林曉玲

摘 要：大學(xué)章程是大學(xué)治理的重要基礎(chǔ)與核心，是促使大學(xué)能夠基于社會(huì)外部環(huán)境以及自身發(fā)展現(xiàn)狀實(shí)現(xiàn)自治、管理、監(jiān)督以及形成科學(xué)制度的重要保障。當(dāng)前大學(xué)在實(shí)現(xiàn)自治的過(guò)程中，出現(xiàn)諸如行政職能泛華、管理權(quán)利以及學(xué)術(shù)研究權(quán)利不明晰、外部關(guān)系混亂等現(xiàn)象，將大學(xué)章程作為有效的監(jiān)督手段和運(yùn)營(yíng)法則，妥善處理好大學(xué)的外部治理結(jié)構(gòu)，是推動(dòng)我國(guó)大學(xué)現(xiàn)代化管理體制生成的重要保障。

關(guān)鍵詞：大學(xué)章程；大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)；主體利益

中圖分類號(hào)：G640 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1002-4107（2018）07-0062-04

大學(xué)章程不僅是其內(nèi)部成員必須尊崇的基本規(guī)范與準(zhǔn)則，更是大學(xué)能夠?qū)崿F(xiàn)自治管理、實(shí)現(xiàn)體制構(gòu)建以及發(fā)展建設(shè)的重要依據(jù)與基石。當(dāng)前隨著我國(guó)高等教育事業(yè)的不斷發(fā)展與推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化管理、推進(jìn)自治進(jìn)程已然成為全民族的熱議和關(guān)注點(diǎn)。章程所涉及的核心問(wèn)題，無(wú)外乎大學(xué)外部治理和內(nèi)部治理兩個(gè)范疇，而這兩個(gè)范疇的綜合也就是通常所謂的大學(xué)治理。相對(duì)而言，目前我國(guó)大學(xué)在進(jìn)行管理政策改革和自治推動(dòng)時(shí)，更主要的是傾向于大學(xué)內(nèi)部的建設(shè)與重構(gòu)，而對(duì)外部的社會(huì)關(guān)系、科學(xué)管理，則關(guān)注有限。因此基于大學(xué)章程的視角實(shí)現(xiàn)對(duì)于大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)的重構(gòu)就顯得格外重要。

一、大學(xué)章程與大學(xué)治理

“章程”一詞如今廣泛存在于社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域之中，企業(yè)年檢、資質(zhì)辦理必須提交企業(yè)章程，相關(guān)機(jī)構(gòu)在辦理對(duì)公業(yè)務(wù)時(shí)也會(huì)有各類“章程”出臺(tái)。而在廣大教育機(jī)構(gòu)當(dāng)中，章程被廣義地理解為其內(nèi)部管理制度、權(quán)利分配以及行為規(guī)范的統(tǒng)稱，并隨著我國(guó)教育事業(yè)的不斷發(fā)展，在不斷豐富和拓展著內(nèi)涵。關(guān)于“大學(xué)章程”的概念詮釋，筆者在比較多份文獻(xiàn)資料之后，更認(rèn)同米俊魁在其個(gè)人的博士論文當(dāng)中的詮釋，認(rèn)為其是基于《教育法》等基本法律，按照一定的流程，以文本形式所形成的對(duì)于大學(xué)基本事項(xiàng)做出全面規(guī)定的規(guī)范性文件。其本質(zhì)在于對(duì)大學(xué)內(nèi)部或與之相關(guān)的教育權(quán)益所進(jìn)行的合理調(diào)整與分配[1]。

