任建明

【摘要】讓全面深化改革大計順利實施，就必須消除基層干部群體中的改革“中梗阻”問題，打通改革“最后一公里”；就必須要堅定地反腐敗，堅定地反官僚主義；從現(xiàn)實情況來看，更加重要的是必須要下大力氣清除種種不合理的權(quán)力。

【關(guān)鍵詞】全面深化改革 “中梗阻” 官僚主義 【中圖分類號】D267 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

十八大以來，黨中央再次高舉起改革的旗幟。歷史必將證明，這必定是一個影響深遠(yuǎn)的重大決定。自1978年以來，我國就進(jìn)入到一個改革開放的新時期。改革理應(yīng)成為這個時期的一個持續(xù)的主旋律。當(dāng)前正處于全面深化改革新時期，新階段的改革是更加宏大的大手筆。

“基層干部群體”有關(guān)的“中梗阻”問題，是執(zhí)行方面的問題

2015年2月，習(xí)近平總書記在全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會議上強調(diào)，“處理好改革‘最先一公里和‘最后一公里的關(guān)系，突破‘中梗阻，防止不作為，把改革方案的含金量充分展示出來，讓人民群眾有更多獲得感”。首先界定一下打通改革“最后一公里”及相關(guān)的概念。筆者認(rèn)為，習(xí)近平總書記上述講話把改革推行過程劃分為三個環(huán)節(jié)或步驟，即“最先一公里”“中梗阻”和“最后一公里”。簡略一點，則可以把改革過程劃分為兩個步驟，即“最先一公里”和“最后一公里”，而把“中梗阻”合并到“最后一公里”之中。這是因為“中梗阻”和“最后一公里”往往存在較多的交叉重疊，難以清晰地區(qū)分開來。按照兩個步驟的劃分，“最先一公里”包括的主要任務(wù)是這樣幾項，即確定改革的選題和目標(biāo)、提出改革方案的設(shè)計或頂層設(shè)計、提出實施改革的路線圖和時間表等?！白詈笠还铩彼婕暗闹饕蝿?wù)就一項，即清除改革計劃實施中的層層阻力，讓改革不走樣、不變味，原原本本地落實到位，完全達(dá)成改革的目標(biāo)。也就是要“把改革方案的含金量充分展示出來”，讓人民群眾實實在在地?fù)碛蝎@得感。

改革“最后一公里”集中在與“基層干部群體”有關(guān)的“中梗阻”問題上。對比改革的“最先一公里”和“最后一公里”，前者主要是改革設(shè)計和改革實施、后者主要是按照改革后的新方案予以執(zhí)行。至于說到與“基層干部群體”有關(guān)的“中梗阻”問題，毫無疑問更是執(zhí)行方面的問題。這里的“基層干部群體”只是一個統(tǒng)稱，廣泛分布于中央國家機關(guān)、省市、縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等各級機關(guān)以及國有企事業(yè)單位，也并非限定在某個級別，例如“處長政治”相關(guān)報道中討論的國家機關(guān)中處長們，或某個級別以下的干部。但有一點是肯定的，他們都是掌握具體辦事權(quán)力的干部。這里之所以使用干部，而不是官員，是因為“基層干部群體”不僅包括黨政機關(guān)的官員，也包括國有企事業(yè)單位中層以下干部及工作人員。

絕不能輕視涉及“基層干部群體”的改革“最后一公里”問題

照多數(shù)人來看，似乎改革“最先一公里”更關(guān)鍵。強調(diào)這個環(huán)節(jié)的重要性自然有道理。但是，卻絕對不能因此就輕視涉及改革“最后一公里”的問題。習(xí)近平總書記在全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會議上的講話中，就點出了這個問題的要害。如果不能消除改革的“中梗阻”，不能打通改革的“最后一公里”，就完全可能讓一項好的改革變味、走樣，讓改革方案的含金量不能充分展示出來，讓人民群眾無法收到應(yīng)有的獲得感。

在2015年4月15日召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，李克強總理嚴(yán)斥了一些部委文件運轉(zhuǎn)流程上的繁冗和拖沓。因為中央國家機關(guān)中的處長“把關(guān)”或“會簽”制度所形成的改革“中梗阻”問題非常突出。這從一個側(cè)面也反映出此類問題危害之嚴(yán)重。此前，有關(guān)部門匯報時說，國務(wù)院常務(wù)會議幾項已經(jīng)確定的政策，之所以遲遲沒有“落地”，是因為文件起草完成后，一直按照流程在相關(guān)部門等著處長所謂的“會簽”。這一現(xiàn)象揭示了兩條重要信息。一是，在中央國家機關(guān)，處長手中掌握著具體辦事的權(quán)力。他們要是不辦，中央的改革和政策不論再好，也統(tǒng)統(tǒng)不能往下傳遞。二是，處長手中所掌握的“簽字”權(quán)很普遍、更厲害。在過往討論到行政審批制度改革時，大家往往都只看到部門“公章”的效力?！肮隆本鸵馕吨鴮徟鷻?quán)，蓋不了章，不論是多么重要的事務(wù)，就無法往下辦。事實上，長期被大家忽視的是處長們的“簽字”權(quán)。這類權(quán)力很重要，處長不簽字，國務(wù)院常務(wù)會議通過的、部長們同意的改革和政策就不可能落地。

