彭民 陳君曦 楊洪波 雷鳴

摘要：頁巖氣開發(fā)產(chǎn)生的環(huán)境影響已經(jīng)受到開發(fā)國政府的高度關(guān)注，加強(qiáng)開發(fā)中的環(huán)境監(jiān)管已成為各國政府的共識。在總結(jié)國內(nèi)學(xué)者對中國頁巖氣開發(fā)環(huán)境保護(hù)政策相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管要求，分析美國頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管框架安排及特點(diǎn)，分析中國現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管框架及針對頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管的不足。在借鑒美國頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，結(jié)合中國開發(fā)區(qū)域的環(huán)境情況和政府環(huán)境監(jiān)管現(xiàn)狀，中國應(yīng)建立涉及環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管法律及制度、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管監(jiān)督制度等的“統(tǒng)一監(jiān)管，層級監(jiān)督”的頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管框架。

關(guān)鍵詞：頁巖氣；資源開發(fā)；環(huán)境監(jiān)管；監(jiān)管框架

中圖分類號：F416.2

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：16735595（2018）01000107

自美國油氣企業(yè)廣泛使用包括水平井、清水壓裂等頁巖氣開發(fā)技術(shù)以來，油氣產(chǎn)量急劇上升，隨著開發(fā)面積的擴(kuò)大和時(shí)間的推移，給當(dāng)?shù)厮⒋髿?、植被生態(tài)及居民生活環(huán)境帶來了明顯影響[1]，這引起了頁巖氣生產(chǎn)國的高度重視，并加強(qiáng)了環(huán)境監(jiān)管。如美國特別出臺了水力壓裂操作過程空氣污染控制聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)，地下水檢測標(biāo)準(zhǔn)等；歐盟規(guī)定頁巖氣鉆探、開發(fā)和生產(chǎn)的法律基礎(chǔ)是“碳?xì)浠衔镏噶睢?，該指令?guī)定了開發(fā)活動授權(quán)和使用授權(quán)的基本條件，并以采礦法為核心、其他法律為補(bǔ)充來建立環(huán)境監(jiān)管法律框架；加拿大各省對頁巖氣開發(fā)開始持謹(jǐn)慎態(tài)度，石油生產(chǎn)商協(xié)會（CAPP）受政府委托，于2011年發(fā)布了《頁巖氣開發(fā)水力壓裂技術(shù)指導(dǎo)條例》，明確要求加強(qiáng)水資源管理，加強(qiáng)水和液體使用信息的披露。[2]

中國頁巖氣開發(fā)還處于起步階段，其環(huán)境監(jiān)管問題也一直備受政府和廣大學(xué)者的關(guān)注，如重慶涪陵區(qū)2014年率先成立了“頁巖氣環(huán)保研發(fā)與技術(shù)服務(wù)中心”，研究涪陵區(qū)塊頁巖氣開發(fā)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)問題。馮連勇、毛成棟等在總結(jié)美國頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)和不足的基礎(chǔ)上，對比分析了中美環(huán)境監(jiān)管現(xiàn)狀，并就如何借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)提出了建議[34]；童莉、梁鵬等針對中國頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管的不足，從制度、技術(shù)、機(jī)制、規(guī)劃入手，提出了發(fā)展完善對策[56]；丁貞玉、譚茜等對美國頁巖氣開采水環(huán)境監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了重點(diǎn)研究[78]；張思蘭等以重慶涪陵頁巖氣開發(fā)示范基地為研究對象，探討了環(huán)保物聯(lián)網(wǎng)在開發(fā)環(huán)境監(jiān)管中的應(yīng)用[9]。這些研究為加強(qiáng)頁巖氣開發(fā)中的環(huán)境監(jiān)管提供了有價(jià)值的參考，但在環(huán)境監(jiān)管框架的建設(shè)方面還缺少系統(tǒng)性思路。從現(xiàn)有頁巖氣開發(fā)專有技術(shù)、開發(fā)方式、開發(fā)階段、開發(fā)周期、資源稟賦、成藏條件及開發(fā)區(qū)域來看，其產(chǎn)生的環(huán)境影響具有長期性和不確定性，仍然沿用常規(guī)油氣開發(fā)的環(huán)境監(jiān)管方式不能完全保證開發(fā)中的環(huán)境安全，必須對開發(fā)中的環(huán)境監(jiān)管進(jìn)行思維和方法的創(chuàng)新，樹立一個(gè)長期監(jiān)管思維，定制一個(gè)效率更高的環(huán)境監(jiān)管框架，以實(shí)現(xiàn)綜合性和差異化的環(huán)境監(jiān)管。