關(guān)于大學(xué)治理，李福華教授在其所著的《大學(xué)治理的理論基礎(chǔ)與組織架構(gòu)》中，將其定義為“在大學(xué)利益主體多元化以及所有權(quán)與管理權(quán)分離的情況下，協(xié)調(diào)大學(xué)各利益相關(guān)者的關(guān)系，降低代理成本，提高辦學(xué)效益的一系列制度安排”[2]。大學(xué)治理主要包括內(nèi)部治理和外部治理兩個(gè)方面，其中內(nèi)部治理主要指的是內(nèi)部的運(yùn)行機(jī)制，外部治理（也是本文所要研究的主要對(duì)象）則是指大學(xué)與社會(huì)、政府之間的關(guān)系。有關(guān)大學(xué)章程和大學(xué)治理的重要性，國(guó)務(wù)院在2010年發(fā)布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》中明確提出了將大學(xué)章程和大學(xué)治理結(jié)構(gòu)作為完善我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度的重點(diǎn)和核心，并在翌年發(fā)布的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》當(dāng)中明確指出“保障高校辦學(xué)自主權(quán)，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”的要求，這從另一個(gè)側(cè)面闡釋了大學(xué)章程對(duì)于大學(xué)治理的積極意義?？梢哉f(shuō)當(dāng)前我國(guó)高等院校要想進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)科學(xué)自治、完善管理就必須妥善處理內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和外部治理結(jié)構(gòu)，并將大學(xué)章程作為有效的監(jiān)督手段和運(yùn)營(yíng)法則，提供一定的重構(gòu)參考依據(jù)，以此來(lái)推動(dòng)我國(guó)大學(xué)現(xiàn)代化管理體制的生成。

二、大學(xué)章程在大學(xué)外部治理中的價(jià)值

首先，大學(xué)章程是大學(xué)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重要基礎(chǔ)與前提。需要說(shuō)明的是，大學(xué)是源于西方國(guó)家的一種辦學(xué)機(jī)構(gòu)，其對(duì)于大學(xué)特許狀的承繼，演變成了今日的大學(xué)章程。可見章程具有明顯的歐洲印記，并不完全適合于我國(guó)的國(guó)情，因此我國(guó)大學(xué)章程的構(gòu)建經(jīng)歷了一個(gè)相對(duì)較長(zhǎng)的認(rèn)知探索期，并由此導(dǎo)致問(wèn)題頻發(fā)，諸如大學(xué)和政府權(quán)責(zé)不明晰、大學(xué)自治難以真正實(shí)現(xiàn)，以及社會(huì)參與大學(xué)治理程度有限等問(wèn)題，充分說(shuō)明了固有的外部治理結(jié)構(gòu)已然影響到了大學(xué)的進(jìn)一步發(fā)展與創(chuàng)新。因此將大學(xué)章程作用于大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)，本身就是一個(gè)能推動(dòng)大學(xué)高速發(fā)展的重要選擇[3]。

其次，大學(xué)章程是能夠推動(dòng)大學(xué)治理的有效核心與重心。就我國(guó)現(xiàn)在的高等教育發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，加強(qiáng)大學(xué)章程建設(shè)恰恰是“完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度”這一命題當(dāng)中所提出的重要要求[4]，而大學(xué)治理又屬于現(xiàn)代化管理范疇，因此大學(xué)要想充分實(shí)現(xiàn)內(nèi)部學(xué)術(shù)組織的規(guī)范運(yùn)行，外部與社會(huì)、與政府保持良好的社會(huì)參與和民主參與關(guān)系，就必須將大學(xué)章程納入到大學(xué)治理的體系當(dāng)中來(lái)，在其成為核心的基礎(chǔ)上，讓大學(xué)章程逐漸與大學(xué)治理相適宜，推動(dòng)大學(xué)的辦學(xué)發(fā)展。

最后，大學(xué)章程是能夠反映大學(xué)治理所需的最為根本，也最為客觀的依據(jù)。由于章程是一定關(guān)系的綜合，因此大學(xué)章程必然是一所大學(xué)所處的社會(huì)環(huán)境以及外部關(guān)系的必然反映。但與西方國(guó)家不同的是，中國(guó)社會(huì)的發(fā)展形勢(shì)是先有大學(xué)、后補(bǔ)章程；章程反映了當(dāng)下大學(xué)外部體制體系的制約與要求，是與時(shí)俱進(jìn)的，也是推動(dòng)大學(xué)邁向治理現(xiàn)代化的必然要求和根本依據(jù)，能夠從根本上反映大學(xué)治理的客觀要求。

