摘 要 從行為動機角度看，“為官不為”的癥結(jié)一方面在于緊迫感不強，另一方面在于規(guī)避風(fēng)險的心理。為此，可以從兩個方面加以解決：一是施以威懾，“不為”將受到懲戒，二是以人為本，懲戒例外。要實現(xiàn)對“為官不為”的有效治理，就要建立問責(zé)機制和容錯機制。問責(zé)機制的完善要厘清主體責(zé)任，進行統(tǒng)一立法和層次，問責(zé)情形類型化，細化歸責(zé)原則。容錯機制建立要圍繞從容什么錯、怎樣容錯、誰來容錯做文章。另外，要建立問責(zé)與容錯二者在機制上的有效銜接。

關(guān)鍵詞 為官不為 問責(zé) 容錯

中圖分類號：D630 文獻標(biāo)識碼：A

“為官不為”是公職人員不及時、盡力、高效履行職責(zé)，或不能與時俱進、主動創(chuàng)新而錯失良機的庸懶懈怠、效率低下的行為。它背離為民服務(wù)宗旨，降低管理效率，損害公共誠信，敗壞公共形象，破壞政治生態(tài)。治理“庸懶無為”是十九大之后習(xí)近平總書記提出的“作風(fēng)建設(shè)永遠在路上”的重要內(nèi)容，是新時代“信念過硬、政治過硬、責(zé)任過硬、能力過硬、作風(fēng)過硬”的重要選項。它關(guān)系到黨的生死存亡，是擺在我們面前的一項重大而緊迫的任務(wù)，只有進行時，沒有完成時。

從效率性和專業(yè)性的角度出發(fā)，行政問責(zé)可能是治理“為官不為”難題目前可行性較強的路子，也是亟待加強的工作。無論從理論界，還是從實務(wù)界看，該難題的解決之道集中在“問責(zé)”，而忽視了“容錯”?！盀楣俨粸椤碑a(chǎn)生的原因不能排除一些官員“規(guī)避風(fēng)險”的心理，同時行政過程受外在影響的因素較多，僅僅從“結(jié)果”上歸責(zé)有失偏頗，不能搞慣?！耙坏肚小?，應(yīng)該問責(zé)精細化，建立容錯機制。

1“為官不為”現(xiàn)象剖析

“為官不為”問題具體表現(xiàn)為四個方面：（1）“不會為”，工作能力差，沒主見、沒思路，束手無策；（2）“不敢為”，沒底氣、沒勇氣、沒信心，減輕躲重避風(fēng)險，推脫責(zé)任圖清閑；（3）“不愿為”：應(yīng)付湊合、弄虛作假，有聲勢、無行動；漠視實際，不愿吃苦受累；（4）“不想為”：只做官、不做事，事不關(guān)己、高高掛起，精神頹廢、缺乏熱情。

如果以行為動機作為分析點，可以對“為官不為”進行如下分類：（1）“混飯”型，混進公共部門的庸才素質(zhì)低、才能小；（2）“守攤”型，“老同志”晉升無望，憑經(jīng)驗工作；（3）“平安”型，認(rèn)定“刷碗打碗效應(yīng)”，職責(zé)少擔(dān)，工作少干；（4）“老好”型，無原則地你好我好、不辦實事；（5）“投機”型，工作做給領(lǐng)導(dǎo)看，善做表面文章；（6）“享受”型，怕吃苦勞神、怕困難風(fēng)險、怕接觸實際；（7）“蒙混”型，迫于反腐強勢，擔(dān)心“露馬腳”，當(dāng)“縮頭烏龜”，應(yīng)付工作；（8）“頹廢”型，無大志、無良策，不求上進。

“為官不為”何以治理？根據(jù)其問題具體表現(xiàn)和行為動機的分析，可以從兩個方面加以解決：一是施以威懾，“不為”將受到懲戒，二是以人為本，懲戒例外。這樣，一推一拉雙管齊下，相互結(jié)合，有效治理“為官不為”問題。為此，就要建立問責(zé)機制和容錯機制。

