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(陜西廣播電視大學 遠程教育研究中心，陜西 西安 710119)

獨立學院是我國高等教育改革的產物，最早于1999年出現在高等教育較發(fā)達的江浙一帶，至今已有近二十年歷史。獨立學院以知名高校為母體，依靠民間雄厚的資本作為支撐，辦學起點高，吸引了大批渴望步入名牌高校就讀的學子，迅速獲得蓬勃發(fā)展，很快遍及全國各地，高峰時期達到300多所，在校生多達300萬人。在高速發(fā)展的同時，由于政策規(guī)范缺失、辦學體制機制不順暢、辦學質量缺乏監(jiān)管等因素的制約和影響，獨立學院辦學中出現諸多問題，引起社會的普遍關注。2008年教育部出臺了《獨立學院設置與管理辦法》，要求獨立學院規(guī)范辦學，對獨立學院進行有效監(jiān)管，獨立學院進入新的發(fā)展階段。未來獨立學院究竟向何處去，是當前教育界及學界關注的熱點問題。本文擬結合國家對獨立學院的政策解析、媒體及學界對獨立學院發(fā)展的觀點分析、獨立學院發(fā)展的現狀及問題剖析，探討獨立學院未來發(fā)展之路。

一、獨立學院設置與管理的相關政策規(guī)定

(一)相關政策性法規(guī)文件

2008年2月，教育部出臺第26號令《獨立學院設置與管理辦法》，內容涉及獨立學院設立、組織活動、管理監(jiān)督、變更終止、法律責任的方方面面，提出獨立學院發(fā)展的指導思想是“穩(wěn)定規(guī)模、規(guī)范管理、提高質量”，并確定從2008年到2013年為過渡期，要求獨立學院要在5年內按照規(guī)定進行調整和規(guī)范，接受教育部組織的考察驗收。

2009年2月，教育部辦公廳印發(fā)15號文《關于編報省級<獨立學院五年過渡期工作方案>的通知》，要求各省教育行政部門編報本省的《獨立學院五年過渡期工作方案》，引導獨立學院健康規(guī)范發(fā)展。

2015年11月，教育部出臺38號令《教育部關于廢止和修改部分規(guī)章的決定》，對26號令第二十九條第一款修改為：“獨立學院院長應當具備國家規(guī)定的任職條件，年齡不超過70歲，由參與舉辦獨立學院的普通高等學校優(yōu)先推薦，理事會或者董事會聘任?！逼渌麅热菸醋餍薷摹?/p>

(二)相關政策規(guī)定的核心內容

1．確定了獨立學院的辦學性質

獨立學院，是指實施本科以上學歷教育的普通高等學校與國家機構以外的社會組織或者個人合作，利用非國家財政性經費舉辦的實施本科學歷教育的高等學校。

獨立學院興起之初，由于相關政策還未出臺，加之其母體學校多為較知名的公辦大學，學院由母體學校派人管理，其性質一直含糊不清，很難界定。2008年教育部26號令《獨立學院設置與管理辦法》明確規(guī)定：“獨立學院是民辦高等教育的重要組成部分，屬于公益性事業(yè)”；“獨立學院依法享有民辦教育促進法、民辦教育促進法實施條例規(guī)定的各項獎勵與扶持政策。”自此，獨立學院的民辦教育和公益事業(yè)性質被確定下來。

2．指出了獨立學院的發(fā)展方向

按照教育部政策規(guī)定，經過5年過渡期的調整規(guī)范，獨立學院區(qū)分不同情況分別走以下不同發(fā)展方向：經教育部驗收合格，以獨立學院的形式繼續(xù)辦學；“回歸”母校，不再具備獨立院校的屬性；轉設為民辦普通高校；并入其他民辦院校；或者被終止辦學資格。

二、獨立學院的發(fā)展現狀與問題

(一)獨立學院的歷史貢獻

在1999年后的五六年中，我國高等教育以不到兩倍的投入，使招生規(guī)模擴大了5倍，實現了高等教育大眾化。在這一進程中，獨立學院既是一種應急之舉，也是一種改革探索。其貢獻在于：

首先，滿足了廣大求學者接受優(yōu)質高等教育的現實需求，推進了我國高等教育大眾化進程。獨立學院本科在校生約占同期全國普通高校本科在校生的18%，在廣東、浙江、河北等省這個指標曾經分別達到28%、29%、33%。

其次，整合社會資源，彌補了我國高等教育投入不足的問題。1999年至2001年擴招期間，全國普通高校自籌收入從1998年的202.2 億元增加到2001年的553.3億元，增長1.7倍，占普通高校總投入的比例也從39.1%增長至47.4%，其中很大一部分是來自獨立學院的學費貢獻。