三、大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題

首先，大學(xué)對(duì)政府尚存有依賴性。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的政府對(duì)高校的高度集中的管理模式，導(dǎo)致我國(guó)大學(xué)對(duì)政府存在現(xiàn)實(shí)的依賴。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的集中管理局面逐漸發(fā)生了變化，但是傳統(tǒng)的依賴心理卻不能伴隨經(jīng)濟(jì)體制的改革進(jìn)行即時(shí)變革，故而很難在短時(shí)間內(nèi)呈現(xiàn)出制度、管理甚至是財(cái)政經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立性。

其次，社會(huì)參與大學(xué)治理的渠道存在一定的局限性。直到今日在社會(huì)普遍概念范疇當(dāng)中，大學(xué)仍舊被視為普通教育的一個(gè)階梯，將大學(xué)校園與課堂視為研究學(xué)問(wèn)、學(xué)習(xí)知識(shí)的“象牙塔”，認(rèn)為其只是高中知識(shí)學(xué)習(xí)階段的延續(xù)。究其原因，“社會(huì)”對(duì)于大學(xué)有限的參與度，或者說(shuō)大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)并沒(méi)有形成一種開放式的局面，讓社會(huì)可以廣泛地參與到大學(xué)治理過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)大學(xué)與社會(huì)的高度對(duì)接，形成“讓大學(xué)服務(wù)于社會(huì)、為社會(huì)輸送人才，讓社會(huì)演變?yōu)榇髮W(xué)發(fā)展過(guò)程中學(xué)生進(jìn)步的參考體、學(xué)習(xí)素材的發(fā)源地”的雙向模式。這就導(dǎo)致社會(huì)對(duì)大學(xué)有限的參與，若即若離的關(guān)聯(lián)性讓大學(xué)的外部治理結(jié)構(gòu)處于時(shí)而開放參與、時(shí)而封閉自治的矛盾發(fā)展進(jìn)程當(dāng)中。

最后，大學(xué)尚未真正意義上落實(shí)所謂的“辦學(xué)自主權(quán)”。一直以來(lái)，在大學(xué)外部治理的過(guò)程中，政府都扮演著絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者的角色，其不僅擁有對(duì)于大學(xué)事務(wù)的決定權(quán)，還控制著大學(xué)從設(shè)立到運(yùn)營(yíng)的全過(guò)程，而大學(xué)只是處于相對(duì)而言的從屬地位，必須無(wú)條件服從政府對(duì)于大學(xué)一切有關(guān)辦學(xué)和政策的要求[5]。因此當(dāng)大學(xué)在進(jìn)行外部治理的過(guò)程中，仍會(huì)生成法律上和政策上的漏洞與縫隙，讓政府可以參與其中，但是政府若不明晰權(quán)力、不在與大學(xué)的合作過(guò)程中確立共同的運(yùn)作和管理協(xié)調(diào)機(jī)制，將導(dǎo)致大學(xué)難以實(shí)現(xiàn)真正的“自治”，那么就難以實(shí)現(xiàn)真正意義上的自我發(fā)展與進(jìn)步。

四、大學(xué)章程視角下大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)的重構(gòu)

基于大學(xué)章程的視角，實(shí)現(xiàn)對(duì)于大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，是充分尊崇大學(xué)章程在大學(xué)治理過(guò)程中所擁有重要性的基礎(chǔ)上，同時(shí)針對(duì)當(dāng)前大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)存在與政府、與社會(huì)關(guān)系有矛盾的前提下，實(shí)現(xiàn)大學(xué)管理和發(fā)展模式優(yōu)化而采取的必要之舉。具體說(shuō)來(lái)，這種重構(gòu)主要包括以下五個(gè)層面的內(nèi)容。