一、美國頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管框架特點(diǎn)

（一）分級明確的監(jiān)管機(jī)構(gòu)框架

美國頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管最初是對照常規(guī)天然氣的相關(guān)要求執(zhí)行的，隨著開發(fā)規(guī)模的擴(kuò)大、環(huán)境問題的增多，政府加強(qiáng)了環(huán)境監(jiān)管。美國實(shí)行油氣開發(fā)分級監(jiān)管模式，監(jiān)管權(quán)分屬于聯(lián)邦政府與地方政府。地方監(jiān)管分為州及地方（縣）兩級，以州一級監(jiān)管機(jī)構(gòu)為主體。州一級監(jiān)管機(jī)構(gòu)由于體系設(shè)置及部門職能差異不盡相同，聯(lián)邦政府只能通過環(huán)境和管道準(zhǔn)入有限介入州一級環(huán)境監(jiān)管，跨州環(huán)境監(jiān)管分屬聯(lián)邦和州兩級。地方環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力較大，獨(dú)立性強(qiáng)。美國頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)情況如表1所示。

（二）級層嚴(yán)格完善的監(jiān)管法律及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)框架

美國涉及頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管方面的法律分為聯(lián)邦和州兩個(gè)層級，且涵蓋鉆井操作的全過程，包括一系列涉及不同開發(fā)階段的操作規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。聯(lián)邦一級以法律法規(guī)為主要形式，州及地方（縣）一級以州級環(huán)保法規(guī)、條例及操作標(biāo)準(zhǔn)和制度為主要形式。各州往往根據(jù)自己的具體情況制定相關(guān)的州環(huán)保法規(guī)，特別是開發(fā)操作規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，一般比較細(xì)、比較嚴(yán)格。美國聯(lián)邦和州的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)情況見表2[1012]和表3[1317]。

（三）權(quán)責(zé)明確的環(huán)境監(jiān)管和監(jiān)督機(jī)制框架

1.全程監(jiān)管、責(zé)任明確

美國監(jiān)管機(jī)構(gòu)對頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管實(shí)行全程（從壓裂作業(yè)到生產(chǎn)，再到處理廢棄物、棄置井等全過程）監(jiān)督。監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求頁巖氣開發(fā)企業(yè)提供所有影響環(huán)境的信息，規(guī)定頁巖氣開發(fā)企業(yè)提交一定的擔(dān)保資金以確保有足夠的資金處理環(huán)境事故；監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)督促頁巖氣開發(fā)企業(yè)遵守環(huán)保法規(guī)；監(jiān)管機(jī)構(gòu)還定期審查油氣環(huán)境法規(guī)的適用性。政府、行業(yè)和環(huán)境利益相關(guān)者還組成一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，定期評估頁巖氣開發(fā)項(xiàng)目的環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境法規(guī)的有效性，促使環(huán)境法規(guī)內(nèi)容不斷改進(jìn)和完善。

2.聯(lián)邦和州兩級環(huán)境監(jiān)管監(jiān)督機(jī)制

美國的兩級環(huán)境監(jiān)管監(jiān)督機(jī)制是：聯(lián)邦以司法部為主體，州以地區(qū)檢察官辦公室為主體。監(jiān)督主體的職能涉及環(huán)境監(jiān)管行為和監(jiān)管訴訟，監(jiān)督形式包括直接監(jiān)督和催告監(jiān)督，并構(gòu)建了包括信息通報(bào)、監(jiān)督協(xié)作、監(jiān)督服務(wù)在內(nèi)的司法部與地區(qū)檢察辦公室互助協(xié)作的機(jī)制保障。這種機(jī)制的優(yōu)越性主要體現(xiàn)在權(quán)力歸屬、訴訟地位、監(jiān)督功能幾個(gè)方面，法律將環(huán)境調(diào)查權(quán)和監(jiān)管權(quán)賦予國家環(huán)境保護(hù)局，將審查起訴權(quán)交由檢察官行使，體現(xiàn)了權(quán)力分立、制衡監(jiān)督的理念。[18]這種環(huán)境監(jiān)管監(jiān)督機(jī)制可以保障對頁巖氣開發(fā)環(huán)境管理的有效督查。