第三，優(yōu)化了我國高等教育的結構與布局。特別是改變了以往本科高校集中在省會城市和二三線城市高等教育資源缺乏的狀況。

(二)從數量變化看全國獨立學院的發(fā)展現狀

“獨立學院”這一新生事物自1999年在江浙一帶出現以來，由于其依托著名高校為母體，擁有優(yōu)質教育資源、實施本科學歷教育、由母體學校頒發(fā)學位證書等優(yōu)勢，吸引了大批高考學生的青睞，發(fā)展勢頭異常迅猛，2010年最高峰時全國獨立學院達323所，在校學生人數近300萬。但從2010年開始，獨立學院以平均每年將近10所的幅度迅速遞減，至2016年減少到266所。

2006-2016年全國獨立學院和民辦普通高校數量統(tǒng)計表

(數據來源：教育部2006-2016年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報)

據統(tǒng)計，2008—2015年我國共有52所獨立學院轉設為獨立設置的民辦普通本科院校，這是獨立學院數量減少的主要原因，另有少數獨立學院因發(fā)展困難等問題停辦或合并到其他教育機構。暫未見獨立學院轉制為公辦普通院校的情況。

(三)陜西省獨立學院的發(fā)展狀況

陜西省共有12所獨立學院，全部集中在西安市，其中母體大學為部屬高校的4所、省屬高校的8所，并且都維持依托母體高校的辦學模式，其共同特點是與母體學校關系密切，表現在院長都由母體學校派人擔任，多數董事長也是如此；西北大學現代學院、西安電子科技大學長安學院由母體大學全面主導辦學，大學派出的領導班子全面負責學院的運行與管理；西安工業(yè)大學北方信息工程學院院領導和40%教職工均來自西安工業(yè)大學；西安理工大學高科學院、西安建筑科技大學華清學院師資均與母體大學共享等等。 近年來，我省獨立學院的發(fā)展也出現了一些問題，一是辦學規(guī)模持續(xù)萎縮，招生人數遠低于畢業(yè)人數，在校生人數以10%左右的幅度逐年遞減；二是受體制機制不順暢的制約，一些獨立學院的管理和教學質量發(fā)生問題，辦學競爭力和社會影響下降，如西安電子科技大學長安學院連續(xù)兩個年度(2016、2017)在省教育廳組織的民辦普通高校、獨立學院年度檢查中結果為“不合格”；三是一些獨立學院謀求突破現行體制的束縛，脫離與母體大學的依附關系，走獨立自主辦學的路子，如西安工業(yè)大學北方信息工程學院。

陜西省12所獨立學院2014—2016年辦學規(guī)模數據統(tǒng)計

(四)獨立學院發(fā)展面臨的困難和問題

獨立學院發(fā)展面臨的主要困難和問題，普遍集中在這樣幾個方面：內部管理體制沒有理順，母體學校與合作方的責、權、利不明確，造成母體學校在教學質量上沒有盡到責任，合作方在辦學條件建設上沒有到位甚至玩“空手道”，給學生培養(yǎng)與就業(yè)帶來很大隱患；專業(yè)結構與母體高校嚴重趨同，造成了獨立學院與母體高校之間的同質化發(fā)展，獨立學院處于明顯劣勢；獨立學院引進高層次、高水平教師難，碩士畢業(yè)生拿來直接教本科生的現象十分普遍，加劇了獨立學院之間的惡性競爭；獨立學院沒有財政經費支持，完全依靠學生學費維持發(fā)展，大多數獨立學院還要向母體高校支付15%以上的管理費，面臨學費標準高影響生源和辦學經費緊張的兩難困境。另外，一些獨立學院辦學方向有偏差，辦學質量不高，存在急于求成、急于盈利的傾向，也不利于自身的健康持續(xù)發(fā)展。

三、對獨立學院發(fā)展方向的討論

(一)來自媒體的關注與研究

獨立學院自出現之日起，就備受輿論關注。2003年5月13日《人民日報》刊登題為《為什么要辦獨立學院》的文章，對獨立學院創(chuàng)辦的意義進行闡述。2006年8月23日《中國教育報》刊登了題為《獨立學院求解“成長的煩惱” 》的文章，列舉了獨立學院快速成長過程中出現的各種問題。

教育部2008年出臺《獨立學院設置與管理辦法》，不但引起了獨立學院領域內部的“地震”，更吸引了國內各大媒體的廣泛關注?！吨袊逃龍蟆?008年3月1日刊文《加強規(guī)范管理促進獨立學院健康發(fā)展》，《光明日報》2008年3月11日刊文《脫離“母體”,獨立學院陣痛期有多長》；地方報紙也都紛紛刊登相關文章，如《四川日報》2008年3月19日刊發(fā)《獨立學院面臨“大浪淘沙”》，《青島日報》2008年3月31日刊發(fā)《獨立學院：新挑戰(zhàn)帶來新機遇》，《蘇州日報》2008年4月1日刊發(fā)《沒了母體光環(huán)獨立學院還玩得轉？》等等，對《獨立學院設置與管理辦法》出臺后，獨立學院究竟何去何從充分發(fā)表意見。