（一）構(gòu)建主體利益權(quán)力監(jiān)督機(jī)制

大學(xué)治理的權(quán)力利益主要涉及內(nèi)在的學(xué)術(shù)權(quán)力、行政權(quán)力以及涉外的政府權(quán)力三個(gè)方面。大學(xué)作為面向社會(huì)培養(yǎng)高端人才和學(xué)術(shù)研究的重要基地，更需要形成以學(xué)術(shù)帶動(dòng)發(fā)展、以發(fā)展推動(dòng)學(xué)術(shù)開展的良性機(jī)制，以此才能構(gòu)建起長(zhǎng)治的良好局面。而從細(xì)節(jié)上來(lái)說(shuō)，這種監(jiān)督機(jī)制主要體現(xiàn)在這樣兩個(gè)層面。

首先，優(yōu)秀的學(xué)術(shù)研究過(guò)程和良好的學(xué)術(shù)氛圍必然具備專業(yè)性、針對(duì)性、創(chuàng)新周期性以及學(xué)術(shù)成果認(rèn)可漸進(jìn)性的特點(diǎn)[6]。而要想全面而充分地保障這四種特征的延續(xù)，使學(xué)術(shù)研究更加彰顯出其作為高校發(fā)展引導(dǎo)者的重要作用，就需要為高校學(xué)術(shù)權(quán)力的正常運(yùn)作提供必要的平臺(tái)和良好的監(jiān)督。當(dāng)前我國(guó)大學(xué)發(fā)展過(guò)程中片面存在著行政權(quán)力介入學(xué)術(shù)研究，從外在認(rèn)為可控的角度去操作理應(yīng)由學(xué)術(shù)權(quán)力去掌握和把控的資源分配、招生就業(yè)甚至是教務(wù)課程規(guī)劃的這類問(wèn)題，這樣不僅破壞了學(xué)術(shù)研究的氛圍，更極易引發(fā)政府方面的元素借由大學(xué)行政權(quán)力的渠道參與到學(xué)術(shù)研究過(guò)程中來(lái)。雖說(shuō)嚴(yán)格意義上講，學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力都是大學(xué)發(fā)展過(guò)程中不可或缺的元素，但只有構(gòu)建有效的監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)二者之間的平衡，才能杜絕外來(lái)元素對(duì)學(xué)術(shù)研究“純粹性”的破壞[7]。這就需要全面推行校內(nèi)學(xué)術(shù)自治、構(gòu)建校內(nèi)學(xué)術(shù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，一方面要建立起由學(xué)校內(nèi)部教師以及教授等負(fù)責(zé)的學(xué)術(shù)委員會(huì)，讓這樣一種相對(duì)獨(dú)立于行政體系之外的決策體系和監(jiān)督體系來(lái)負(fù)責(zé)教師的考評(píng)、錄用以及學(xué)術(shù)研究的方向把控、組織進(jìn)程，保障學(xué)術(shù)研究能夠沿著正確、平穩(wěn)的方向推進(jìn)。另一方面要保障學(xué)校內(nèi)部的學(xué)術(shù)自由空間，在監(jiān)督機(jī)制當(dāng)中明確規(guī)定學(xué)術(shù)相關(guān)事件當(dāng)中所涉及的權(quán)責(zé)范圍，防止學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力兩方持有人“越界”。

其次，有效調(diào)整政府與大學(xué)的關(guān)系。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，大學(xué)與政府之間一直存在著指導(dǎo)和要求的關(guān)系。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來(lái)，政府和大學(xué)之間的黏合性正在逐漸褪卻，但卻殘存著“藕斷絲連”。這種局限性制約著大學(xué)不能從真正意義上實(shí)現(xiàn)自治，意味著政府層面在領(lǐng)導(dǎo)選拔、財(cái)政預(yù)算以及招生就業(yè)等方面所做出的“過(guò)界干預(yù)”始終制約著大學(xué)“現(xiàn)代化管理”的實(shí)現(xiàn)，促使大學(xué)的外部治理難以很好地把握與政府之間的關(guān)系維度。因此這就需要大學(xué)在其內(nèi)部設(shè)立一定的外聯(lián)機(jī)構(gòu)，主要用于負(fù)責(zé)對(duì)接社會(huì)和政府等的各種事務(wù)，讓大學(xué)與政府（或社會(huì)）之間的對(duì)接能夠形成鮮明、規(guī)范的流程和專項(xiàng)對(duì)接部門，而不是讓政府層面盲目介入高校管理過(guò)程當(dāng)中。同時(shí)政府要在基于大學(xué)發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對(duì)大學(xué)內(nèi)部行政權(quán)力的下放、使用以及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的考核和聘用做出明確規(guī)定，明晰高校治理結(jié)構(gòu)的組建流程以及財(cái)政經(jīng)費(fèi)使用和政府撥款制度，通過(guò)構(gòu)建起相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，讓政府官員和大學(xué)教育管理者各司其職、權(quán)力相對(duì)分割，推動(dòng)“自治”模式的形成[8]。