2構(gòu)建“為官不為”的問責(zé)機制

通過對現(xiàn)有有關(guān)問責(zé)制研究成果進行分析，歸納學(xué)界的觀點，大體上學(xué)界對問責(zé)制存在問題有以下四點，一是重“有過”問責(zé)，輕“無功”問責(zé)；二是重同體問責(zé)，輕異體問責(zé)；三是重副職問責(zé)，輕正職問責(zé)；四是重從重問責(zé)，輕從輕問責(zé)。因此，要使問責(zé)在治理“為官不為”發(fā)揮更大作用，就必須完善現(xiàn)有的問責(zé)機制。

2.1厘清主體責(zé)任

問責(zé)主體是指問責(zé)制中能夠合法合理地承擔(dān)問責(zé)功能的組織、群體或個人，是問責(zé)行為的主動發(fā)起者。簡單來說，就是由誰來發(fā)現(xiàn)問題并啟動對問題官員進行責(zé)任追究的程序。具體包括上級政府及黨委、紀(jì)律檢查委員會、人們代表大會、司法機關(guān)以及社會實體。在現(xiàn)實操作過程中，這些問責(zé)主體并沒有發(fā)揮相似程度的作用，而是在體制環(huán)境的影響下，有的發(fā)揮了主要的作用，而有的問責(zé)主體則依然處于邊緣位置。由于中國的體制特征，這五個方面問責(zé)主體的活動基本上最終匯聚到黨委。這種問責(zé)模式或許看似有序，卻有很重要的以下缺憾：給違法亂紀(jì)者留下活動空間（包括掩蓋自己行為的時空間）；難以避免“官官相護”的嫌疑；不利于分散責(zé)任，即所有的責(zé)任集中于黨委；與政務(wù)公開原則存在差距；最重要的是侵蝕了公民和社會問政府責(zé)任的權(quán)利等。因此問責(zé)主體應(yīng)該是多層級的多元主體，包括正式和非正式的以及高低不同層級和多種形式，從而將承擔(dān)公共事務(wù)的政府置于多視角的監(jiān)控之下。

問責(zé)對象是問責(zé)制的重要組成部分，也是體現(xiàn)問責(zé)制公平、公正的基礎(chǔ)保證，因此，問責(zé)對象明確是問責(zé)制有效實施的前提條件。問責(zé)對象的首要之義是責(zé)任清晰明確，但由于我國體制架構(gòu)的復(fù)雜，組織結(jié)構(gòu)和人事設(shè)置的交疊，權(quán)力、利益的紛爭，以及法制化程度還不高，使得各級政府及其領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任模糊，問責(zé)對象難以明確。問責(zé)對象是在政府行為過程中出現(xiàn)問題時的責(zé)任承擔(dān)者，因此對其最為重要的即是要明確責(zé)任并施以制度化的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，才能保證問責(zé)制的公平正義并維持其問責(zé)實效。當(dāng)然，也有制度化程度較低的問責(zé)依據(jù)，如社會普遍認(rèn)為的作為政府官員的不當(dāng)行為，但如果這種問責(zé)依據(jù)具備有效性的條件不完善（如媒體或社會組織有效運行等），那么制度化的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)是必需的。對于責(zé)任配置及相應(yīng)的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該通過法律等制度形式給予明確規(guī)定，對于黨政領(lǐng)導(dǎo)之間、正副職之間和上下級之間各自的責(zé)任要進行清晰合理的劃分。制度化的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)要遵循清晰、準(zhǔn)確、穩(wěn)定、公平的原則，即在對問題的責(zé)任人進行明確界定的基礎(chǔ)上，用于追究責(zé)任人的標(biāo)準(zhǔn)必須是清晰不模糊的、準(zhǔn)確而無較大偏差的、是穩(wěn)定而不是變換不定的、對同類事故的責(zé)任人是一視同仁的。以此保證在問責(zé)機制啟動時能夠依據(jù)制度化的標(biāo)準(zhǔn)并針對明確的對象進行，進而達到維持正常的問責(zé)秩序的目的。

2.2統(tǒng)一立法和層次

健全的法律法規(guī)制度是地方政府問責(zé)的操作指南，至少要包括兩個方面的要求：一是文本結(jié)構(gòu)上，無論是單一文本還是多個文本，應(yīng)該形成體系化，不存在重復(fù)、交叉、缺失等問題；二是制度的制定要以國家基本法律為依據(jù)，制定過程要有相關(guān)利益主體充分參與討論，符合合法性和合理性要求；三是制度的內(nèi)容要全面，將“問責(zé)主體、問責(zé)客體、問責(zé)范圍、問責(zé)程序、責(zé)任體系、問責(zé)后果”等基本方面予以明確的規(guī)定，能夠清楚地告訴公眾“什么是問責(zé)”、“因何問責(zé)”、“如何問責(zé)”、“問責(zé)后續(xù)”等核心方面。

