組織參與，也尤為關(guān)鍵。在對(duì)談中，徐永光從社會(huì)公益的角度出發(fā)，指出社會(huì)力量和市場(chǎng)力量能填補(bǔ)政府缺位和效率不足的空間，比如農(nóng)村子弟的學(xué)前教育現(xiàn)在有接近1000萬(wàn)人的缺口，而學(xué)前教育又并沒(méi)有列入義務(wù)教育之列。在他看來(lái)，這樣的空間就需要社會(huì)組織來(lái)補(bǔ)位，不然的話(huà)，農(nóng)民工的第二代第三代就要承擔(dān)很大的轉(zhuǎn)型成本。

鄭功成則從政策設(shè)計(jì)的角度舉例說(shuō)明了現(xiàn)行政策仍然有很大空間可以調(diào)整。比如有一些貧困戶(hù)因?yàn)閾?dān)心收入提高會(huì)“脫貧”而失去部分基本保障，所以沒(méi)有通過(guò)勞動(dòng)增加收入的動(dòng)力。針對(duì)這種情況，扶貧工作可以改變政策，在貧困戶(hù)的勞動(dòng)收入計(jì)入總收入時(shí)，予以一定數(shù)額的豁免，增加他們脫貧的積極性，這樣貧困戶(hù)自身脫貧的動(dòng)力就要大很多，也避免了“父愛(ài)主義”的負(fù)面效應(yīng)。事實(shí)上，據(jù)媒體報(bào)道，近年來(lái)一些地區(qū)在扶貧工作中也對(duì)政策作了這類(lèi)調(diào)整，收到了良好的反饋。

總而言之，從社會(huì)力量和政策設(shè)計(jì)兩方面出發(fā)，長(zhǎng)期自上而下扶貧的“一個(gè)積極性”，在未來(lái)需要朝向更多維度、更多角度、更多積極性的方向轉(zhuǎn)變。

李小云在總結(jié)中提出，中國(guó)之前的局面，是以絕對(duì)貧困為主導(dǎo)的，因而整個(gè)扶貧、脫貧的體系和戰(zhàn)略，都是按照消除絕對(duì)貧困而發(fā)育的。但到了2020年，面對(duì)相對(duì)貧困和多維度的貧困問(wèn)題，整個(gè)扶貧治理體系需要發(fā)生變化。這就要求要兼顧地區(qū)之間協(xié)同、城鄉(xiāng)之間協(xié)同、政府和社會(huì)的協(xié)同，并且要能夠打破現(xiàn)有的碎片化的貧困治理狀態(tài)，最終，“一個(gè)綜合的貧困治理機(jī)制”顯然是題中之義。