（二）明確大學(xué)章程制定的主體，政府參與大學(xué)

治理的范疇

只有明確大學(xué)章程制定的主體，并基于此明確政府參與大學(xué)治理的范疇，才能凸顯大學(xué)本身的獨(dú)立法人地位，推動(dòng)高校自主管理和依法辦學(xué)體制的生成。

首先，大學(xué)章程的制定是各方利益博弈的結(jié)果，但一旦明確其制定主體，由其所生成的章程就會(huì)對(duì)博弈中的各方面因素產(chǎn)生絕對(duì)的約束和制約，對(duì)于政府參與大學(xué)治理的范疇也會(huì)產(chǎn)生清晰的制約性。當(dāng)大學(xué)作為章程的制定者，擁有獨(dú)立法人的明確地位時(shí)，應(yīng)該在整個(gè)章程的制定過(guò)程中，充分遵循我國(guó)高等教育的發(fā)展規(guī)律和教育要求，將大學(xué)發(fā)展所需要的各方面訴求納入到章程當(dāng)中，全面反映與大學(xué)發(fā)展相關(guān)的各方面權(quán)益，努力規(guī)范大學(xué)的外部事宜，努力讓廣大政府層面能夠做到依循國(guó)家法律而放權(quán)，讓大學(xué)實(shí)現(xiàn)自治，減少對(duì)其行政以及學(xué)術(shù)研究方面的干預(yù)。

其次，在明確大學(xué)章程制定主體的前提下，依托章程明確政府層面參與大學(xué)治理的內(nèi)容。當(dāng)前我國(guó)教育部頒發(fā)的《高等學(xué)校章程制定辦法》對(duì)于政府層面的權(quán)力有這樣的明確表述“高等學(xué)校的舉辦者、主管教育行政部門應(yīng)當(dāng)按照政校分開、管辦分離的原則，以章程明確界定與學(xué)校的關(guān)系，明確學(xué)校的辦學(xué)方向與發(fā)展原則，落實(shí)舉辦者權(quán)利義務(wù)，保障學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”。從大學(xué)的層面來(lái)說(shuō)①，大學(xué)需要充分把握制定章程主體地位這樣的一個(gè)契機(jī)，在遵循有關(guān)社會(huì)法律以及高校自身辦學(xué)規(guī)律的基礎(chǔ)上，讓章程中的內(nèi)容充分體現(xiàn)出自身發(fā)展需要以及其與政府和社會(huì)的關(guān)系，明確政府參與大學(xué)治理的范疇，盡可能減少政府對(duì)于大學(xué)自治的干預(yù)，為大學(xué)的持續(xù)發(fā)展構(gòu)建平穩(wěn)、有力的平臺(tái)。從政府的角度來(lái)說(shuō)，政府可以參與大學(xué)治理的內(nèi)容可以細(xì)化為參與監(jiān)督、資源輔助以及合作平臺(tái)開發(fā)。其中參與監(jiān)督主要是指通過(guò)政府層面適當(dāng)?shù)臋?quán)利參與，形成對(duì)大學(xué)內(nèi)部法律上、事務(wù)上以及涉外權(quán)利上的監(jiān)督，使大學(xué)自身的發(fā)展建設(shè)能夠不違背社會(huì)發(fā)展建設(shè)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大主題、不背離社會(huì)主義核心價(jià)值觀；資源輔助指的是當(dāng)大學(xué)維系自身發(fā)展需要一定的財(cái)政支持或在尋求一定的學(xué)術(shù)交流和國(guó)際合作研究涉及一定的對(duì)外事務(wù)和涉外關(guān)系時(shí)，由政府參與協(xié)助，其最終目的是促成大學(xué)與更為廣闊先進(jìn)的教育科研平臺(tái)間的合作，使其能夠汲取先進(jìn)、優(yōu)秀的理念服務(wù)于大學(xué)自身的教育教學(xué)和科學(xué)研究；合作平臺(tái)開發(fā)主要是指大學(xué)與政府共同開發(fā)科研實(shí)訓(xùn)基地、教育發(fā)展平臺(tái)或其他類型的服務(wù)中介機(jī)構(gòu)，讓政府承擔(dān)起大學(xué)對(duì)話社會(huì)的過(guò)渡角色，為廣大高校學(xué)生走出校園、步入社會(huì)提供必要的發(fā)展過(guò)渡平臺(tái)。

