鄒建強

摘 要 隨著我國全面建設(shè)小康社會目標的逐步實現(xiàn)，我國的城鄉(xiāng)發(fā)展取得了突出的成就。但是在城市化進程的過程中，占用了大量的耕地。針對問題的出現(xiàn)，國家也采取了相關(guān)的政策，其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”的政策就起到了很大的作用。本文旨在分析城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”的政策，逐步完善增減掛鉤政策的實施。

關(guān)鍵詞 城鄉(xiāng) 建設(shè)用地 “增減掛鉤”

一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策的內(nèi)涵及其作用

城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”的政策是國家為解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地問題而頒布實施的城鄉(xiāng)政策之一。城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”的政策是國家依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，從而達到城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標。城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策有利于通過增減平衡，控制一個區(qū)域的建設(shè)用地總體規(guī)模，節(jié)約集約利用土地，提高土地利用效率，最終保護農(nóng)村地區(qū)的耕地。[1]

二、“增減掛鉤”政策實施中出現(xiàn)的問題

（一）城鄉(xiāng)之間的利益沖突

在“增減掛鉤”政策實施的過程中，城鄉(xiāng)之間的利益沖突問題已經(jīng)成為阻礙農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵因素。土地作為生產(chǎn)要素，在資源配置的過程中發(fā)揮著越來越重要的作用，城市的發(fā)展必然要占用大量的農(nóng)村土地資源，這項政策的實施推動了城市化進程，但農(nóng)村的發(fā)展處于被動地位，占用耕地之后，要安置居民，農(nóng)村用地變成了國家用地，在一定程度上侵犯了農(nóng)村集體土地所有權(quán)，導致城鄉(xiāng)之間的利益沖突不斷加劇。城鄉(xiāng)利益沖突問題造成了更多的社會問題，所以解決城鄉(xiāng)利益沖突是“增減掛鉤”政策實施過程中必須解決的問題。

（二）耕地質(zhì)量的問題

在“增減掛鉤”政策實施的過程中，實施的要求是保證農(nóng)村的耕地面積不會減少，質(zhì)量不會降低。但是在實施中，城鄉(xiāng)的建設(shè)用地在拆遷之后，沒能采取很好的措施來保證占用和補給之間的平衡，導致開墾土地過多，耕地逐漸減少。還有政府官員換屆之后，忽視了補充耕地，占用建設(shè)用地，農(nóng)民耕地減少，導致耕地質(zhì)量下降，造成農(nóng)村的土地利用率不高。所以在“增減掛鉤”政策實施過程中，一定要注意耕地質(zhì)量問題，做好耕地質(zhì)量的工作安排。[2]

（三）農(nóng)民生計持續(xù)的問題

在“增減掛鉤”政策實施的過程中，城鄉(xiāng)居民的安置是一個很大的問題，在占用居民的用地之后，如果沒能妥善安置，就會出現(xiàn)很多社會問題，導致農(nóng)民生計無法得到保障，容易引發(fā)社會沖突和群體性事件。“增減掛鉤”政策的實施，是為了給農(nóng)民增添更多的福祉，政府一定要妥善安排，不能損失農(nóng)民的權(quán)益。

三、完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策的措施

（一）完善分配，保障農(nóng)民權(quán)益

要完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策的措施，要不斷完善分配，保障農(nóng)民權(quán)益。在建筑用地的使用過程中，對于節(jié)約掛鉤的指標，政府要做好妥善的安排，依據(jù)農(nóng)村土地承包責任權(quán)中的相關(guān)規(guī)定，切實保障農(nóng)民的權(quán)益。

（二）妥善安排拆舊區(qū)的善后工作

要完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策的措施，就要妥善安排拆舊區(qū)的善后工作。這項政策的實施，最終是惠及農(nóng)民，要讓農(nóng)民真正從國家的有力政策中獲得收益。在拆舊區(qū)善后工作中，要妥善安排當?shù)貐^(qū)的農(nóng)民，要進行必要的安置工作以及給予一定的經(jīng)濟補償。對于城鄉(xiāng)建設(shè)用地的規(guī)劃，也要以公平、公正、公開的原則進行安排，確保農(nóng)民的耕地權(quán)益得到保障。

（三）提高耕地質(zhì)量

要完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策措施，就要提高耕地質(zhì)量。在“增減掛鉤”工作進行的過程中，往往無法很好地保證補充耕地的質(zhì)量。為此，應(yīng)該建立監(jiān)督機制，實施嚴格的管控技術(shù)，對于復墾耕地的數(shù)量、質(zhì)量實行“雙掛鉤”思維政策，確保補充耕地質(zhì)量，不能因為政府工作人員的調(diào)動而出現(xiàn)項目停滯。[3]

（四）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

在完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策的措施中，要做好統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的工作，對于農(nóng)民對生活問題以及未來發(fā)展的問題，都要進行統(tǒng)籌長遠的安排，設(shè)立專項指導，給當?shù)鼐用窀嗟木蜆I(yè)機會，促進農(nóng)村經(jīng)濟進一步發(fā)展。

基于以上考慮，“建設(shè)用地增減掛鉤”政策目標的設(shè)置應(yīng)該更多地基于對農(nóng)民的尊重，對農(nóng)民利益的保護，以及有利于農(nóng)村社會的發(fā)展與穩(wěn)定，增加對政府權(quán)力的限制，減少對農(nóng)民權(quán)利的損害。只有此，才能更好地促進城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程，真正使農(nóng)民得到實惠，使農(nóng)村經(jīng)濟得到更長遠的發(fā)展。[4]

四、結(jié)語

城鎮(zhèn)化進程的發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟的不斷提高，都給農(nóng)村的發(fā)展帶來了新的發(fā)展機遇，“增減掛鉤”政策的實施促進了城鄉(xiāng)用地的統(tǒng)籌安排，有利于提高農(nóng)村地區(qū)的土地利用效率。盡管在政策實施的過程中還出現(xiàn)了很多問題，但是仍然要看到城鄉(xiāng)經(jīng)濟不斷發(fā)展的美好前景，以及黨和國家對城鎮(zhèn)化發(fā)展的扶持和關(guān)懷，共同為實現(xiàn)中華民族的偉大復興而努力。

（作者單位為孝感市云夢縣國土資源局）

參考文獻

[1] 黃美均，諸培新.完善重慶地票制度的思考——基于地票性質(zhì)及功能的視角[J].中國土地科學，2013（06）.

[2] 夏晶晶，周晴川，黃瓊，彭陳成，閆剛.地票制度中的農(nóng)民權(quán)益保護——基于重慶忠縣、北碚區(qū)等地的實證研究[J].法制與社會，2013（17）.

[3] 周鐵剛，郭青霞，任玉鵬，劉慧璋，楊鑫芳.基于增減掛鉤的山西省河津市農(nóng)戶搬遷意愿影響因素研究[J].山西農(nóng)業(yè)大學學報

（自然科學版），2013（03）.

[4] 張曉平，鄒自力，劉紅芳.基于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的農(nóng)村居民點整理現(xiàn)實潛力研究[J].中國農(nóng)學通報，2012（02）.