教育部令出臺三年后，2011年6月15日，《中國教育報》刊發(fā)《獨立學院“斷奶”能否健康成長》，專題報道了湖北省獨立學院自管理辦法出臺后的發(fā)展狀況，3所獨立學院成功轉型為民辦普通本科高校，湖北省的獨立學院由31所減少至28所?！度嗣袢請蟆酚?011年7月14日刊登題為《多數獨立學院為何“按兵不動”》的文章，指出5年的改革期限逼近,除10多所獨立學院脫離母體學校，變身民辦高校外，仍有300余所獨立學院選擇不“變身”，還處于觀望狀態(tài)，可見獨立學院“斷奶”是件不容易的事；但就轉變的趨勢看，轉型為普通本科高?？赡苁谴蠖鄶氮毩W院未來的必然選擇。

(二)來自學術屆的理論觀點

2008年教育部出臺《獨立學院設置與管理辦法》后，學術界對獨立學院未來走向出謀劃策。華中科技大學教授、博士生導師馮向東撰文《處在“十字路口”的獨立學院》，就獨立學院轉型“路在何方”進行了探討。他認為獨立學院處在轉型的“十字路口”，首先要做的是清產核資、明晰產權，保障國有資產。其次，安排獨立學院各類舉辦者選擇參與或退出，提供多種現實路徑。馮教授提出有三條路可供選擇：第一條是母體公辦高校退出，獨立學院轉變?yōu)槊褶k本科高校；第二條路是母體公辦高校不退出，將獨立學院納入母體高校之中；第三條路是，繼續(xù)向前走辦獨立學院。就現在轉變的形式看，有十分之一的獨立學院進行了轉型，選擇了民辦本科高校。

中國高等教育學會副會長、上海師范大學教授楊德廣撰文《獨立學院的發(fā)展模式及未來走向》，認為依據《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》提出要多種渠道、多種模式、多種體制辦學的指導思想，我國應該積極支持獨立學院發(fā)展，尤其應該重點扶持和發(fā)展國營型獨立學院。還提出，等獨立學院辦學規(guī)模、辦學水平、管理隊伍、師資力量達到一定水平，可與母體脫鉤，獨立辦學。

北京大學教育學院博士后研究人員王富偉撰文《獨立學院的制度化困境——多重邏輯下的政策變遷》，認為獨立學院興起之初有兩種類型——“公辦型獨立學院”和“民辦型獨立學院”，2008年出臺的《管理辦法》試圖將獨立學院全部作為民辦教育的一種類型進行管理規(guī)范，造成了變遷過程中出現困境，致使獨立學院直至今天未能形成穩(wěn)定的制度模式；提出獨立學院是教育多樣化的產物，分類管理可能更適合。持有此種觀點的還有華北師范大學匯華學院李振國、范玉茹等人，在其文章《關于我國獨立學院未來發(fā)展出路的思考》中提出獨立學院符合我國提出的混合制經濟原則，國家應出臺政策保障和規(guī)范獨立學院辦學。

寧波大學科技技術學院教師趙紅撰文《從“依附”到“合作”：獨立學院與母體高校關系新選擇——來自聯邦制大學的經驗》，試圖通過借鑒國外聯邦制大學的經驗，為獨立學院轉型出謀劃策，提出獨立學院的“獨立”應該走出之前與母體高校的依附關系，作為獨立的主體，建立起良好的合作關系。

(三)對獨立學院未來發(fā)展方向的判斷

對獨立學院的發(fā)展，存在較為悲觀的氛圍，多數觀點認為獨立學院是中國高等教育大眾化發(fā)展中的過渡產物，難以逃脫關停并轉的命運。

教育部26號令為獨立學院的發(fā)展指出了四條出路：繼續(xù)作為獨立學院存在、轉為獨立設置的民辦高校、回歸母體大學或合并到其他民辦高校、撤銷。目前來看，大多數獨立學院選擇繼續(xù)維持現有模式，有不到20%的獨立學院轉設為具有獨立辦學自主權的民辦普通高校，個別獨立學院被合并或撤銷。

長遠來看，作為發(fā)展民辦高等教育的一種創(chuàng)新，獨立學院最終還是要向獨立設置的民辦高校轉型。但能否成功轉型，最關鍵的在于辦學條件能否達到教育部規(guī)定的普通本科高校的設置標準，如土地等資產是否過戶到獨立學院名下，專任教師和實驗實訓設施是否達標等等。

四、結語

獨立學院自出現后，由于其以知名高校作為母體，具備較好的辦學設施和條件，迎合了廣大考生渴望就讀名牌高校的心理，因此自創(chuàng)辦之初就蓬勃發(fā)展，招生連年攀升，成為中國高等教育的一個奇跡。但在體制不順、缺少政策規(guī)范和質量監(jiān)管的背景下，獨立學院辦學規(guī)模迅速擴張勢必帶來諸多問題。在當前高等教育走內涵發(fā)展道路的新形勢下，全社會對獨立學院辦學水平和質量的關注度越來越高，國家教育行政部門也在進一步加強對獨立學院的政策引導和監(jiān)管，獨立學院的發(fā)展處在關鍵的十字路口。綜合國家政策導向、學界研究觀點及獨立學院發(fā)展實踐情況，本文認為，向獨立設置的民辦高校轉型是獨立學院未來發(fā)展的最為可行道路。