我國問責(zé)制中央立法稍顯滯后，而地方立法稱謂繁多。《關(guān)于黨政干部問責(zé)的暫行規(guī)定》雖然在一定程度上彌補了行政問責(zé)法律缺失的不足，但在其性質(zhì)上它仍然是一部行政法規(guī)。而《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》雖然影響很大，但它是黨中央的規(guī)范性文件。在制約范圍和效力上與全國人大制定的法律有一定的差距，在實踐中也有局限性。在地方，有關(guān)行政問責(zé)地方性立法多為政府規(guī)章，而地方規(guī)章在我國法律體系中效力還低于行政法規(guī)，在具體適用中缺乏權(quán)威性。而實踐中，大量的問責(zé)規(guī)章對立法技術(shù)、立法程序等要求較低，問責(zé)范圍不清晰，問責(zé)方式與問責(zé)情形的對接不明確，其規(guī)范性和操作性較差，一些規(guī)定甚至違背了相關(guān)法律的規(guī)定。另外，由于各地對問責(zé)的看法不一樣以及“發(fā)展的需要”，地方相關(guān)行政立法標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)難免不一致，內(nèi)容差異較大，使得我國問責(zé)行政立法發(fā)展很不平衡。當(dāng)前，我國行政問責(zé)法律體系很不完善，全國還沒有一部《行政問責(zé)法》，這是一切問題的原因所在。因此，單靠《暫行規(guī)定》和地方政府規(guī)章已然不能適應(yīng)當(dāng)前問責(zé)制發(fā)展的需要，地方立法混亂不一也亟需全國人民代表大會制定專門的《行政問責(zé)法》予以規(guī)范和統(tǒng)一。另外，如果從政治與行政的角度考慮統(tǒng)一立法問題，理論上分析，黨內(nèi)問責(zé)規(guī)范文件必須以相關(guān)行政問責(zé)立法為基礎(chǔ)，尤其是在我們一再強調(diào)“依憲執(zhí)政”、“依法治國”的大背景下，《行政問責(zé)法》的出臺也有利于我國黨政關(guān)系的規(guī)范化。

2.3問責(zé)情形類型化

問責(zé)情形實質(zhì)上本身是一種問責(zé)客體行為或行為結(jié)果。問責(zé)情形類型化研究可以借鑒西方國家行政行為的類型研究以及問責(zé)范圍的類別。科學(xué)合理的分類有利于我們剖析研究對象的特點，也可能增強實踐上的可操作性。從有關(guān)問責(zé)立法的規(guī)范文本看，其中問責(zé)情形雖然采用分類的方法進行描述，但是無論從多個文本還是單個文本看，都存在著分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，類別間獨立性不強、分類與歸責(zé)不相適應(yīng)等問題，導(dǎo)致分類實踐中實際效果不足。

問責(zé)情形不僅僅劃定出明確的問責(zé)邊界，而且要為歸責(zé)提供便利。歸責(zé)除了取決于問責(zé)主體采用何種歸責(zé)原則外，也取決于問責(zé)依據(jù)。“法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”，公務(wù)人員行為的依據(jù)便是法律（廣義）和紀(jì)律。因此，我們依據(jù)官員行為觸碰的規(guī)則，將問責(zé)情形劃分為違法、違規(guī)、違令、違紀(jì)、違德5個類別。違法就是違反了國家相關(guān)法律，違規(guī)就是違反了行政法規(guī)和規(guī)章，違令就是違反了上級的文件和命令，違紀(jì)就是違反了黨的紀(jì)律和公務(wù)員紀(jì)律，違德就是違反社會道德標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)則。在此分類基礎(chǔ)上細化問責(zé)情形。然而，不能不考慮到問責(zé)實踐中另外一種情形，即行政行為并沒有違反現(xiàn)有的規(guī)則，行政人員主觀上未必故意，但是結(jié)果的負面影響較大。在這種情況下，是否應(yīng)該以“結(jié)果”作為單一的問責(zé)情形呢？實際上，法律（廣義）具有滯后性和片面性，不可能列舉出現(xiàn)實中所有相關(guān)情形，另外，有些行政行為的違法或過錯也具有十分的隱蔽性。從問責(zé)的“回應(yīng)”功能看，在以上分類之外，還應(yīng)該以“結(jié)果”為兜底性條款。