總體來說，美國對頁巖氣開發(fā)的環(huán)境監(jiān)管越來越趨于嚴(yán)格。一是特別重視開發(fā)地區(qū)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)的作用，充分發(fā)揮開發(fā)地區(qū)的環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)作用，因地制宜地進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管。二是不斷完善開發(fā)中相關(guān)環(huán)境保護(hù)方面的法律、法規(guī)和制度標(biāo)準(zhǔn)，形成了聯(lián)邦、州及地方（縣）三級環(huán)保監(jiān)管法規(guī)體系，并加大了環(huán)境違法的處罰力度。三是細(xì)化開發(fā)中環(huán)保操作規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。四是重視事前環(huán)境監(jiān)管和對監(jiān)管者的監(jiān)督機(jī)制建設(shè)。

二、中國頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管情況及不足

（一）頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管情況

1.監(jiān)管機(jī)構(gòu)及職能情況

中國目前環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括環(huán)境保護(hù)部（監(jiān)管主體）、其他國家機(jī)關(guān)設(shè)置的環(huán)境與資源保護(hù)部門和全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會（簡稱人大環(huán)資委）。常規(guī)和非常規(guī)油氣開發(fā)的環(huán)境監(jiān)管主要?dú)w屬于國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)展和改革委員會、國家稅務(wù)總局、國家財(cái)政部等部門及各省地市級政府、環(huán)境保護(hù)部門和行業(yè)組織，不同層級政府和部門擔(dān)負(fù)不同的環(huán)境監(jiān)管職能和權(quán)限。各層級結(jié)構(gòu)和相關(guān)職能見表4。

2.監(jiān)管依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)和制度情況

中國頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管方面的法律、法規(guī)的制定主要依據(jù)環(huán)境保護(hù)立法、礦產(chǎn)資源法、環(huán)境保護(hù)與綜合決策性法律和各省區(qū)油氣勘探開發(fā)環(huán)境法規(guī)的相關(guān)內(nèi)容；技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)主要引據(jù)部門和行業(yè)在油氣開發(fā)和煤層氣開發(fā)方面的技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、辦法；監(jiān)管制度主要是各時(shí)期形成的以命令控制、市場激勵(lì)和信息披露為主要內(nèi)容的環(huán)保安排，具體見表5。[19]

3.環(huán)境監(jiān)管者的監(jiān)督機(jī)制情況

對環(huán)境監(jiān)管者的監(jiān)督在縱向表現(xiàn)為中央一級國家環(huán)境保護(hù)部對受其委托的區(qū)域督查中心的工作監(jiān)督、各級環(huán)保行政單位（國家環(huán)境保護(hù)部、省環(huán)境保護(hù)廳，市、縣環(huán)境保護(hù)局）之間自上而下的層級指導(dǎo)和監(jiān)督、各級人民政府（省級、市級、縣級）之間自上而下的層級指導(dǎo)和監(jiān)督。橫向監(jiān)督表現(xiàn)為人大對政府、環(huán)保部門、司法機(jī)關(guān)的行政立法、行政執(zhí)法和司法的監(jiān)督?！董h(huán)境保護(hù)法》中明確了政府上下級間的環(huán)境行政監(jiān)督、人大對政府環(huán)保工作的同級監(jiān)督，并鼓勵(lì)公眾進(jìn)行社會監(jiān)督；《監(jiān)督法》對人大環(huán)境監(jiān)督的主體、對象、程序、方式進(jìn)行了基本的劃定。