（三）完善政府與大學(xué)的協(xié)調(diào)機(jī)制

“大學(xué)史上一個(gè)不變的因素就是缺乏資金來(lái)源”[9]。這句話從根本上解釋了大學(xué)在其漫長(zhǎng)的發(fā)展歷程中所生成的與社會(huì)之間的一種必然聯(lián)系。其作為知識(shí)生產(chǎn)和傳播的重要機(jī)構(gòu)，需要依托一定的物質(zhì)資源和社會(huì)支持才能取得生存，而生存是其發(fā)展的重要前提。而與此同時(shí)由大學(xué)培養(yǎng)的人才，最終廣泛地服務(wù)于社會(huì)，甚至很多投入到政府機(jī)關(guān)部門中，成為為國(guó)家實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)久發(fā)展而發(fā)揮價(jià)值的重要人才。從這兩方面來(lái)看，充分說(shuō)明大學(xué)與政府之間存在著相互依賴性，這也就意味著其從本質(zhì)上存在著利益共性，正是因?yàn)檫@種共性，才讓二者之間的協(xié)調(diào)發(fā)展成為一種可能。雖然目前我國(guó)大學(xué)正致力于實(shí)現(xiàn)“自治”，但是這并不意味著其可以脫離于政府管理，實(shí)現(xiàn)絕對(duì)“自由”與“隨心所欲”，政府作為大學(xué)的舉辦者，仍然有權(quán)力可以參與到大學(xué)治理的過(guò)程當(dāng)中。但是為避免政府對(duì)于大學(xué)治理的過(guò)多干預(yù)導(dǎo)致大學(xué)退居從屬地位，就需要基于大學(xué)章程的視角，建立起大學(xué)和政府的協(xié)調(diào)機(jī)制，保證相互關(guān)系及權(quán)力的“自我控制”，實(shí)現(xiàn)對(duì)于大學(xué)辦學(xué)質(zhì)量以及相關(guān)環(huán)境政策的協(xié)調(diào)，間接實(shí)現(xiàn)政府對(duì)于大學(xué)運(yùn)行的適度參與。同時(shí)，協(xié)調(diào)機(jī)制的建立必須秉承平等和公正的原則，要充分把握好大學(xué)和政府二者之間所掌握權(quán)力的所屬范圍，采取一種“有所關(guān)聯(lián)、有所制衡”的協(xié)調(diào)模式。具體來(lái)說(shuō)可以從行政、經(jīng)濟(jì)、法律、計(jì)劃以及監(jiān)督五個(gè)角度來(lái)實(shí)施：第一，行政調(diào)控指的是政府在市場(chǎng)完善、法律健全的情況下，盡量縮小通過(guò)行政命令職能對(duì)于大學(xué)治理的管束。第二，經(jīng)濟(jì)調(diào)控指的是政府通過(guò)投資、獎(jiǎng)勵(lì)、撥款資助或者招標(biāo)采購(gòu)以及公益慈善等方式來(lái)對(duì)大學(xué)進(jìn)行一定程度和規(guī)模的控制，其主要影響的是大學(xué)的規(guī)模、發(fā)展速度以及所開展的活動(dòng)范圍與類型。第三，法律調(diào)控所涉及和強(qiáng)調(diào)的是法律的權(quán)威性，它指的是有關(guān)大學(xué)教育的立法是管理和規(guī)范教育活動(dòng)的最強(qiáng)有力的手段，一旦生成不為任何政府及大學(xué)內(nèi)部機(jī)構(gòu)所干擾和改變，也不得為其所違背。第四，計(jì)劃調(diào)整是指市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下大學(xué)對(duì)于人才的培養(yǎng)和發(fā)展計(jì)劃必須充分基于社會(huì)對(duì)人才發(fā)展的需求以及固有的人才培養(yǎng)系統(tǒng)的市場(chǎng)反饋之上；其是發(fā)展變化、并具有一定伸縮性和靈活性。第五，監(jiān)督調(diào)控指的是指政府通過(guò)鑒定、檢查和評(píng)估等方式對(duì)大學(xué)的教育活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，它需要建立起由政府參與，由社會(huì)以及大學(xué)共同支持的多層次、立體化的監(jiān)督體系。