發(fā)生在農(nóng)村基層干部群體身上的改革“中梗阻”問題危害也十分巨大。過去幾年來，中央有很多涉及農(nóng)村基層的改革或政策措施，包括脫貧致富、危房改造、各類社會保障，例如，低保、醫(yī)保、“新農(nóng)合”等?？墒?，基層干部群體的“雁過拔毛”行為，完全使這些好政策、重要改革被扭曲。基層群眾不但沒有享受到好的改革政策，反而增加了對改革“最先一公里”的不滿。在個別地區(qū)，中央下?lián)苻r(nóng)村危改款，有的農(nóng)民獲批一萬元到手只有五千，有的村民連房都住不上，還有干部索要“好處費”的。如此“雁過拔毛”的事，不在少數(shù)?！吧n蠅”大行其道，再好的改革措施也會大打折扣。

歸納起來，涉及基層干部群體的改革“中梗阻”問題，主要是兩種類型。一是，不作為、慢作為問題。此類問題的性質(zhì)主要屬于官僚主義、形式主義問題。這類問題其實是十分頑固的。二是，亂作為問題，包括濫用職權(quán)和腐敗問題。從性質(zhì)上來看，此類問題當(dāng)然更嚴(yán)重，對改革政策的扭曲效應(yīng)也更大。

分析出現(xiàn)改革“中梗阻”的原因，主要是三個方面。第一，利益問題。就基層干部群體所處的位置而言，因改革決策和設(shè)計責(zé)任都不在他們身上，所以改革的風(fēng)險其實并不大。就他們而言，主要還是利益問題，特別是激勵不足。第二，官僚主義和特權(quán)思想根深蒂固的影響。官僚主義、官本位、特權(quán)思想在目前仍然十分凸顯。這既有傳統(tǒng)的、時間上的原因，也跟我國民主政治發(fā)展以及相關(guān)制度改革滯后有關(guān)。在一些干部的頭腦中，還缺乏把人民當(dāng)作主人的意識，缺乏為人民服務(wù)的意識，甚至連與權(quán)力對等的責(zé)任意識都缺乏。第三，制度體制機制上的問題、漏洞、機會還較多。行政審批制度改革在程序方面有一個基本要求，就是要明確設(shè)置審批時限。可是，這對處長們的“簽字”權(quán)卻是“牛欄關(guān)貓”，根本不適用。當(dāng)然，也有很多機會是由基層干部群體在改革政策中加進(jìn)的“私貨”，由于長期沒有被發(fā)現(xiàn)，久而久之，也就變成了制度的一部分。

打通改革“最后一公里”的三點對策與建議

針對涉及基層干部群體的改革“中梗阻”問題及其原因，解決對策與建議主要是三個方面。首先，要堅定地反腐敗。特別是針對亂作為、以權(quán)謀私的腐敗行為而形成的“梗阻”，更要毫無松懈地通過反腐敗來震懾。

其次，要堅定地反對官僚主義。在反官僚主義上，必須充分尋求人民群眾的支持和參與。因為，人民群眾往往比監(jiān)督機關(guān)對官僚主義了解得更加具體、透徹。十八大以來，黨中央形成了一些新的重要的理念，主要是三大導(dǎo)向，即問題導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向、民意導(dǎo)向。這些新理念具有普遍的指導(dǎo)意義，對推動改革、反對官僚主義也同樣適用。官僚主義問題在哪里，反官僚主義的效果究竟怎么樣，人民群眾最有發(fā)言權(quán)。關(guān)鍵是要給人民群眾撐腰，要建立有效的渠道，能讓群眾知無不言，言無不盡。

最后，就是要下大力氣清除種種不合理的權(quán)力以及借這些權(quán)力之名而滋生出來的新的灰色權(quán)力。這些權(quán)力是滋生各種“中梗阻”的主要“溫床”，只有徹底鏟除這些權(quán)力，“中梗阻”才能被連根拔掉。否則，都只能是隔靴搔癢、隔山打牛。

（作者為北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，北京航空航天大學(xué)廉潔研究與教育中心主任）

【參考文獻(xiàn)】

①《習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會議》，新華網(wǎng)，2015年2月27日。

責(zé)編/肖晗題 美編/李祥峰