2.4細化歸責(zé)原則

細化歸責(zé)原則在“度”的選擇上，可以借鑒1794年《普魯士民法典》的做法，將過錯區(qū)分為故意、重大過失、一般過失和輕過失。在問責(zé)實踐中根據(jù)問責(zé)案例的具體情況，分別采用故意、重大過失標(biāo)準(zhǔn)。之所以如此，是因為實踐中問責(zé)情形極其復(fù)雜，難以采用同一標(biāo)準(zhǔn)。同樣是決策失誤、用人失誤、用人失管、處置不當(dāng)?shù)冗^錯，可能是官員自身追名逐利，互相袒護，故意為之，對此可以采取運用比較嚴(yán)厲的問責(zé)手段。顯然可以采用較嚴(yán)厲的問責(zé)形式。對于某些客觀因素導(dǎo)致的過錯，諸如，決策失誤是對政策負效應(yīng)預(yù)見不足，沒有經(jīng)常性過問下屬的履職情況，或者出現(xiàn)某種“警報”而沒有追問到底，可以以一般過失問責(zé)，并采用較輕的問責(zé)形式。目前采用一般過失甚至輕過失原則，固然可以使官員恪盡職守、勤勉履職，“狠剎”不良“官風(fēng)”以回應(yīng)民意壓力，但也容易使官員履職戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，如履薄冰，甚至令“官不聊生”。

3構(gòu)建“為官不為”的容錯機制

由于技術(shù)、資源和其他客觀條件的限制，對政府和領(lǐng)導(dǎo)干部的行政過錯行為都進行責(zé)任追究，既不現(xiàn)實也不必要。通常情況下，容錯機制應(yīng)該作為一種激勵權(quán)力“有所為”的創(chuàng)新機制而存在。為了調(diào)動和保護干部勇于擔(dān)當(dāng)干事的積極性，有必要建立健全容錯機制。為此，就要厘清容錯的邊界、細化標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格把關(guān)，重點解決好三個問題：

3.1“容什么”錯

2016年1月18日，習(xí)近平在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話中針對解決“為官不為”問題，提出了“三個區(qū)分開來”，這為容錯機制的建立做了方向性指導(dǎo)。可以從工作出發(fā)點、工作方法、工作成效、法規(guī)依據(jù)、性質(zhì)后果方面確定識別標(biāo)準(zhǔn)?？垂ぷ鞒霭l(fā)點是為公還是為私，看工作方法是科學(xué)決策還是拍腦袋決策，看工作成效是執(zhí)行到位還是敷衍了事，看法律措施是未明令禁止還是有所規(guī)定，看性質(zhì)后果是輕微失誤還是不可挽回。

這種行政上的容錯機制運行應(yīng)該有以下幾種情況，一是錯誤不是由官員“主觀意愿造成的”。在創(chuàng)新的過程中，誰也不能保證沒有任何失誤。二是集體決策失誤。倘若決策過程合規(guī)合矩，公開透明，符合程序正義的原則，這樣的話即使出了問題，也不能對官員個人進行問責(zé)。三是能及時糾正錯誤。發(fā)現(xiàn)問題及時彌補，不是一味的錯下去，一條道兒走到黑。那么，這種情況也是可以采取寬大處理的。在這里需要說明的是，這種容錯機制僅限于行政問責(zé)，對于政治問責(zé)和道德問責(zé)未必能用。

更進一步說，就是要明確容錯內(nèi)容、界限和對象?？梢悦庳?zé)容錯的是改革過程中不確定性之下可能出現(xiàn)的失??；是在制度不完善的情況下形成的前瞻性決策；是在堅定黨性之下對滯后制度與政策的突破。明確容錯界限。容錯機制容的是不可避免的錯誤，是能夠重新完善改正、沒有造成惡劣影響的錯誤，而那些因為工作失誤違反了黨紀(jì)國法、損害了群眾利益、破壞了黨和政府形象的錯誤，不但不能容錯，而且要嚴(yán)肅問責(zé)處理。明確容錯對象。容錯機制是為了給勇于改革創(chuàng)新的干部提供保障，不能淪為部分黨員干部犯了錯誤就（下轉(zhuǎn)第9頁）（上接第2頁）躲進去的“保護傘”。