（四）大力發(fā)展高等教育中介機(jī)構(gòu)

在新中國(guó)成立至改革開放前的這段時(shí)間，我國(guó)政府進(jìn)行社會(huì)管理主要是通過(guò)掌握社會(huì)當(dāng)中絕大部分資源的所屬權(quán)和掌控權(quán)這種途徑，因此這一時(shí)期的各種社會(huì)組織幾乎沒(méi)有任何生存與發(fā)展的空間，所謂的幫扶大學(xué)治理的中介機(jī)構(gòu)并不存在。但是隨著改革開放政策的實(shí)施，以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐漸被市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制所替代，傳統(tǒng)的政府管理由硬性、掌控式的管理邁向宏觀調(diào)控、柔

性管理，轉(zhuǎn)變?yōu)橐员O(jiān)督和服務(wù)為主要形式的間接管理。在這樣一種局面下，一大批社會(huì)組織應(yīng)運(yùn)而生，其在社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中所能起到的作用也日益凸顯，不斷發(fā)揮著推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動(dòng)政治體制改革以及實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)的強(qiáng)力助推作用。尤其是伴隨著當(dāng)前我國(guó)行政管理體制改革的不斷深入，政府所擁有的教育權(quán)力逐漸下放，這就導(dǎo)致大學(xué)本身所擁有的自主權(quán)和管理權(quán)逐漸提升，積極培育中介管理機(jī)構(gòu)、明確大學(xué)、政府、中介組織以及社會(huì)合作機(jī)構(gòu)的參與原則和權(quán)利所屬，更有助于充分發(fā)揮專業(yè)學(xué)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、基金會(huì)等各類社會(huì)組織在大學(xué)公共治理中的作用。

大力發(fā)展高等教育中介機(jī)構(gòu)，最為直接的優(yōu)點(diǎn)在于，為廣大社會(huì)以及政府提供了參與大學(xué)治理的平臺(tái)與角度，同時(shí)避免了政府層面對(duì)于大學(xué)治理的過(guò)多干預(yù)。事實(shí)上，在中國(guó)逐漸推動(dòng)“大學(xué)自治”進(jìn)程的同時(shí)，西方諸多發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)形成了大學(xué)、社會(huì)以及教育中介結(jié)構(gòu)相互關(guān)聯(lián)、相互促進(jìn)的教育發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)了廣泛吸納社會(huì)其他利益體間接參與大學(xué)治理，共謀發(fā)展的良好局面，而這對(duì)于中國(guó)大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)的重構(gòu)也是非常具有現(xiàn)實(shí)借鑒意義的。同時(shí)中介機(jī)構(gòu)的設(shè)立以及內(nèi)部成員的選擇和吸納，要盡量秉承廣泛性和全面性的原則，這樣才能保障其實(shí)現(xiàn)設(shè)立該機(jī)構(gòu)拓展參與平臺(tái)、深化自治的目的，讓大學(xué)章程視域下的外部治理結(jié)構(gòu)沿著更加科學(xué)化、規(guī)范化的方向進(jìn)行重構(gòu)，為高校教育事業(yè)的發(fā)展提供更多的可能性。