（二）現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管存在的不足

中國環(huán)境監(jiān)管從體系上來說，已經(jīng)比較完備，但對于頁巖氣開發(fā)的適用性來看，相比美國還存在以下不足：

1.環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏整體性，效率低

雖然環(huán)境監(jiān)管相關(guān)部門比較齊全，監(jiān)管層級比較明確，但涉及頁巖氣開發(fā)的環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)及職能較為分散[20]，同級監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的溝通協(xié)調(diào)和上下層級間的監(jiān)督審查效率較低。一是監(jiān)管職能劃分不清。相關(guān)部門出臺的頁巖氣開發(fā)規(guī)劃、環(huán)境管理規(guī)范、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境政策之間，地方法規(guī)條例與頁巖氣行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)之間不能完全配套，甚至出現(xiàn)內(nèi)容沖突。二是地方政府監(jiān)管工作及企業(yè)自律監(jiān)管缺乏上級、公眾和社會團(tuán)體的監(jiān)督，容易出現(xiàn)監(jiān)督缺位下的積極性缺失和監(jiān)管低效問題。三是開發(fā)區(qū)域環(huán)境信息的監(jiān)測和監(jiān)管人員的培養(yǎng)、調(diào)度缺少專門管理機(jī)構(gòu)，不利于實(shí)現(xiàn)全過程、長期環(huán)境監(jiān)管。

2.環(huán)境監(jiān)管依據(jù)不完善

中國環(huán)境保護(hù)方面的法規(guī)幾經(jīng)修訂和完善，已經(jīng)形成體系，要求也越來越嚴(yán)格，但對于頁巖氣這個(gè)新礦種的開發(fā)帶來的環(huán)境影響，在污染物類型、污染處理程序、違規(guī)行為界定、責(zé)任歸屬及處罰標(biāo)準(zhǔn)等方面，還存在詳細(xì)程度、管理范圍、針對性等方面的問題。地方法規(guī)和部委規(guī)章沒有明確具體的管理辦法，對開發(fā)環(huán)境影響特征的差異性和針對性認(rèn)識不足，頁巖氣開發(fā)專門環(huán)境立法還處于缺失狀態(tài)。

3.環(huán)境監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)及操作規(guī)范缺乏

中國油氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管方面的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范零散分布于一些法規(guī)條例之中，未分離出來形成獨(dú)立體系，缺乏針對頁巖氣開發(fā)的環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范。

4.環(huán)境監(jiān)管制度缺少針對性

中國頁巖氣開發(fā)還處于起步階段，環(huán)境影響數(shù)據(jù)缺乏且對其認(rèn)識不足，環(huán)境監(jiān)管制度只是簡單套用，對頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管的適用性不強(qiáng)，不利于提高環(huán)境監(jiān)管效率，也不能有效規(guī)范開發(fā)主體的行為、降低開發(fā)過程的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

5.環(huán)境監(jiān)管和監(jiān)督機(jī)制不完善

頁巖氣開發(fā)中的環(huán)境監(jiān)管還未形成政、企、民三方配合、全面聯(lián)動的環(huán)境監(jiān)管機(jī)制，各方在環(huán)境監(jiān)管中的能動性大大受限，很多監(jiān)管制度、操作標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范沒有與頁巖氣開發(fā)階段形成準(zhǔn)確對應(yīng)。對環(huán)境監(jiān)管者的監(jiān)督在縱、橫層級監(jiān)督職能和內(nèi)容方面存在同中有異、重疊交叉問題；監(jiān)督主客體間、不同主體間存在利益和權(quán)責(zé)沖突，造成監(jiān)督程序繁瑣、效率低下；現(xiàn)有監(jiān)督法規(guī)規(guī)定概括性較強(qiáng)，缺乏針對性和可操作性，無法解決力度不足、成本高、效率低問題；環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域的瀆職犯罪行為的準(zhǔn)確定性還比較困難[21]；公眾監(jiān)督作為一種有效的補(bǔ)正機(jī)制沒有得到有效保障。

三、完善中國頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管框架的建議

中國頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管框架的建設(shè)應(yīng)立足于開發(fā)區(qū)域的具體情況，借鑒美國一些好的做法，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)、依據(jù)、責(zé)任和監(jiān)督機(jī)制方面進(jìn)行系統(tǒng)化和框架化建設(shè)。