3.2“怎么容”錯

要健全完善包括評估、申訴、透明、保護等在內(nèi)的容錯配套制度，規(guī)范程序，既要建立先行先試者、改革創(chuàng)新者、銳意進取者的強大后盾，又要公開透明，最大限度的降低對社會的負面影響。在落實容錯機制時，應(yīng)按照“誰問責(zé)，誰容錯”的原則，啟動程序以干部個人提出申請或問責(zé)機構(gòu)自覺重新認(rèn)定為準(zhǔn)。問責(zé)機構(gòu)調(diào)查核實后，出具調(diào)查報告，所在黨政組織進行認(rèn)定，并向上級紀(jì)檢部門報告。紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)在具體操作中，應(yīng)重點把握好四個環(huán)節(jié)：一是集體研判，二是及時反饋，三是信息溝通，四是結(jié)果公開。

容錯認(rèn)定引入社會力量的參與。對公職人員容錯是一個比較敏感的問題，倘若容錯成為官員“保護傘”，某些部門的“包庇傘”，將對社會造成二次傷害，也損害黨和政府的公信力。因此，對于社會關(guān)注的焦點事件容錯，應(yīng)該引入社會力量的參與。可以探索通過專家論證、公眾聽證、第三方評估等方式，對有關(guān)改革創(chuàng)新工作進行必要性、不可抗拒因素、民意認(rèn)可等相關(guān)問題進行評價，以分清責(zé)任和對象，不冤枉好人，不找替罪羊。

3.3“誰來容”錯

黨政組織消除干部干事的后顧之憂。要保護敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹?，所在黨政組織應(yīng)在考核體系內(nèi)設(shè)置針對敢于擔(dān)當(dāng)干部的“特別條款”，對因敢抓敢管而觸犯某些人利益、造成民主測評結(jié)果不理想的干部，其測評結(jié)果不作為考核評價的依據(jù)，促使敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹坎辉贋椤捌薄薄胺帧笨鄲兰m結(jié)，心無旁騖謀發(fā)展、專心致志干事業(yè)。

上級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)要適時及時發(fā)聲。對于外界的舉報信或者干部個人的容錯申請，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)應(yīng)及時開展評估核實，符合“容錯免責(zé)”條件的，在落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核中，免予扣分和“一票否決”；在干部選拔任用、評優(yōu)評先等黨風(fēng)廉政意見回復(fù)中，不作為影響依據(jù)；需追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任的，可根據(jù)黨紀(jì)政紀(jì)相關(guān)規(guī)定給予從輕或免予處分。

4結(jié)語

容錯機制構(gòu)建必須將其置于問責(zé)制中去考察，二者應(yīng)該是相輔相成的關(guān)系。以現(xiàn)有問責(zé)制為觀察點，審視容錯糾錯機制建立和設(shè)計問題，建立二者在制度上的銜接，為各地容錯糾錯機制建設(shè)提供新思路。容錯機制建立的關(guān)鍵在于問責(zé)機制的建設(shè)。在某種程度上，容錯正是“問責(zé)情形”的例外，二者也是逆向的。

基金項目：2017年河南省政府決策研究招標(biāo)課題“構(gòu)建防治“為官不為、懶政、怠政”的長效化機制”（2017B441）。

作者簡介：李松林（1978- ），男，行政管理博士，河南工程學(xué)院教師，主要研究方向是公共責(zé)任與實踐。

參考文獻

[1] 施雪華，胡祥.行政問責(zé)制度的評估體系和評估方法[J].學(xué)習(xí)與探索，2015（07）：42-49.

[2] 唐亞林，陳水生.中國式無縫隙行政問責(zé)制度體系的構(gòu)建[J].學(xué)術(shù)界，2010（06）： 39-47+253.

[3] 王利明.侵權(quán)行為法歸責(zé)原則研究[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2004：44-49.

[4] 徐國利.論行政問責(zé)的責(zé)任與歸責(zé)原則[J].上海行政學(xué)院學(xué)報，2017（01）：25-33.

[5] 竹立家.問責(zé)與容錯[J].中國黨政干部論壇，2016（08）：10-13.