（五）構(gòu)建大學(xué)治理社會(huì)參與機(jī)制

在西方國(guó)家，社會(huì)參與大學(xué)治理的方式主要有兩種：一是通過(guò)社會(huì)捐贈(zèng)，在一定程度上參與包括大學(xué)治理當(dāng)中有關(guān)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、財(cái)務(wù)預(yù)算等方面的問(wèn)題；二是通過(guò)參與董事會(huì)或者專家評(píng)議會(huì)。而在我國(guó)，由于社會(huì)參與大學(xué)治理的渠道有限，因此需要構(gòu)建出一套完整的大學(xué)治理社會(huì)參與機(jī)制，機(jī)制的內(nèi)容包括社會(huì)參與方式和參與范疇的確定，以及接受社會(huì)委托和捐贈(zèng)方式方法的內(nèi)容。這樣做的目的，是能讓大學(xué)和社會(huì)之間構(gòu)建起一種更加和諧、穩(wěn)定的關(guān)系，讓社會(huì)有更多的渠道可以參與到大學(xué)治理過(guò)程中，讓大學(xué)走出傳統(tǒng)概念為人們所誤認(rèn)為“象牙塔”的社會(huì)誤區(qū)，在實(shí)現(xiàn)為社會(huì)培養(yǎng)和輸送人才的過(guò)程中，也能收獲社會(huì)層面更多的鼓勵(lì)、支持與幫助[10]。同時(shí)，高校也可以通過(guò)不斷擴(kuò)大與社會(huì)、企業(yè)之間的合作，來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)對(duì)于優(yōu)化高校治理決策的監(jiān)督作用，同時(shí)還能保障高校在人才培養(yǎng)、人才輸出方面更加契合社會(huì)發(fā)展的需求，能夠以更加敏銳的視角、更加具有針對(duì)性和目的性的應(yīng)對(duì)措施來(lái)完善對(duì)于課程設(shè)置、人才選拔以及發(fā)展規(guī)劃的要求。但值得一提的是，這種合作參與機(jī)制的建立，本身就是一個(gè)相互探索、相互磨合的過(guò)程，因此實(shí)施者必然在基于對(duì)雙方利益維系的前提下，本著平等互利的原則來(lái)對(duì)其各自的參與范圍、流程以及權(quán)責(zé)進(jìn)行明確的劃分。

綜上所述，大學(xué)章程是推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)大學(xué)自治的核

心，是在一定程度上改變傳統(tǒng)政府高度參與大學(xué)管理的不利局面的有力武器。在當(dāng)前大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)本身存在著政府過(guò)多參與、“自主辦學(xué)”難以真正落實(shí)以及社會(huì)參與大學(xué)治理渠道有限的情況下，基于大學(xué)章程的視角，通過(guò)構(gòu)建主體利益權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，明確大學(xué)章程制定的主體，政府參與大學(xué)治理的范疇，完善政府與大學(xué)的協(xié)調(diào)機(jī)制，大力發(fā)展高等教育中介機(jī)構(gòu)，構(gòu)建大學(xué)治理社會(huì)參與機(jī)制等五種措施，來(lái)推動(dòng)大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，將有助于當(dāng)代大學(xué)走上真正“自治化”的道路、推進(jìn)高校治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)，為推動(dòng)高校事業(yè)的科學(xué)發(fā)展提供更為有力的保障。

注釋：

①《高等學(xué)校章程制定辦法》——中華人民共和國(guó)教育部 2011年第31號(hào)令.

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