（一）完善環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)框架

1.建立頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

可考慮設(shè)立獨(dú)立部門實(shí)行包括環(huán)境監(jiān)管在內(nèi)的獨(dú)立管理，借鑒美國分級環(huán)境監(jiān)管模式，制定中央和地方層級明確的監(jiān)管體制。中央一級由環(huán)境保護(hù)部協(xié)調(diào)國家發(fā)展和改革委員會、國土資源部、財(cái)政部、稅務(wù)總局等部門，主要負(fù)責(zé)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)同管控，提高環(huán)境監(jiān)管政策標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)確度和監(jiān)管效果，加強(qiáng)在方向和力度上的一致性和協(xié)調(diào)性，形成統(tǒng)一有效的監(jiān)管合力，明確各部委在頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管工作中的職能劃分，避免職能不清造成的低效率等；該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)頁巖氣開發(fā)環(huán)境保護(hù)的規(guī)劃制定、政策頒布、許可證發(fā)放、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等方面溝通協(xié)調(diào)。地方一級由省級政府負(fù)責(zé)地方政府、行政部門、行業(yè)組織在制定和完善地方環(huán)境監(jiān)管法規(guī)、政策、規(guī)章、操作標(biāo)準(zhǔn)過程中的溝通協(xié)調(diào)，確保地方環(huán)境監(jiān)管制度和政策的制定符合頁巖氣開發(fā)區(qū)域的環(huán)境監(jiān)管要求，還要明確擴(kuò)大地方環(huán)境監(jiān)管的權(quán)限和責(zé)任，加強(qiáng)地方環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主體作用。

2.建立頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管人員培養(yǎng)和調(diào)度機(jī)構(gòu)

環(huán)境監(jiān)管人員的培養(yǎng)和區(qū)域調(diào)度工作的落實(shí)對實(shí)現(xiàn)長期、全方位、全流程的環(huán)境監(jiān)管非常必要。在統(tǒng)一監(jiān)管框架內(nèi)，可由中央一級機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管人員培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)和流程的制定，對地方環(huán)境監(jiān)管隊(duì)伍（省級）進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)證和培養(yǎng)工作的授權(quán)，把握好人員準(zhǔn)入條件和培養(yǎng)質(zhì)量；地方一級負(fù)責(zé)按照中央的標(biāo)準(zhǔn)和流程培養(yǎng)和調(diào)度地方環(huán)境監(jiān)管人員，并對省級以下專業(yè)人員的資格認(rèn)證進(jìn)行管理。地方一級要嚴(yán)格按照國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對相關(guān)人員進(jìn)行培訓(xùn)和認(rèn)證，并結(jié)合地方條件豐富監(jiān)管人員在井場環(huán)境中的培訓(xùn)模式，依據(jù)區(qū)域監(jiān)管需求差異做好監(jiān)管人員的調(diào)度。

3.建立環(huán)境信息監(jiān)測機(jī)構(gòu)

頁巖氣開發(fā)中的環(huán)境信息監(jiān)測對環(huán)境監(jiān)管工作的開展意義重大，信息監(jiān)測便于監(jiān)管部門對開發(fā)區(qū)域環(huán)境變化及時(shí)了解，為開發(fā)規(guī)劃、環(huán)境政策標(biāo)準(zhǔn)的制定和重點(diǎn)監(jiān)管區(qū)域的確定提供信息和依據(jù)。在統(tǒng)一監(jiān)管框架內(nèi)，可由中央一級環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全國范圍內(nèi)頁巖氣開發(fā)環(huán)境信息數(shù)據(jù)的收集，建立環(huán)境信息數(shù)據(jù)庫和信息共享平臺。地方一級環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本地開發(fā)區(qū)域環(huán)境信息的收集和分析上報(bào)，要構(gòu)建地方環(huán)境信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)，完善開發(fā)企業(yè)環(huán)境監(jiān)測的流程及操作規(guī)范。地方環(huán)保行政單位要在環(huán)境信息分析和區(qū)域環(huán)境數(shù)據(jù)平臺建設(shè)方面予以監(jiān)測機(jī)構(gòu)在專業(yè)知識、技術(shù)方面的支持。

（二）完善環(huán)境監(jiān)管法規(guī)制度框架

1.完善環(huán)境保護(hù)方面的法規(guī)

借鑒美國頁巖氣開發(fā)法規(guī)差異化方面的做法，明確中央政府和地方政府法規(guī)制定權(quán)，如中央政府要對綜合性法規(guī)在頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管中的間接性、零散性進(jìn)行完善，重點(diǎn)結(jié)合開發(fā)中環(huán)境影響的特殊致害機(jī)理，在水污染、大氣污染、植被土壤污染等相關(guān)上位法中進(jìn)行專門規(guī)定；可以針對頁巖氣開發(fā)的環(huán)境保護(hù)進(jìn)行專門立法（或制定條例）。地方政府對法規(guī)及條例中涉及頁巖氣開發(fā)環(huán)境問題的空白進(jìn)行補(bǔ)充，將不同頁巖氣區(qū)塊開發(fā)條件的差異作為關(guān)鍵因素[2223]，允許制定符合特殊環(huán)境監(jiān)管要求的地方法規(guī)。

2.制定詳細(xì)的環(huán)境監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范

可由環(huán)境信息監(jiān)測機(jī)構(gòu)制定標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，全面細(xì)化到開發(fā)過程中的每個(gè)操作節(jié)點(diǎn)，包括環(huán)境信息樣本采集、環(huán)境應(yīng)急預(yù)案編制、井噴防止設(shè)施及套管安裝、道路交通計(jì)劃安排、減噪防塵技術(shù)運(yùn)用、水力壓裂技術(shù)使用、壓裂返排水處置和循環(huán)、綠色完井操作（竣工環(huán)保驗(yàn)收）、飄逸溫室氣體回收、環(huán)境影響監(jiān)測及評估等。對于違反操作標(biāo)準(zhǔn)的必須視情節(jié)輕重配套行政處罰措施。

3.完善環(huán)境監(jiān)管制度體系

要完善環(huán)境監(jiān)管制度體系，一是在環(huán)境影響評價(jià)中強(qiáng)化環(huán)境準(zhǔn)入條件，加大環(huán)評造假違法行為的懲罰力度；二是完善以壓裂液成分披露為主的環(huán)境信息公開制度、民主監(jiān)督制度；三是從信息報(bào)送審批流程的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化等方面提升涵蓋取水評價(jià)等內(nèi)容的分級審批與分類管理制度；四是通過污染治理保證金的設(shè)立和低碳稅種（如水資源稅）的設(shè)置，將頁巖氣納入礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)稅費(fèi)體系的征稅對象[2425]，完善頁巖氣開發(fā)污染治理的稅費(fèi)制度；五是從污染物種類、報(bào)批許可條件及審查程序、推定義務(wù)范圍及時(shí)限方面，健全配套的推定義務(wù)制度和排污管理制度；六是在完善綜合性環(huán)境立法和地方法規(guī)時(shí)，關(guān)注開發(fā)中的跨區(qū)污染和聯(lián)合防治問題。

4.完善環(huán)境監(jiān)管保障機(jī)制

首先，建立涉及企業(yè)、政府、利益相關(guān)主體的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急聯(lián)動響應(yīng)機(jī)制、環(huán)境事故報(bào)告機(jī)制，制定對應(yīng)的預(yù)警應(yīng)急方案，包括預(yù)防泄露事故的技術(shù)措施和應(yīng)急處理操作標(biāo)準(zhǔn)，為開發(fā)過程中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防控制和事故的及時(shí)處理以及民主監(jiān)督權(quán)力的行使提供保障。其次，針對事故后的權(quán)責(zé)歸屬問題，建立環(huán)境污染問責(zé)賠償機(jī)制和環(huán)境責(zé)任社會分擔(dān)機(jī)制，強(qiáng)化企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)意識和社會責(zé)任意識，為開發(fā)區(qū)域周邊生態(tài)環(huán)境和社會環(huán)境的恢復(fù)明確責(zé)任主體。

（三）完善環(huán)境監(jiān)管督查及追責(zé)框架

1.建立環(huán)境監(jiān)管者的監(jiān)督機(jī)制

為確保頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管工作的效率和責(zé)任，需建立從中央到地方再到利益相關(guān)者的“層級監(jiān)督”機(jī)制。（1）建立不同層級的綜合監(jiān)督機(jī)構(gòu)，合理界定以地方人大和政府為主體的同級監(jiān)督關(guān)系。（2）明確各層級監(jiān)督部門及主體職能劃分。中央監(jiān)督機(jī)構(gòu)（人大環(huán)資委）負(fù)責(zé)中央及省級環(huán)境監(jiān)管工作的監(jiān)督，定期（季度、半年度、年度）審查開發(fā)區(qū)域環(huán)境監(jiān)管工作報(bào)告，監(jiān)管專家要實(shí)地考察評價(jià)區(qū)域頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管工作績效，對環(huán)境監(jiān)管嚴(yán)重不達(dá)標(biāo)的監(jiān)管部門予以警示和追責(zé)；地方監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管信息和環(huán)境污染信息的收集，與新聞媒體、NGO、地方政府、社會公眾進(jìn)行溝通協(xié)作，加強(qiáng)監(jiān)督信息網(wǎng)絡(luò)平臺和監(jiān)管建議交流渠道的建設(shè)。（3）平衡行政立法和行政執(zhí)法監(jiān)督，加強(qiáng)事前監(jiān)督、原因性監(jiān)督、不作為監(jiān)督。（4）通過法規(guī)、部門條例等形式不斷完善層級監(jiān)督制度和機(jī)制建設(shè)。在環(huán)境保護(hù)法中完善目標(biāo)責(zé)任制度、考核評估制度、定期匯報(bào)制度、大事件報(bào)告制度、公眾監(jiān)督制度；在監(jiān)督法中全面細(xì)化監(jiān)督流程、配套制度（行政決策、監(jiān)督聽證、實(shí)地調(diào)查、罷免和建議辭職、監(jiān)督信息公開、述職報(bào)告、拒絕監(jiān)督追責(zé)等）建設(shè)，規(guī)范監(jiān)督方法。

2.建立環(huán)境監(jiān)管追責(zé)制度

環(huán)境監(jiān)管失職責(zé)任追究制度是規(guī)避監(jiān)管過程中政企間合謀、不同層級監(jiān)管機(jī)構(gòu)信息不對稱、監(jiān)管能力受限等問題造成的環(huán)境監(jiān)管低效的機(jī)制保障。結(jié)合頁巖氣開發(fā)企業(yè)、政府及監(jiān)管機(jī)構(gòu)在環(huán)境監(jiān)管中的主體性質(zhì)、職責(zé)范圍、層級劃分的差異，明確同區(qū)域、跨區(qū)域、同層級、上下層級違規(guī)責(zé)任的劃歸標(biāo)準(zhǔn)和追責(zé)程序，真正實(shí)現(xiàn)誰違規(guī)誰負(fù)責(zé)；通過法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化監(jiān)督追償?shù)某绦蚝蛻土P標(biāo)準(zhǔn)。

四、結(jié)語

頁巖氣開發(fā)比常規(guī)油氣資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境造成的影響更大、時(shí)間更長、危害性也更嚴(yán)重。預(yù)防和減輕開發(fā)對環(huán)境的影響是一個(gè)值得開發(fā)國政府關(guān)注、加強(qiáng)監(jiān)管的問題。美國在頁巖氣開發(fā)過程中針對環(huán)境問題逐步加強(qiáng)了環(huán)境監(jiān)管，這給中國的頁巖氣開發(fā)工作提供了環(huán)境監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)借鑒。中美兩國實(shí)際情況和開發(fā)區(qū)域環(huán)境特征存在差異，在制定中國頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管框架時(shí)要結(jié)合開發(fā)地區(qū)的生態(tài)環(huán)境、人口密度、土地和水資源情況，在監(jiān)管方式方法上不能照搬美國的做法，要有所創(chuàng)新。中國頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管仍處于探索階段，監(jiān)管機(jī)構(gòu)框架建設(shè)和法制體系的完善是提升空間最大的兩個(gè)方面，民主監(jiān)督基礎(chǔ)是需要鞏固的重要環(huán)節(jié)。我們要在客觀認(rèn)識環(huán)境影響的基礎(chǔ)上，認(rèn)真分析環(huán)境資源和制度體系的地域和國別差異，找出解決環(huán)境監(jiān)管問題的合理途徑，加強(qiáng)開發(fā)前、開發(fā)中的監(jiān)管，促進(jìn)中國頁巖氣開發(fā)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

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責(zé)任編輯：張巖林